CE-17001-23-31-000-1998-00707-01(7168)-2002

MULTAS POR INFRACCIONES AL CÓDIGO NACIONAL DE TRÁNSITO TERRESTRE - Participaciones de la Direcciones Departamentales de Tránsito y Transporte / DIRECCIÓN DEPARTAMENTAL DE TRÁNSITO Y TRANSPORTES - Participación en multa por infracciones al Código Nacional de Tránsito Terrestre / ASAMBLEA DEPARTAMENTAL - Fijación de participación en multas por infracciones al Código Nacional de Tránsito / CÓDIGO NACIONAL DE TRÁNSITO TERRESTRE - Participaciones de la Direcciones Departamentales de Tránsito y Transporte A juicio de esta Corporación, la sentencia apelada debe ser confirmada, ya que la participación del Instituto Departamental de Tránsito y Transporte de Caldas en un porcentaje del 40% sobre las multas por infracciones al Código Nacional de Tránsito Terrestre (Decreto 1344 de 1970), tiene su fundamento en el artículo 257 de éste, que atribuye la fijación de dicha participación a las asambleas departamentales y en favor de la respectiva dirección departamental de tránsito. En virtud de dicha autorización legal, mediante Ordenanza núm. 78 de 20 de diciembre de 1993 la Asamblea Departamental de Caldas ordenó que las multas recaudadas por las inspecciones de tránsito municipal clase A y B en el departamento, por infracciones al Código Nacional de Tránsito Terrestre, se distribuirían así: un sesenta por ciento (60%) a favor de los fiscos municipales correspondientes, y un cuarenta por ciento (40%) a favor de la Dirección Departamental de Tránsito y Transporte de Caldas. El IDTT de Caldas tiene una

participación del 40% del valor de las multas que recaude el respectivo municipio, razón por la cual el cobro que le hizo al Municipio de Manizales por tal concepto tiene pleno respaldo legal. Si bien el artículo 362 de la Constitución Política prescribe que las rentas no tributarias de los municipios son de su exclusiva propiedad, ello no es óbice para que, por así disponerlo expresamente el legislador en casos como el que es objeto de estudio, existan rentas con destinación especial. Máxime si ellas no tienen el carácter de nacional y son anteriores a la Carta de 1991, lo cual descartaría la violación del artículo 359 Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de abril de dos mil dos (2002) Radicación número: 17001-23-31-000-1998-00707-01(7168)

Actor: MUNICIPIO DE MANIZALES (CALDAS)

Demandado: INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE TRÁNSITO Y TRANSPORTES DE CALDAS Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 30 de noviembre de 2.000, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas.

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado del MUNICIPIO DE MANIZALES - CALDAS, contra la sentencia de 30 de noviembre de 2.000, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Novena de Descongestión, que denegó las pretensiones de la demanda.

I-. ANTECEDENTES I.1-. El MUNICIPIO DE MANIZALES - CALDAS, a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Caldas, tendiente a que, mediante sentencia, se hicieran las siguientes declaraciones: 1ª: Es nula la Resolución núm. 417 de 19 de diciembre de 1.997, expedida por el Director del Instituto Departamental de Tránsito y Transporte de Caldas, mediante la cual cobró en su favor al Municipio de Caldas la suma de novecientos cincuenta y tres millones quinientos cuarenta y tres mil novecientos pesos ($953.543.900.00), por concepto del cuarenta por ciento (40%) de las multas por infracciones al Código Nacional de Tránsito recaudadas durante los años de 1994, 1995, 1996 y 1997. 2ª. Es nula la Resolución núm. 444 de 15 de enero de 1.998, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la resolución identificada en el numeral anterior, confirmándola. 3ª. Es nula la Resolución núm. 447 de 16 de enero de 1.998, mediante la cual la Junta Directiva del Instituto Departamental de Tránsito y Transporte de Caldas resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución núm. 417 de 19 de diciembre de 1.997, confirmándola. 4ª. Que como consecuencia de la declaración anterior y, a título de restablecimiento del derecho, se declare que el demandante no está obligado a

dar participación alguna al Instituto Departamental de Tránsito y Transporte de Caldas, por concepto del recaudo de las multas por violación a las normas del Tránsito. I.2-. En apoyo de sus pretensiones el actor citó como violados los artículos 4º, 287 y 362 de la Constitución Política, y presentó, en síntesis, los siguientes cargos: I.2.1.- Que los actos acusados violaron el artículo 362 de la Constitución Política, que reconoce a las entidades territoriales un predominio sobre sus rentas y demás bienes, sin que permita que se les discuta esa titularidad. Agrega que el término “exclusiva”, utilizado por el canon constitucional mencionado, significa sin sujeción a nadie, es decir, que no admite el dominio de otra persona. Señala que siendo el Municipio de Manizales el propietario de las rentas no tributarias provenientes de las multas por las infracciones a las normas del tránsito no es de recibo que el Instituto Departamental de Tránsito y Transporte de Caldas pretenda mediante los actos acusados apropiarse de parte de esas rentas, amparado en una ordenanza que es violatoria de la Carta Política. I.2.2.- A su juicio, también fue violado el artículo 287 de la Constitución Política, según el cual corresponde a las entidades territoriales administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, ya que con las resoluciones demandadas se entorpece al Municipio de Manizales la posibilidad de administrar sus propios recursos, porque el ente demandado le está disputando de forma ilegal la titularidad sobre parte de ellos, obstaculizando el cumplimiento de sus funciones, al ver el citado municipio disminuido su

presupuesto. I.2.3.- Sostiene que se violó el artículo 4º de la Constitución Política que prescribe que la Constitución es norma de normas y que en todo caso de incompatibilidad entre ésta y cualquiera otra norma jurídica se aplicarán las disposiciones constitucionales, pues la entidad demandada expidió los actos acusados amparada en una ordenanza que viola la Constitución Política, no obstante que ésta garantiza la propiedad de sus bienes y rentas a las entidades territoriales. I.3.- La demanda fue notificada a la Directora del Instituto Departamental de Tránsito y Transporte de Caldas, quien a través de apoderado, en defensa de la legalidad de los actos acusados manifestó que las multas que se perciben por violación de las normas del Código Nacional de Tránsito Terrestre no son de propiedad exclusiva del municipio que las recaude, como tampoco provienen de la explotación de un monopolio, por lo cual los actos acusados se encuentran ajustados a derecho. A su juicio, las resoluciones objeto de demanda están amparadas en el artículo 257 del Código Nacional de Tránsito Terrestre, en las Ordenanzas núms. 78 de 20 de diciembre de 1993, 193 de 16 de agosto de 1996 y 210 de 1997, expedidas por la Asamblea Departamental de Caldas, y en el artículo 647 del Código Civil. Expresa que no ha existido violación del artículo 362 de la Constitución Política, por cuanto lo cobrado al Municipio de Manizales no constituye rentas no tributarias de su exclusiva propiedad, como tampoco un monopolio. Añade que tampoco se le impide al ente demandante administrar sus recursos,

razón por la cual no existe incompatibilidad entre la Constitución y las ordenanzas. Finalmente, propone las siguientes excepciones: “PETICIÓN DE MODO INDEBIDO”, por cuanto la jurisdicción contenciosa mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no podría dar cumplimiento a la pretensión de que “...se le restablezca el Derecho al Municipio de Manizales declarando que no está obligado a darle ninguna participación al Instituto Departamental de Tránsito y Transporte de Caldas por concepto del recaudo de las multas por violación a las normas de Tránsito”, ya que existen otros ordenamientos vigentes que respaldan el cobro de la obligación contenida en los actos acusados, y los cuales no son objeto de esta demanda. Excepción denominada “COBRO PERSUASIVO AJUSTADO A LA LEY”, dado que los actos acusados están amparados en el artículo 561 del C. de P.C., en el Estatuto Tributario y en otras disposiciones de carácter fiscal. II-. LA SENTENCIA RECURRIDA Para adoptar la decisión contenida en la sentencia apelada, consideró el a quo, en síntesis, lo siguiente: Que las excepciones propuestas, guardan relación con el fondo del asunto, razón por la cual no pueden considerarse en forma aislada. Para desatar la litis se remite a lo sostenido por la Corte Constitucional en sentencia C-720 de 29 de septiembre de 1999, donde se dejó dicho: “... no es posible sostener que expedida la norma que crea un tributo a favor de las entidades territoriales nazca, a favor de estas últimas, un derecho similar al derecho de propiedad privada que limita la capacidad del legislador

para modificar o derogar la disposición que crea el tributo. Como lo ha señalado la Corporación, ‘nada en el artículo 362 estudiado, conduce a que el intérprete de la Carta, pueda sacrificar completamente el principio democrático en nombre de la estabilidad de los fiscos territoriales’”. Se encuentra el Tribunal de acuerdo con lo afirmado por el representante del Ministerio Público ante esa instancia, en el sentido de que en el asunto examinado el Municipio de Manizales solamente es oficina recaudadora de las rentas no tributarias provenientes de las multas impuestas por violación a las normas del Código Nacional de Tránsito Terrestre. Sostiene que es claro que la autonomía de los entes territoriales se refiere a la imposición de sus tributos conforme con la Constitución y la ley, y a la administración de sus rentas propias o exclusivas, sin que pueda predicarse violación a dicha autonomía por el manejo en la participación de aquellas rentas que conforme con la ley deba el municipio entrar a compartir con otro ente territorial, y menos puede predicarse que se está violando la ley cuando el pago exigido está de acuerdo con las reglamentaciones establecidas por ésta y por las ordenanzas. Anota que el artículo 257 del Código Nacional de Tránsito Terrestre prescribe que “Las Asambleas Departamentales, los Concejos Intendenciales y Comisariales y el Concejo del Distrito Especial de Bogotá determinarán las participaciones que corresponden a las direcciones departamentales, intendenciales y comisariales de tránsito, a los municipios y al Distrito Especial de Bogotá por concepto de recaudo de multas, que se causen por infracciones a las que se refiere el presente código”,

de donde se desprende que el producto del recaudo de las multas no es de propiedad exclusiva de los municipios que las recauden, máxime tratándose de rentas que provienen de bienes nacionales que se rigen por disposiciones de igual categoría, reglamentadas por ordenanzas, como lo sostuvo el Agente del Ministerio Público ante el Tribunal en los siguientes términos: “Al respecto, la Jurisprudencia Constitucional ha sido clara al indicar que si bien la ley puede autorizar que las multas se cobren por los organismos territoriales donde se comete la infracción, no por ello se desnaturaliza la fuente de su origen que sigue siendo el Código Nacional de Tránsito Terrestre, sin olvidarse que tanto la Constitución anterior (artículo 76-24) como la actual (artículo 150-25) buscaron unificar por vía legislativa las normas sobre policía de tránsito de todo el territorio de la República y, por consiguiente, lo relativo a la regulación de las conductas constitutivas de infracción de tránsito y su sanción. De este modo, en razón de la protección que para los intereses públicos generales representa la educación y la seguridad vial, es razonable la destinación impuesta por la normatividad acusada”. Concluye el a quo que se encuentra probada la legalidad de los actos acusados, advirtiendo que existe un pago anterior por la suma de ciento sesenta millones de pesos ($160.000.000.00) reconocidos a la entidad departamental por el municipio demandante, y cuyo fundamento se encuentra precisamente en el concepto emitido por el apoderado de la entidad demandada a la Jefe de la Oficina Jurídica

de la Alcaldía de Manizales, sustentatorio del cobro que el ente departamental hace, concepto que comparte el Tribunal. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El apoderado del MUNICIPIO DE MANIZALES sustento su inconformidad con la decisión del sentenciador de primera instancia, señalando lo siguiente: Que si bien las multas por las infracciones al Código Nacional de Tránsito Terrestre tienen su fuente en ese estatuto, lo cierto es que tales recursos son de propiedad de las entidades territoriales en las cuales se comete la falta, lo cual se demuestra con el hecho de que es a las autoridades locales a quienes corresponde dictar las disposiciones para el mejor ordenamiento del tránsito dentro de su jurisdicción, como lo dispone el artículo 6o del Decreto 1334 de 1970, modificado por el Decreto 1809 de 1990. Añade que hay que aceptar que el Código es de alcance nacional, no obstante lo cual las rentas originadas en las infracciones en él contenidas no tienen dicho alcance, lo cual se prueba con el hecho de que el control del tránsito de personas, animales y vehículos por las vías corresponde a las autoridades municipales, quienes investigan y fallan las infracciones cometidas, y quienes también utilizan los recursos municipales para desarrollar sus actuaciones. Considera que las decisiones de las autoridades municipales no están sometidas al control de otras autoridades diferentes, por lo cual lo único nacional es la norma marco reguladora. IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO En esta etapa procesal la señora Procuradora Primera Delegada en lo Contencioso Administrativo guardó silencio.

V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA

El contenido de las normas constitucionales que la parte actora considera violadas es como sigue: “Artículo 4o.- La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. “Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”. “Artículo 287.- Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. “En tal virtud tendrán los siguientes derechos: “1. ... “3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. “4. ...”. “Artículo 362.- Los bienes y rentas tributarias o no tributarias o provenientes de la explotación de monopolios de las entidades territoriales, son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares. “Los impuestos departamentales y municipales gozan de protección constitucional y en consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior”. A juicio de esta Corporación, la sentencia apelada debe ser confirmada, ya que la participación del Instituto Departamental de Tránsito y Transporte de Caldas en un porcentaje del 40% sobre las multas por infracciones al Código Nacional de Tránsito Terrestre (Decreto 1344 de 1970), tiene su fundamento en el artículo 2571 de éste, que atribuye la fijación de dicha participación a las asambleas

departamentales y en favor de la respectiva dirección departamental de tránsito. En virtud de dicha autorización legal, mediante Ordenanza núm. 78 de 20 de diciembre de 1993 la Asamblea Departamental de Caldas ordenó que las multas recaudadas por las inspecciones de tránsito municipal clase A y B en el departamento, por infracciones al Código Nacional de Tránsito Terrestre, se distribuirían así: un sesenta por ciento (60%) a favor de los fiscos municipales correspondientes, y un cuarenta por ciento (40%) a favor de la Dirección Departamental de Tránsito y Transporte de Caldas. Tal ordenanza obra en copia autenticada a folios 17 a 18 del cuaderno de antecedentes. 1 Tal norma prescribe que las “asambleas departamentales, los Consejos Intendenciales y Comisariales y el Consejo del Distrito Especial de Bogotá determinarán las participaciones que corresponden a las direcciones departamentales, Intendenciales y Comerciales de Tránsito, a las municipales y al Distrito Especial de Bogotá por concepto de recaudo de multas que se causen por infracciones a las que se refiere el presente código”. Mediante la Ordenanza 193 de 16 de agosto de 1996, la Asamblea Departamental creó el Instituto Departamental de Tránsito y Transporte de Caldas, en cuyo artículo 20, literal a), dispuso que, entre otros conceptos, el patrimonio del mismo estaría integrado por las multas por violación a las normas de tránsito. Como se advierte, el IDTT de Caldas tiene una participación del 40% del valor de

las multas que recaude el respectivo municipio, razón por la cual el cobro que le hizo al Municipio de Manizales por tal concepto tiene pleno respaldo legal. De otra parte, el argumento del apelante según el cual lo dispuesto en el artículo 6º del Código Nacional de Tránsito Terrestre(modificado por el artículo 5º del Decreto 1809 de 1990) en el sentido de que los organismos de tránsito dentro de su respectiva jurisdicción expedirán las normas y tomarán las medidas necesarias para el mejor ordenamiento del tránsito de personas, animales y vehículos por las vías públicas demuestra que los recursos provenientes de las multas en cuestión corresponde a los respectivos municipios no es de recibo para esta Corporación, ya que una cosa es la expedición de las normas que regulan el tránsito y otra muy distinta la forma como deben distribuirse los recursos provenientes del recaudo de las multas, distribución que, se reitera, el mismo Código Nacional terrestre automotor dejó en manos de las asambleas departamentales. Finalmente, la Sala observa que si bien el artículo 362 de la Constitución Política prescribe que las rentas no tributarias de los municipios son de su exclusiva propiedad, ello no es óbice para que, por así disponerlo expresamente el legislador en casos como el que es objeto de estudio, existan rentas con destinación especial. Máxime si ellas no tienen el carácter de nacional y son anteriores a la Carta de 1991, lo cual descartaría la violación del artículo 359 Constitucional2. Al no haber logrado desvirtuar la demandante la legalidad de los actos acusados

con base en los cargos de violación aducidos, se impone la confirmación de la sentencia, como en efecto se hará en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia apelada de 30 de noviembre de 2.000, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas. 2 “No habrá rentas nacionales de destinación específica.

Se exceptúan:

1. Las participaciones previstas en la Constitución a favor de los departamentos, distritos y municipios.

2. Las destinadas para inversión social.

3. Las que, con base en leyes anteriores, la nación asigna a entidades de previsión social y a las antiguas intendencias y comisarías”.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPÍESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 25 de abril del 2002.

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA