CE-17001-23-31-000-1997-6968-01(6968)-2001

ESPACIO PUBLICO - Protección como deber del Estado: destinación al uso común / DERECHO AL TRABAJO - Prevalencia del interés general sobre el particular / VENDEDOR ESTACIONARIO - Negación de permiso por prevalencia del interés general Con relación al tema central de la controversia, encuentra la Sala que, de conformidad con el artículo 82 de la Constitución Política,. es deber del Estado velar por la protección del espacio público, así como por su destinación al uso común, que prevalece sobre el interés particular. En relación con la controversia que se presenta sobre la prevalencia del espacio público sobre el derecho al trabajo ha expresado la Corte Constitucional de manera reiterada que “la recuperación del espacio público es una obligación del Estado que no puede ser obstaculizada por la invocación del derecho al trabajo, porque el interés general prevalece sobre el interés particular.” (Sent. T-398 de agosto 25 de 1.997). De las consideraciones de la mencionada Resolución, así como de la contestación de la demanda, se desprende que la negativa a acceder a la petición del actor encuentra fundamento en la obligación constitucional de preservar el espacio público y en lo dispuesto en el Acuerdo Municipal mencionado en dichos considerandos, dictado en desarrollo de esa obligación, y que reglamentó lo relacionado con las ventas informales, aseveración que no fue desvirtuada por el actor; por lo tanto, es claro para la Sala que los actos impugnados tienen fundamento tanto constitucional como legal.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Bogotá D.C. octubre cuatro (4) de dos mil uno (2.001) Radicación número: 17001-23-31-000-1997-6968-01(6968)

Actor: HUMBERTO CORRALES ALVAREZ Referencia: APELACIÓN SENTENCIA Procede la Sala a decidir la apelación interpuesta por el actor contra la sentencia proferida por la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Antioquia, Caldas y Chocó, Sala Octava de Decisión, el 13 de octubre de 2.000, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES.

a. El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda. El señor Humberto Corrales Alvarez, a través de apoderado de oficio y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, demandó inicialmente la nulidad de las Resoluciones 1113, del 8 de julio de 1.996 “Por medio de la cual se resuelve un recurso” y de la 1634 del 18 de septiembre del mismo año, “Por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación”, expedidas por el Alcalde del Municipio de Manizales. Como consecuencia de lo anterior, pretende que la Alcaldía proceda a otorgar al demandante permiso para ejercer la actividad de vendedor estacionario de gelatinas. Previa solicitud de corrección por parte del Tribunal, desistió de la impugnación contra la Resolución 1113 de 8 de julio de

1.996 y manifiesta que su demanda incluirá el Oficio SGVC 361 de 6 de julio de 1.996. (fl.37). b. Los hechos de la demanda. Como sustento de sus pretensiones narró los hechos que se sintetizan de la siguiente manera: El actor se dedica a la actividad comercial independiente consistente en la fabricación de gelatina, la que vende en la calle de forma ambulante por toda la ciudad y decidió hacerlo de manera estacionaria en la vía peatonal de la carrera 23 entre las calles 19 y 20 de Manizales, frente al Palacio Arzobispal, en donde no se le hizo ninguna objeción. Una vez hecho lo anterior, la Alcaldía a través de la Policía inició contra él una persecución personal y sistemática, no solamente en el sitio mencionado, sino por toda la ciudad, incluso en tiempos feriales y de festividades, en los que se ejercen actividades comerciales sin permiso especial, lo que lo llevó a formular reclamos ante la Secretaría de Gobierno y a solicitar permiso provisional estacionario en la carrera 23 entre calles 19 y 20, los que le fueron negados sin razones válidas, reflejando persecución de orden personal que atenta contra la libertad de ejercer el comercio, la libertad y el derecho al trabajo. En el sitio donde se encuentra instalado el CAI del Parque Caldas, estuvo ubicada por mucho tiempo una fábrica de gelatina a la cual jamás se le hizo reclamo; la persona que allí se encontraba falleció dejando el sitio, en el cual intentó ubicarse sin que se le permitiera, por lo que se demuestra la persecución personal por parte de la Secretaría de Gobierno, violando con ello normas de la Constitución

Política relacionadas con la libre empresa, libertad al trabajo, igualdad ante la ley y el disfrute de esos derechos sin ninguna discriminación. c. Las normas violadas y el concepto de violación.

Se enunciaron como violados: Artículos 6º, 13, 25 y 333 de la Constitución Política.

La infracción de las normas citadas se plantea así: Las disposiciones constitucionales mencionadas señalan el principio de legalidad, como parte del ejercicio del poder público, para impedir la extralimitación de funciones por parte de los servidores públicos, la que se sanciona de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6º de la Constitución. Se entiende que los funcionarios son responsables por la extralimitación de funciones. Lo anterior es el preámbulo de la acusación que se hace contra los actos administrativos demandados, los cuales se expidieron con base en el Acuerdo 078 de 28 de febrero de 1.996. El Secretario de Gobierno violó el artículo 13 de la Constitución Política al prohibirle ocupar el sitio que antes estuvo ocupado por otra persona que ejercía el mismo oficio, pues le privó de gozar del derecho de igualdad ante la ley, que puede aplicarse, no sólo a las leyes sino a las ordenanzas y a los acuerdos ya que apoyado en el Acuerdo 078 de 28 de febrero de 1.996, le negó el derecho a ubicarse y ordenó a la policía que se le impidiera dicha ubicación en el CAI del Parque Caldas. Se violó, igualmente, el derecho al trabajo consagrado en el artículo 25 de la Carta, pues, en lugar de protegerlo lo combatió mediante el uso de la fuerza pública, que lo ha ultrajado y confiscó los elementos de trabajo sin que le hayan

sido devueltos luego de 10 meses de ocurridos los hechos. Se violó el artículo 333 de la Constitución que contempla la libertad de la actividad económica y de la iniciativa privada, así como el inciso 1º del artículo 315, pues el alcalde tenía la obligación de cumplir la Constitución. La libertad de empresa y el derecho al trabajo, consagrados en los artículos 333 y 25, respectivamente, son un derecho y una obligación social, pues de nada serviría tener derecho al trabajo sin libertad de empresa para ocupar el potencial laboral y viceversa, siempre dentro de los límites del bien común. (fls 20 a 32 y 37) d. Las razones de la defensa. La Alcaldía de Manizales en la contestación a la demanda se abstuvo de pronunciarse sobre los hechos, no obstante, se reservó el derecho de hacerlo frente a aquellos que estimara necesarios; en relación con las pretensiones se opuso a todas y cada una de ellas. Sostiene que el demandante no desarrolló en debida forma el concepto de violación de las normas aparentemente infringidas y que resulta insuficiente la transcripción de ellas expresando, solamente, lo que en su concepto ha sido el actuar injusto del Secretario de Gobierno; indica que en los argumentos de la demanda no se menciona el Oficio SGVC 361 del 16 de julio de 1.996, que no fue acto demandado en forma expresa y sobre el cual no se consignó ninguna argumentación. Afirma que ni la Alcaldía, ni la Secretaría de Gobierno, incurrieron en violación de normas al negar el permiso solicitado por el actor; por el contrario, se dió

cumplimiento al deber constitucional de preservar el espacio público, y al Acuerdo 074 de diciembre de 1.992, mediante el cual se reglamentaron la ventas informales y se organizó este tipo de economía informal que fue el sustento de las peticiones reiteradas del actor para el sitio el sitio en ellas indicado, en que según el Acuerdo no se concederán licencias o permisos para ventas informales; que es indudable que el derecho a la igualdad, al trabajo, la libre empresa son derechos principalísimos, que permiten el desenvolvimiento en sociedad, pero por ello no puede dejarse de lado el derecho que tiene la colectividad a gozar del libre espacio. Concluye que la demanda no alcanza a poner en tela de juicio la presunción de legalidad de los actos demandados, por lo que solicitó se denieguen las pretensiones Propuso las excepciones de: a) Caducidad de la acción, sustentada en que los actos administrativos demandados fueron expedidos con antelación superior a cuatro meses, por lo que se han superado los términos de que gozaba el actor para demandarlos, operando de esta manera la caducidad de la acción b) Inepta demanda, por no individualizarse y demandarse la totalidad de los actos acusados. Aduce, luego de transcribir algunos de los apartes de la demanda y de su corrección, que el actor desiste de unas de las pretensiones y aporta el oficio SGVC 361, que contiene una decisión de la Administración sin demandarlo expresamente y sin indicar el concepto de violación de las normas, por lo que no puede considerarse que se hayan demandado en debida forma los actos de los cuales se pretende la nulidad.

c). Escogencia de una vía procesal inadecuada, con el argumento de que los actos demandados son de contenido particular y concreto; por lo tanto ha debido acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no a la de simple nulidad que se invoca en la demanda.

II. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.

El aquo negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas al demandante. Para arribar a la mencionada conclusión, luego de referirse al contenido de la demanda, y a su contestación, resolvió las excepciones propuestas las que declaró no prósperas. En relación con el fondo del asuntó, consideró que el acto administrativo mediante el cual se le negó el permiso de vendedor ambulante estacionario al actor en el sitio específico de la ciudad se encuentra ajustado a derecho, toda vez que, tanto las normas de orden local como nacional, propenden por la recuperación del espacio público. Indica que si bien con anterioridad a la petición del actor se había otorgado permiso para la venta del mismo producto que él comercializa a otro titular que falleció, ello no constituía para la administración compromiso de hacer una nueva adjudicación, menos , cuando se ha priorizado la recuperación del espacio público por lo que, así no comparta el orden de prioridades establecido por las normas, no puede sustraerse de la legalidad del acto administrativo. El demandante insiste en que se le conceda permiso para realizar sus ventas en el sector comprendido entre la carrera 23 con calles 19 y 20 de la nomenclatura urbana de Manizales, pero dicho sitio se encuentra comprendido dentro de la

prohibición expresa contenida en el Acuerdo 074 de 1.992, del que transcribe la parte pertinente. Concluye que es claro que la administración no estaba en condiciones de acceder a la petición del demandante y que, de haberlo hecho, el acto estaría viciado de ilegitimidad derivado del precepto contenido en el Acuerdo mencionado, por lo que éste es legítimo. Se abstiene de acceder a la solicitud formulada por el actor en el sentido de que se designe nuevo apoderado de oficio, en razón a que no se aportó la constancia sobre la veracidad de la afirmación de que se encontraba suspendido.

III. FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN Previa designación de nuevo apoderado de oficio a quien se notificó la sentencia, éste interpuso recurso de apelación en el que, básicamente, aduce que el actor ha tratado por todos los medios de obtener licencia definitiva para instalar su puesto de venta de gelatina que le permita su sustento y el de su familia, pero debido a los programas de reubicación y a la defensa del espacio público, se hace cada vez más difícil su pretensión, para lo cual deben conciliarse el interés general con el particular, de modo que se permita el ejercicio de la actividad del actor en un sitio al que tengan acceso sus posibles compradores.

Afirma que el hecho de que al actor no se le haya designado nuevo apoderado de oficio por la Sala de Descongestión que dictó sentencia, no le permitió una adecuada defensa; ya que la presunción de legalidad de los actos administrativos con los cuales se siente afectado el demandante es la que se controvierte, situación que le fue impedida al no habérsele nombrado otro apoderado de oficio.

Con la actitud asumida por la Administración Municipal, se violaron varios derechos consagrados en la Constitución, especialmente el derecho al trabajo que debe ser de prioritaria protección, por lo que las comunidades afectadas deben propender en asocio con los funcionarios públicos, procesos de concertación para su reubicación; para llegar a una solución deben estudiarse diversos aspectos, tales como la libertad económica, el derecho fundamental al trabajo, el concepto de interés general y la protección al derecho de defensa que tienen las personas. Sostiene que se trata de un derecho fundamental que debe ejercerse dentro de los límites de la Constitución y la ley, y que uno de esos límites es la posibilidad de las autoridades locales de proveer para la mejor distribución del espacio público y la protección del derecho al trabajo, de manera que no se vulnere de manera arbitraria la libertad económica del demandante. Expresa, luego de transcribir los artículos 25, 52 y 64 de la Constitución Política, que el derecho al trabajo es un derecho fundamental inherente a la persona y, por lo tanto, debe ser defendido de acuerdo con los principios consagrados en la Carta. Finalmente, agrega que la Constitución de 1.991 estableció como principio fundamental del Estado Social de Derecho la prevalencia del interés general sobre el particular, de donde surge la intención de mantener un equilibrio entre el primero y los derechos fundamentales de los individuos que en un momento dado puedan entrar en conflicto.

IV. ALEGATOS DE CONCLUSION.

Corrido el traslado de rigor para alegatos de conclusión, las partes no hicieron manifestación de ninguna naturaleza.

V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO.

El agente del Ministerio Público no rindió concepto en la presenta actuación.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA.

La controversia gira en torno a la utilización del espacio público y en la negativa de la Administración Municipal de Manizales de otorgar licencia al actor para ubicar un puesto estacionario de venta de gelatina en el sitio de la ciudad que él determina; mientras éste sostiene que con dicha negativa se le están violando los derechos consagrados en las normas de la Constitución que cita como violadas, la administración se defiende diciendo que no ha incurrido en violación de normas, que por el contrario ha dado estricto cumplimiento al deber constitucional de preservar el espacio público y que, en este caso, el interés particular del demandante debe ceder ante el general de la comunidad a disfrutar de un libre espacio público, puesto que la decisión se tomó con apoyo en lo dispuesto en normas constitucionales y en lo dispuesto en el Acuerdo 074 de diciembre de 1.992, por medio del cual se reglamentaron la ventas informales y en el que se contempla la prohibición de otorgar permisos en el sitio específico señalado por el demandante. Reposa en el expediente el Oficio SGVC 361 de 16 de julio de 1.996, suscrito por el Secretario de Gobierno Municipal dirigido al actor, en el que se refiere a la solicitud por él formulada para ejercer la actividad de vendedor estacionario en la carrera 23 con calles 19 y 20, y en donde se le expresa que mediante la Resolución 021 del 3 de mayo de 1.993 se dejó de renovar el permiso, y que en varias ocasiones se le ha dado respuesta a solicitudes en el mismo sentido indicándole, acorde con la Constitución y la ley, las razones en las cuales se

fundamenta la negativa y en el que se indica que se resuelve definitivamente, las peticiones relacionadas con el permiso.(fls. 3y 4 cuad. 2). Contra la decisión anterior interpuso el actor recurso de apelación (fl.6 Cud. 2), que fue resuelto mediante la Resolución 1634 de 18 de septiembre de 1.996 (fls. 7 a 9 cuad 2), expedida por el Alcalde de Manizales, mediante la cual se confirmó la decisión adoptada por el Secretario de Gobierno y se declara agotada la vía gubernativa, con apoyo básicamente en que “…las decisiones de la Administración Municipal, repetimos, no son arbitrarias o caprichosas, como pretende hacerlo ver el señor Corrales Alvarez, muy por el contrario, se encuentran ajustadas a las normas legales y constitucionales vigentes y en el caso específico de las peticiones para permisos provisionales y permanentes de ventas informales, se ajustan en todo a lo establecido por el Acuerdo Municipal 074 de 1.992, que en su artículo 5º señala: “no se concederán permisos o licencias en el sector comprendido entre las carreras 18 a 24 y calles 12 a 33; en la carrera 23 entre calles 33 a 75; en la avenida paralela entre calles 33 a 68; en la avenida 12 de octubre; sector de las Galerías y Avenida Centenario”. Se encuentra en el expediente, además, memorial de la apoderada de oficio del actor en el que puso en conocimiento que el mismo le manifestó su desacuerdo con los argumentos consignados en el escrito de apelación, puesto que el permiso de funcionamiento ya le había sido otorgado y lo que le interesaba era la

indemnización de perjuicios morales y materiales; así mismo escrito en el que el actor confirma el desacuerdo mencionado por su apoderada, solicitando por ello, su relevo. (fls. 105 y 106). Con relación al tema central de la controversia, encuentra la Sala que, de conformidad con el artículo 82 de la Constitución Política,. es deber del Estado velar por la protección del espacio público, así como por su destinación al uso común, que prevalece sobre el interés particular. En relación con la controversia que se presenta sobre la prevalencia del espacio público sobre el derecho al trabajo ha expresado la Corte Constitucional de manera reiterada que “la recuperación del espacio público es una obligación del Estado que no puede ser obstaculizada por la invocación del derecho al trabajo, porque el interés general prevalece sobre el interés particular.” (Sent. T-398 de agosto 25 de 1.997) De las consideraciones de la mencionada Resolución, así como de la contestación de la demanda, se desprende que la negativa a acceder a la petición del actor encuentra fundamento en la obligación constitucional de preservar el espacio público y en lo dispuesto en el Acuerdo Municipal mencionado en dichos considerandos, dictado en desarrollo de esa obligación, y que reglamentó lo relacionado con las ventas informales, aseveración que no fue desvirtuada por el actor; por lo tanto, es claro para la Sala que los actos impugnados tienen fundamento tanto constitucional como legal; en consecuencia, no logró el demandante desvirtuar la presunción de legalidad que los ampara, menos aún si se tienen en cuenta las documentales antes mencionadas (fl.105) relativas a que

el permiso le fue concedido, lo que constituye pretensión de la demanda, como se desprende del contenido de la misma (fl.26). Ahora bien, a folio 38, en escrito de corrección de la demanda, el actor valora unos perjuicios, que afirma se tasan sobre el valor de lo que ha dejado de percibir como vendedor de gelatina; sin embargo, encuentra la Sala que los mismos no fueron demostrados dentro del proceso, como le correspondía, al tenor de lo dispuesto en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, aplicable en esta materia por remisión del 267 del Código Contencioso Administrativo, y a cuya petición de reconocimiento no puede acceder la Sala, pues no se logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos demandados, que se entienden debidamente individualizados. Debe anotarse, finalmente, que no encuentra la Sala que se haya vulnerado el derecho de defensa del actor, como se afirma en el recurso que se examina, por no haberle designado al momento de dictar sentencia un nuevo apoderado de oficio, pues se encuentra demostrado que para el efecto se interrumpió el proceso hasta que el nuevo apoderado tomó posesión del cargo (fls. 98 y 99) y se notificó de la sentencia de primera instancia, con lo que se garantizó el derecho de defensa, hasta el punto de que se interpuso el recurso de apelación que ahora conoce la Sala. Por lo anteriormente expresado, se confirmará la sentencia apelada y así se dirá en la parte resolutiva. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República

de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: CONFÍRMASE el fallo de 13 de Octubre de 2.000, proferido por el Tribunal Administrativo de Descongestión para los Tribunales de Antioquia, Caldas y Chocó. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen,

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala, en su sesión de la fecha.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS

ANDRADE

Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA.