CE-17001-23-31-000-1998-0865-01(12340)-2002

INDIVIDUALIZACION DE LAS PRETENSIONES - Conlleva demandar el acto definitivo y el que lo confirmó / ACTO SANCIONATORIO - Lo constituye el acto definitivo y susceptible del recurso de reposición / DEMANDA - Debe indicar lo que se demanda conforme al artículo 138 del C.C.A. Para la Sala el acto administrativo sancionatorio es el acto principal y definitivo contra el cual procedía el recurso de reposición, que en efecto se interpuso. De conformidad con el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, por regla general contra los actos que ponen fin a la actuación administrativa proceden los recursos previstos en la misma disposición. La norma antes transcrita establece que cuando el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero cuando sea revocado, sólo procede demandar la última decisión. En el caso, la Resolución sancionatoria fue objeto del recurso de reposición y éste se decidió en el sentido de confirmar la sanción impuesta, por lo que procedía demandar el acto definitivo, esto es, la resolución que impuso la sanción y el que resolvió el recurso gubernativo. DIVISAS - Su reembolso al no ser superior al valor de las declaraciones de importación no viola el régimen cambiario / OPERACION CAMBIARIA - Es la que consta en la factura expedida por el exportador del exterior La operación total de comercio exterior cuestionada ascendió a la suma de US$712.365.60 (valor factura AC/20.705) cifra que igualmente corresponde a la totalidad de los giros al exterior efectuados por la sociedad actora para la

cancelación de la obligación contraída con el citado exportador. Advierte la Sala que la Administración incurrió en error al tomar solo la Declaración de Importación N°61359 (US$321.219.33) y las Declaraciones de Cambio números 2632 y 2674 y no el total de la operación cambiaria realizada por la actora, pues la operación está conformada como quedó indicado antes. De lo anterior, se establece que el reembolso de divisas efectuado por la demandante no fue superior al de las declaraciones de importación como quedó demostrado, es decir que por este aspecto la sociedad no infringió el régimen cambiario. OPERACION DE CAMBIO - La constituye la importación de bienes y debe canalizarse a través del mercado cambiario / DECLARACION DE CAMBIOEl presentarla en uno de los cinco formularios prescritos no está previsto como conducta sancionable / FORMULARIO DE DECLARACION DE CAMBIO - Su posible utilización equivocada no es sancionable por el Régimen Cambiario De conformidad con el artículo 7 de la Resolución 21 de 1993, en concordancia con el artículo 10 ibídem, la importación de bienes es una operación de cambio que necesariamente debe canalizarse a través del mercado cambiario, es decir, a través de los intermediarios de dicho mercado y los demás agentes autorizados para ello, por lo que a términos del artículo 1º de la referida resolución, la declaración de cambio debe presentarse en esas entidades, siendo entonces dicha declaración el mecanismo por medio del cual el intermediario entrega las divisas provenientes de la operación de importación de bienes. No encuentra la Sala que la conducta sancionada corresponda a alguna de las descritas en el

artículo 3º ib., pues si bien la Resolución 21 de 1993 prescribe que la declaración de cambio deberá presentarse en formularios debidamente diligenciados y la Circular Reglamentaria DCIN 23 de 29 de marzo de 1994 (modificada por la N°75 de 7 de septiembre/94) establece cinco tipos de formularios dentro de los cuales están el N°1 para el reembolso de divisas por Importación de bienes y el N°5 para el pago de servicios, transferencias y otros conceptos como los fletes, el incumplimiento de dicha disposición, el diligenciar determinado formulario (N°1) para declarar la operación que comprende el valor de la importación de bienes y el de los fletes, no está previsto en la norma como conducta sancionable. De otra parte es evidente que el proceder de la sociedad actora ha sido de buena fe, ha cumplido con sus obligaciones cambiarias, tales como declarar la importación de la mercancía y declarar el pago de la deuda, declaración que a pesar de haberse presentado en un determinado formulario cumplió con sus objetivos, toda vez que el monto de la operación cambiaria, como se estableció, fue declarado y pagado en su valor exacto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA

Bogotá, D. C., abril dieciocho (18) de dos mil dos (2002) Radicación número: 17001-23-31-000-1998-0865-01(12340)

Actor: ARME S. A.

Referencia: Apelación sentencia de 14 de diciembre de 2000 del Tribunal

Administrativo de Antioquia, Caldas y Chocó, Sala Sexta de Descongestión proferida dentro del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter cambiario. Sanción por Inexactitud en Declaración de Cambio. FALLO Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la sociedad ARME S.A., contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Caldas y Chocó de 14 de diciembre de 2000, mediante la cual declaró no probada la excepción de inepta demanda y se declaró inhibido para resolver de fondo. ANTECEDENTES La Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales previa visita administrativa de inspección, vigilancia y control cambiario realizada el 30 de julio de 1996, según Acta que obra a folio 3 del cuaderno de antecedentes, formuló a la actora el pliego de cargos Nº00005 de noviembre 26 de 1996 (fl. 73 c.a.) en el que le anunció sanción “por presentación incorrecta de la Declaración de Cambio, dando aplicación al artículo 10 del Decreto 1092 de 1996 y tasando la sanción según lo establecido en el artículo 3 Decreto 1746/91”, porque de la investigación adelantada encontró que “existe una diferencia de USD 76.218.90 entre el valor de la Declaración de Importación N°61359 de enero 25 de 1996 por un valor FOB USD 321.219.33 y las Declaraciones de Cambio N°2632 de mayo 7 de 1996 por valor de USD 95.072.72 y la N°2674 de mayo 8 de 1996 por USD 302.365.60”. La

sanción propuesta fue de $12.669.061.89. Previa respuesta de la sociedad (v. fl. 82 y ss c. a.) la Administración expidió la Resolución Sanción por Inexactitud en Declaración Cambio Nº00005 de octubre 23 de 1997 (fl. 21 c.p.), mediante la cual impuso a la sociedad una multa por $12.669.061.89, “por presentación incorrecta así como utilización indebida de las declaraciones de cambio relacionadas con los formularios N° 1 y 5, de acuerdo a lo señalado por el Banco de la República para el diligenciamiento de las mismas a través de las Circulares Reglamentarias DCIN 23 y DCIN 75 de fechas 29 de marzo y 7 de septiembre de 1994, y de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 2° y 4° de la Resolución 21 de 1993 de la Junta Directiva del Banco de la República, así como lo señalado por el artículo 3° del decreto 1746 de 1991”. Contra la anterior Resolución la entidad interpuso recurso de reposición (fl. 136 c.a.) el cual fue resuelto mediante Resolución N°00002 de 20 de mayo de 1998 en el sentido de confirmar el anterior acto (fl. 2 c.p.). En dicha resolución señaló que la sanción impuesta ($12.669.061.89) equivale al 3% del monto de la infracción cambiaria comprobada que asciende a $422.302.061.29, por presentación incorrecta así como utilización indebida de las declaraciones de cambio relacionadas con los formularios N°s 1 y 5”. Providencia contra la cual no procedía recurso alguno.

LA DEMANDA El apoderado de la sociedad actora citó como violados los artículos 10 del Decreto 1092 de 1996 y 29 de la Constitución El concepto de la violación se sintetiza así: Violación del derecho al debido proceso y a la defensa.

1. El Acto de Formulación de cargos no reúne los requisitos previstos en el artículo 10 del Decreto 1092 de 1996. Señaló que la Administración le imputó a la actora que ‘el valor de la nacionalización de la importación es superior al valor de la importación así declarada’, sin sustento alguno, desconociendo los requisitos legales que dicho acto debe reunir, por lo que consideró que tanto la imputación que se le hace como la sanción impuesta carecen de eficacia.

Adujo que aunque la Administración al imponer la sanción reconoció que existe error de trascripción en la mencionada imputación, no lo subsanó sino que agravó la situación al modificar sólo el fundamento para sancionar. En su criterio éste es un hecho nuevo que no se le dio a conocer a través del pliego de cargos y en la resolución sancionatoria no se pueden modificar, adicionar, sustituir o aumentar los hechos planteados en él, por lo tanto no tiene fuerza legal la sanción impuesta.

2. Incongruencia de la Resolución Sancionatoria con el Acto de Formulación de Cargos. En el punto sostuvo que “el soporte numérico de la sanción es el mismo en el pliego de cargos y en la Resolución ($12.669.061.69), aunque el hecho imputado en uno y otro sean diferentes”. Al efecto indicó que la Administración en el pliego de cargos anunció la sanción por la diferencia entre la

declaración de importación y la declaración de cambio y posteriormente al imponerla la fundamentó en la ‘presentación incorrecta así como utilización indebida de las declaraciones de cambio relacionadas con los formularios N° 1 y 5’. Precisó que está demostrado que no existe la diferencia imputada, toda vez que la declaración de importación FOB por la suma de US$321.219.33 más fletes por $76.218.90 corresponde a la declaración de cambio por valor de $397.438.32. Echó de menos la demandante el fundamento de la sanción por errores en la utilización de formularios así como la cuantificación de la infracción. “Explicación de la forma de utilización de los formularios de declaraciones de importación y de cambios”. Expresó que la Administración aceptó que en la declaración de importación se separaron los conceptos: valor de la mercancía importada (FOB) y valor de los fletes y gastos, aunque dichos conceptos en la factura expedida por el vendedor extranjero “forman un todo”. Agregó que por tal razón presentó la información en el formulario N°1 apoyado en el concepto emitido por el Banco de La República DCIN-ST-01165 de 15 de enero de 1997, entidad que por delegación constitucional es la encargada de controlar los registros de endeudamiento externo aunque la competencia sancionatoria es de la Administración de Impuestos Nacionales. Concluyó en el punto que “si la sociedad (...) obró equivocadamente esto obedece a un error invencible, inducido por conceptos de la entidad que tiene a su cargo el control de los hechos que los actos administrativos acusados considera violatorios de un deber formal ...”

“Criterio de responsabilidad objetiva en el régimen sancionatorio fiscal”. Destacó que “la aplicación de sanciones con un criterio puramente objetivo viola el principio del debido proceso. Toda sanción obedece al criterio de justicia y equidad mirada y tasada en razón del daño causado a la Administración o a terceros o beneficio que pretendió el infractor en su favor o a favor de terceros”. Agregó que la sanción debe corresponder al daño real o potencial que se genere al Estado por la negligencia, descuido o ignorancia del infractor, porque de no existir daño no podría haber sanción. En este sentido citó y transcribió apartes de la sentencia de la Corte Constitucional C-160/98 Magistrada Ponente Dra. Carmenza Isaza de Gómez. Expresó que si no presentó la declaración de cambios en los formularios N° 1 y 5 obedeció a la “falsa apreciación” o al “error inducido” por el Concepto emitido por el Departamento de Cambios Internacionales del Banco de la República, pero que ni se causó daño a la Administración ni estuvo en posibilidad de causársele, ‘por cuanto el registro o declaración de cambios fue oportuna e incluyó toda la deuda generada por la importación de mercancía, incluidos los fletes facturados’. Resaltó que frente a las declaraciones de cambio existen “dos teorías sobre los requisitos formales”: la primera según la cual los registros de hacen utilizando los formularios 1 y 5, el N°1 para las deudas por importación de bienes y el N°5 para las deudas por servicios de fletes o seguros que amparan las importaciones; la

segunda permite al importador utilizar sólo el formulario N°1 cuando la deuda comprende indistintamente uno u otro concepto y tiene un plazo para reembolso inferior a 6 meses. Precisó que la entidad siguió el segundo criterio, el cual corresponde al concepto emitido por el Banco de la República y en consecuencia utilizó el formulario N°1 y declaró el valor C&F de la importación, es decir, el valor de los bienes más el de los fletes. Argumentó que la diferencia de criterios entre dicha entidad y la Administración de Impuestos sobre una obligación formal no puede afectar los intereses patrimoniales de la actora, pues ésta actuó conforme a la autorización dada por la entidad de control y por ello si existe falla en el procedimiento no puede imputársele. Reiteró que el registro se hizo por el valor de la deuda, con fundamento en una factura de compra de bienes, se hizo dentro del plazo concedido por el vendedor para el pago de la obligación, además no se causó ningún perjuicio al Estado y no estuvo en posibilidad de causarlo, así como tampoco beneficio para la actora ni para terceros, por lo que no existe causa legal para imponer la sanción. “Cuantificación de la sanción por utilizar formularios inadecuados para registro de la importación de bienes y registro de los fletes o servicios”. Señaló que aunque la sociedad considera la sanción violatoria de la ley y la Constitución, en el evento en que se considere que la infracción existió, debe cuantificarse en la forma prevista en el literal q) del artículo 3° del Decreto 1092 de 1996, sobre la operación de cambio mal declarada. Aclaró que la infracción sancionada es la utilización del formulario N°1 para

declarar la totalidad de los pagos por importación de bienes y pago de fletes, cuando debió hacer uso del formulario N°1 para el registro del valor de los bienes (US$636.146.61) y el N°5 por el valor de los fletes (US$76.218.90); en su criterio, el registro que se realizó en forma deficiente fue el correspondiente a los fletes por US$76.218.90, base sobre la cual debe calcularse el 3%, convertidos a moneda legal colombiana a la tasa representativa del momento de la infracción ($1.062.56) por lo que el monto de la sanción por indebida presentación de la declaración cambiaria, sería de $2.429.614. LA OPOSICIÓN El apoderado de la Administración propuso excepción de inepta demanda por ausencia del presupuesto procesal contenido en el numeral 4° del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo sobre las normas violados y el concepto de la violación. Al respecto adujo que la actuación administrativa se sujetó al debido proceso y en ella se dio aplicación a las normas procesales las cuales son de orden público y por consiguiente de obligatorio cumplimiento. Resaltó que según el artículo 6° de la Constitución Nacional a diferencia de los particulares los funcionarios públicos tienen responsabilidad no solo por la infracción de la misma Constitución y de la ley sino además por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. Señaló que la actora conoce la omisión en que incurrió pero niega el fundamento del acto sancionatorio “desconociendo la realidad procesal” y el artículo 9° del Código Civil, según el cual ‘la ignorancia de la ley no sirve de excusa, aunque

considera que tal actitud es comprensible por la interpretación doctrinal que se le ha dado al artículo 26 ib. en cuanto a que los particulares emplean su propio criterio para acomodar las normas a sus hechos e intereses particulares. De otra parte se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó se tengan en consideración los argumentos de hecho y de derecho de los actos administrativos demandados y se declare que los mismos fueron proferidos conforme a derecho. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Antioquia, Caldas y Chocó, Sala Sexta de Descongestión declaró no probada la excepción de inepta demanda formulada por la entidad oficial y se declaró inhibido para resolver de fondo el asunto. En cuanto a la excepción propuesta estimó que está demostrado que la sociedad demandante precisó en el libelo inicial las normas violadas y además expuso claramente el concepto de la violación, es decir, que cumplió con el presupuesto legal cuestionado por lo cual no le dio prosperidad. Luego el a quo hizo un recuento cronológico de la actuación administrativa cuestionada y señaló que la actora sólo demandó la resolución a través de la cual se le impuso la sanción y la que resolvió el recurso de reposición, pero que no demandó el Pliego de Cargos N°00005 del 26 de noviembre de 1996, por lo que consideró que “el acto complejo no está integrado y demandado en debida forma y por tanto se constituye una inepta demanda con todas las consecuencias que esta declaratoria conlleva”. Se refirió a la definición de acto complejo dada por el profesor Manuel María Díaz en su obra ‘El Acto Administrativo’, en cuanto a que es aquél en el que para su

expedición intervienen varios órganos de una misma entidad pero es necesario que “haya unidad de contenido y unidad de fin de las diversas voluntades que se unen para formar un acto único” y al contenido del artículo 138 del Código Contencioso Administrativo, para concluir que en el caso al analizar el contenido del Pliego de Cargos y el de las resoluciones demandadas observó que “conforman un acto administrativo complejo pues en ellos existe unidad de contenido (violación a las normas cambiarias) y unidad de fin (sancionar a las demandante con una multa por la suma de $12.669.061.89). Advirtió que en el evento de acceder a las súplicas de la demanda y declarar la nulidad de las resoluciones acusadas “quedaría vigente y por ende gozando de la presunción de legalidad el acto administrativo contenido en el Pliego de Cargos N°00005” debido a que no fue demandado, hecho que impide jurídicamente el restablecimiento del derecho objeto de la demanda. EL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la actora presentó oportunamente recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, el cual sustentó en los siguientes términos: Cuestiona la decisión inhibitoria del Tribunal, pues sostuvo que mediante la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada no se pretende la nulidad de los actos preparatorios sino de la decisión final. Explicó que dentro del proceso de determinación de impuestos o imposición de sanciones la Administración adelanta una investigación previa y según el resultado de ésta eleva al contribuyente requerimiento especial o pliego de cargos, según el caso. Sostuvo que dichos actos son previos y esenciales para proferir el acto

sancionatorio o la liquidación de revisión, por lo que el requerido puede allanarse a las pretensiones de la Administración expuestas en tales actos, evento en el que no llega a producirse el acto administrativo que afecte los intereses del contribuyente; por el contrario, si éste es renuente en aceptar los planteamientos que se le imputan podrá interponer los recursos gubernativos y agotado el trámite legal acudir a la jurisdicción ante la cual no se cuestionan los actos preparatorios.

Finalmente manifestó: “sin el pliego de cargos o requerimiento especial no es válida una resolución de sanción o una liquidación de revisión de impuestos, pues aunque la ley les asigna la calidad de actos esenciales en sí no contienen ninguna condena o liquidación de impuestos al contribuyente, y simplemente se refieren a las pretensiones de la Administración Tributaria frente a posibles errores del contribuyente y éste puede aceptarlos u oponerse a ellos, lo cual dará como resultado o el archivo del expediente o el nacimiento de un acto administrativo que impone obligaciones a declarante”.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte actora en esta oportunidad insistió en que el a quo se equivocó al declararse inhibido para resolver de fondo por no haberse demandado el pliego de cargos. Reiteró los argumentos expuestos en el memorial del recurso de apelación en cuanto a que el acto de formulación de cargos es un acto preparatorio y aunque es un requisito previo y necesario para la imposición de sanciones por infracciones cambiarias, como en el caso y debe reunir los requisitos establecidos en el artículo 10 del Decreto 1092 de 1996, no es un acto

administrativo que pone fin a una actuación, por lo tanto no es demandable e incluso ni susceptible de los recursos ante la vía gubernativa, pues a través de él se previene al contribuyente para que se defienda de una imputación que la Administración le plantea sin que de manera alguna se le viole ningún derecho. En cuanto al fondo del asunto reiteró los cargos propuestos en la demanda los cuales se contraen a la violación del derecho al debido proceso porque en el pliego de cargos se le anuncia sanción por una imputación concreta (presentación incorrecta de la declaración de cambio) y posteriormente mediante resolución se le impone sanción por imputación diferente (por utilización indebida de formularios de cambios, asignados para la cancelación de cada operación de comercio exterior. El formulario N°1 está diseñado para importaciones (declaración de cambio por importaciones de bienes) y formulario N°5 declaración de cambio servicios, transferencias y otros conceptos) con lo que se configura la violación al artículo 10 del Decreto 1092 de 1996 y por ende al citado derecho. De otra parte insistió en que según el concepto emitido por el Banco de la República el 15 de enero de 1997, el Formulario de Declaración de Cambio N°1 puede ser utilizado ‘cuando la operación se financie íntegramente a un plazo igual o inferior a seis (6) meses ...’ y que en el caso, las declaraciones de importación se registraron entre el 13 de diciembre de 1996 y el 25 de enero de 1997 y las de cambio se registraron en el mencionado Banco entre el 29 de abril y el 8 de mayo de 1997, hecho que demuestra que la operación de financiación era

inferior a los seis meses y por tanto debía utilizarse el formulario N°1 como en efecto se hizo. Agregó que las declaraciones de importación suman US$712.365.51, cifra igual a la de las declaraciones de cambio registradas en el formulario N°1. Por otra parte señaló que el solo hecho de equivocar el formulario al rendir la información no es suficiente para sancionar ya que la Administración debió analizar los argumentos expuestos por el infractor para incurrir en el error y además observar el perjuicio real o potencial que con el hecho se le causaba al ente oficial. La parte demandada dijo compartir la decisión del Tribunal pues en su concepto las tres actuaciones (pliego de cargos, acto sancionatorio y resolución del recurso) son una unidad inseparable, inescindible y conforman el acto complejo demandable. Existe en las tres actuaciones unidad de contenido y unidad de fin. Alegó que al no incluirse el pliego de cargos como acto demandado se desconoció el requisito previsto en el numeral 2° del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, por lo que el juez no puede válidamente entrar a revisar la actuación administrativa cuestionada. En relación con el fondo del asunto indicó que de la misma información suministrada por la sociedad actora contenida en el memorial radicado bajo el número 2839 de 13 de septiembre de 1996, luego del análisis concluyó lo siguiente: “el total de la operación fue por un valor de US$712.365.60, según factura N° AC/20705 de octubre 30 de 1995, cuya forma de negociación se efectuó en términos CFR-LT Buenaventura el cual es utilizado por el vendedor, asumiendo los costos y fletes

necesarios para colocar las mercancías en el puerto de destino final, sin asumir los riesgos inherentes al transporte esto es, el seguro. Los registros que amparan las mercancías por un valor total de US$720.000, y según las declaraciones de importación se discrimina así: US$72.218,90 por fletes, US$636.146,61 valor FOB, pero las declaraciones de cambio arrojan un valor total de US$712.365,60. “Se despende de lo anterior que la parte actora no solo pagó el total de la operación de importación incluido los fletes, en un mismo tipo de formulario de declaración de cambios, sino que hizo reembolsos por un valor total superior al que arrojan las declaraciones de importación incluidos los fletes y otros gastos. “Es claro que la sociedad ARME LTDA, incurrió en varios errores como son: “- Utilización indebida de los formularios al momento de realizar el giro al exterior de las divisas que causa la importación. “- Presentación incorrecta de las declaraciones de cambios pues consignó al momento de efectuar el reembolso de las divisas cifras diferentes a las del valor total de la importación. “Por estas actuaciones la parte demandante incurre en violación cambiaria contemplada en el artículo 4° de la Resolución N°21 de 1993, de la Junta Directiva del Banco de la República y el Decreto 1092 de 1992, artículo 10”. Precisó que la normatividad sustantiva del régimen de cambios está en la Resolución 21 de 1993 de la Junta Directiva del Banco de la República y la procedimental y sancionatoria en los Decretos 1746 de 1991 y 1092 de 1996 del

Ministerio de Hacienda y Crédito Público; además señaló que el mismo Banco mediante Circular DCIN de 23 de marzo de 1994 dispuso que para las declaraciones de cambio “incorporó el uso de los formularios 1, 2, 3, 4 y 5 a partir del 2 de mayo de 1994” y para efectos del diligenciamiento en el Capítulo VI indicó los instructivos y procedimientos. Concluyó diciendo que la parte actora incumplió el régimen cambiario por lo que se hizo acreedora a la sanción impuesta ahora cuestionada. El Ministerio Público en esta oportunidad no intervino. CONSIDERACIONES DE LA SALA Se controvierte en esta oportunidad si la demanda presentada por la sociedad actora adolecía del requisito de la individualización de las pretensiones consagrado en el artículo 138 del Código Contencioso Administrativo, como lo determinó el Tribunal, o si por el contrario el escrito inicial cumplió con los requisitos previstos en el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo y de ser así si la actuación administrativa a través de la cual se impuso a la demandante sanción por infracción al régimen cambiario se ajustó o no a derecho. El artículo 137 del Código Contencioso Administrativo establece los requisitos que debe contener la demanda interpuesta ante la jurisdicción administrativa y dispone en su numeral 2º que debe incluir “lo que se demanda”. Ahora bien, “lo que se demanda”, es decir, lo pretendido o el objeto mismo de la demanda debe seguir los lineamientos consagrados en el artículo 138 ib., que se refiere a la individualización de las pretensiones, el cual dispone:

“Artículo 138 (Modificado Decr. 2304 de 1989, art. 24). Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión. “Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda. “Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, sólo procede demandar la última decisión. “Si se alega el silencio administrativo, a la demanda deberán acompañarse las pruebas que lo demuestren” De la norma transcrita se deduce que para que se configure la relación procesal deben demandarse, el acto principal y las decisiones que lo modifiquen o confirmen (inc. 1 y 3), pues ellos constituyen la voluntad de la Administración. En el caso la demanda instaurada por la sociedad actora pretende la nulidad de las Resoluciones números 00005 de 23 de octubre de 1997 por medio de la cual se impuso sanción por infracción al régimen cambiario y la 0002 de 20 de mayo de 1998 mediante la cual la Administración resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior, en el sentido de confirmar la decisión. De los antecedentes administrativos advierte la Sala que previa investigación de las operaciones de importación efectuadas por la demandante durante los años 1994 y 1995 y respuesta al Acto de Formulación de Cargos N°00005 de 26 de noviembre de 1996 (fl. 73 c.a.), la Administración determinó la utilización indebida

de los formularios de declaración de cambios, asignados para la cancelación de cada operación de comercio exterior, la DIAN procedió a imponerle la sanción anunciada por medio de la “Resolución Sanción por Inexactitud en Declaración de Cambio” N°00005 de 23 de octubre de 1997 (fl. 116 c.a.), acto administrativo contra el que la actora formuló el recurso de reposición el cual fue decidido mediante la Resolución N°00002 de 20 de mayo de 1998 (fl. 153 c.a.), notificada personalmente el 26 de mayo siguiente. Para la Sala el acto administrativo sancionatorio es el acto principal y definitivo contra el cual procedía el recurso de reposición, que en efecto se interpuso. De conformidad con el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, por regla general contra los actos que ponen fin a la actuación administrativa proceden los recursos previstos en la misma disposición. La norma antes transcrita establece que cuando el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero cuando sea revocado, sólo procede demandar la última decisión. En el caso, la Resolución sancionatoria fue objeto del recurso de reposición y éste se decidió en el sentido de confirmar la sanción impuesta, por lo que procedía demandar el acto definitivo, esto es, la resolución que impuso la sanción y el que resolvió el recurso gubernativo. Así las cosas, encuentra la Sala que la demanda no adolece del requisito que echó