CE-17001-23-31-000-2000-1038-01(6881)-2001

EVOLUCION JURISPRUDENCIAL - Teoría de los motivos y finalidades / TEORIA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES - Evolución jurisprudencial / ACCION CIUDADANA - Tutela de la legalidad objetiva / ACCION DE NULIDAD Y DE PLENA JURISDICCIÓN – Diferencias / TEORIA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES - No tiene en cuenta la naturaleza del acto sino los motivos y fines de la acción / TUTELA DEL ORDEN JURIDICO ABSTRACTO / PRINCIPIO DE JERARQUIA NORMATIVA / TUTELA DE DERECHOS PRIVADOS - Objeto de la acción de plena jurisdicción / ACCION DE NULIDAD CONTRA ACTOS PARTICULARES - Modificación de la teoría de los motivos o fines: se circunscribe a los casos expresamente autorizados o que incidan en derechos y libertades ciudadanos / ACCION DE NULIDAD CONTRA ACTOS PARTICULARES - Adición: procede cuando la situación conlleve interés de la comunidad por afectar el orden público social o económico

1. Dentro del contexto normativo de la Ley 130 de 1.930, que consagró la acción de nulidad o ciudadana, con el fin de tutelar la legalidad objetiva de los actos de carácter nacional o local, dentro del término de caducidad de la acción, salvo las ordenanzas y los acuerdos que podían demandarse en cualquier tiempo, y la acción privada contra actos violatorios de derechos civiles, que sólo podía promoverse por sus titulares dentro de los términos establecidos, con la misma excepción anotada, la jurisprudencia del Consejo de Estado, con base en este

contexto legislativo, admitió la posibilidad de la llamada acción mixta, que debía incoarse por el ciudadano cuyo derecho civil fuera violado por el acto, para que se pronuncie su nulidad, tanto por ser contrario a una norma jerárquicamente superior como por violación de su derecho. “Cuando un precepto afecta un derecho civil individual –sostuvo el Consejo en sentencia del 9 de noviembre de 1938– y al mismo tiempo rompe las normas superiores de la Constitución o de la ley, tienen cabida tanto la acción privada como la acción pública. Existe entonces el derecho a la doble acción, llamada comúnmente acción mixta...’. (Anales Tomo XXXV, pág. 959). 2. Posteriormente, se tuvo en cuenta la naturaleza y contenido del acto para diferenciar la acción de nulidad de la de plena jurisdicción (hoy de nulidad y restablecimiento del derecho); si era creador de una situación jurídica general, únicamente procedía la acción de nulidad; si lo era de una situación jurídica de carácter particular, lo era solamente, la acción de plena jurisdicción.

3. Finalmente, a efectos de establecer la acción procedente sostuvo la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia del 10 de agosto de 1.961, con ponencia Doctor Carlos Gustavo Arrieta, que para establecer la procedencia de las acciones no hay que tener en cuenta la naturaleza del acto sino los motivos determinantes de la acción y las finalidades que señaladas por la ley, es decir, que procedía la acción de simple nulidad respecto de actos particulares y concretos siempre y cuando la finalidad de la misma fuese solamente el restablecimiento del orden jurídico. Este planteamiento aparece reiterado en auto

de Sala Plena de 8 de agosto de 1972, con ponencia del Consejero Humberto Mora Osejo, con la aclaración de que la diferencia fundamental entre las acciones de nulidad y de plena jurisdicción consiste en que mientras la primera tiene por objeto tutelar el orden jurídico abstracto sobre la base de la vigencia del principio de la jerarquía normativa, la segunda tiene por finalidad la garantía de derechos privados, civiles o administrativos, violados y conculcados por actos, hechos, u operaciones administrativos. Haciendo mención a la sentencia de 1.961 se indicó en la providencia aludida que, en principio, la acción de nulidad procede contra todos los actos administrativos, generales o particulares, con el objeto de tutelar o garantizar el orden jurídico, pero si mediante la petición de nulidad del acto se pretende la tutela de derechos particulares, civiles o administrativos, para restablecerlos o precaver su violación, se trata de una pretensión litigiosa que se promueve contra la administración y que debe hacerse valer conforme al régimen de la acción de plena jurisdicción. La doctrina de los motivos y finalidades se modificó, en providencia de la Sección Primera de 2 de agosto de 1990, con ponencia del Doctor Pablo J. Cáceres Corrales , en lo atinente a la procedencia de la acción de nulidad contra actos particulares, pues, se llegó a la conclusión de que ésta se circunscribe a los casos que expresamente esté autorizado para los actos administrativos señalados o que señale la ley, planteamiento que se precisó en providencia de Sala Plena del 16 de mayo de 1.991, con ponencia del Doctor

Alvaro Lecompte Luna al aceptar que la ley ha señalado algunos casos en que procede la acción de nulidad contra actos particulares, puntualizando que si el acto administrativo creador de una situación individual o particular incide en los derechos ciudadanos, del Estado, de las libertades de los asociados y de la comunidad en general, por trastornar el orden jurídico y los principios de la igualdad o equidad, por tales repercusiones de alcance general, es posible acudir a la jurisdicción en ejercicio de la acción de simple nulidad. Tal doctrina fue adicionada en sentencia de la Sección Primera de 26 de octubre de 1.995, con ponencia del Doctor Libardo Rodríguez Rodríguez, en el sentido de que para que la acción de simple nulidad proceda contra un acto creador de una situación jurídica individual y concreta, a pesar de que no haya sido expresamente prevista en la ley, se necesita que la situación conlleve un interés para la comunidad en general, de tal naturaleza e importancia que desborde el simple interés de la legalidad en abstracto, por afectar de manera grave y evidente el orden público social o económico. En estos casos, no obstante, deberá vincularse al proceso a la persona directamente afectada con el acto. La anterior posición jurisprudencial se reafirmó por esta Corporación en sentencia de Sala Plena del 29 de octubre de 1.996, con ponencia del Doctor Daniel Suárez Hernández.

NOTA DE RELATORIA: La nota a la ley 130 de 1930 debe entenderse referida a la ley 130 de 1913 tal como aparece en tomo de Anales del Consejo de Estado,

T. XXXV. 272-274 p. 959, C.P. Guillermo Peñaranda Arenas, de fecha 9 de

noviembre de 1938.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA.

Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Bogotá D.C. septiembre veintisiete (27) del año dos mil uno (2001) Radicación número: 17001-23-31-000-2000-1038-01(6881)

Actor: COOPERATIVA CENTRAL DE TRANSPORTADORES DE RIOSUCIO

LTDA. “COOTRANSRIO” Referencia: APELACIÓN INTERLOCUTORIO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la sociedad demandante contra la providencia del 2 de noviembre de 2.000, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual rechazó de plano, por caducidad, la demanda instaurada por Cootransrio.

I.- ANTECEDENTES.

La Cooperativa de Transportadores de Riosucio Ltda., a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demandó la nulidad de la Resolución Nº 044 de fecha 31 de enero de 1.996, expedida por el Alcalde Municipal de Riosucio (Caldas), “por la cual se autoriza el ingreso de unos vehículos tipo taxi al Municipio de Riosucio”, por considerar que con la expedición de la misma se quebrantó el artículo 1º del Decreto 209 de 1.992. Con apoyo en lo dispuesto por el artículo 152 de l C.C.A. solicitó, además, la suspensión provisional del acto administrativo acusado.

II.- LA PROVIDENCIA IMPUGNADA.

Para rechazar de plano la acción impetrada, consideró el Tribunal que la nulidad pretendida tiene efectos restablecedores para la actora, porque, de prosperar la acción, automáticamente se derivaría el restablecimiento del derecho, puesto que se reduciría la competencia en la prestación de servicio público de transporte. Puntualizó que la acción de nulidad procede en cualquier tiempo, en interés de la legalidad, contra los actos administrativos de carácter general y, excepcionalmente, contra aquellos de interés particular, con el objeto de tutelar el orden jurídico, pero si con la acción se pretende restablecer el derecho de la persona afectada, la acción pertinente es la nulidad y restablecimiento del derecho, contemplada en el artículo 85 del C.C.A., en aplicación de la tesis de los móviles y las finalidades. Concluyó que en el caso en estudio la finalidad perseguida con la demanda no es exclusivamente la protección del orden jurídico, sino que, traería, de prosperar, consecuencias restablecedoras a favor de la sociedad actora, razón por la cual la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, que debió intentarse dentro de los cuatro meses siguientes a la publicación, notificación o ejecución del acto, en los términos establecidos por el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. Finalmente, advirtió que como el acto fue expedido en 1.996, el término de caducidad se encuentra ampliamente superado ya que la demanda fue presentada el 6 de septiembre del año 2000.

III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO.

Inconforme con la decisión, la sociedad actora interpuso recurso de apelación

fundamentado, básicamente, en que el rechazo de la demanda lesiona el derecho a la igualdad, pues cuando el Tribunal considera que la actora no sólo busca la legalidad sino el restablecimiento de sus condiciones económicas por su actividad transportadora, da a entender que si la acción se hubiera intentado por una persona natural o jurídica ajena a dicha actividad, el proceso tendría que seguir su curso normal que, por lo menos en Riosucio, favorecería a quien no es transportador; que la afirmación del fallador en el sentido de que la actora sólo puede demandar por la vía de la nulidad y restablecimiento del derecho, equivale a decir que la acción de simple nulidad solo puede intentarse por quien no tenga interés en el transporte terrestre automotor. Sostiene que al soslayar el análisis de legalidad del acto demandado a intereses no demostrados del actor, no sólo se causa perjuicio a la comunidad sino que coloca la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que comporta un interés particular, por encima de la acción de nulidad que representa los intereses colectivos. Indica que con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el demandante busca el restablecimiento de un derecho cercenado por el acto administrativo y, además, la indemnización de perjuicios; que a Cootransrío no le han vulnerado sus derechos patrimoniales con la expedición por parte de la Alcaldía de la Resolución demandada, pues los cupos para taxis otorgados mediante tal Resolución no salieron de su parque automotor, el que no fue disminuido, ya que la determinación de la Alcaldía amplió el parque automotor de una empresa, en contravía de una ley de rango mayor, sin que por ello se haya menguado la

capacidad transportadora de la sociedad actora. Sostiene que no es acertada la consideración del Tribunal en el sentido de que la nulidad del acto reduciría la competencia en la prestación del servicio público, porque se trata de una apreciación subjetiva y bastante especulativa, ya que no está establecida la proporción de tal disminución en el municipio de Riosucio, si se tiene en cuenta que la empresa actora posee más automotores y no se demostró que sea propietaria de vehículos tipo taxi, porque el manejo y la consecución de la clientela no dependen del número de vehículos que una empresa posea, sino del valor agregado que tenga el servicio.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA.

La providencia apelada será confirmada por lo siguiente: Frente a la argumentación esbozada por el a quo para rechazar de plano la demanda, en el sentido de que el acto acusado no es susceptible de la acción de simple nulidad, pues conlleva consecuencias restablecedoras para la sociedad actora, encuentra la Sala que la parte actora demandó, mediante el ejercicio de la acción de nulidad, el acto mediante el cual la Alcaldía de Riosucio ( Caldas) fijó, en diez vehículos tipo taxi, la capacidad transportadora de la Empresa Riosuceña de Transportes. Del contenido de la providencia impugnada se desprende que el Tribunal de primera instancia dio aplicación a la Teoría de los Móviles y Finalidades, estructurada por la jurisprudencia de esta Corporación en torno a la procedencia de la acción de simple nulidad respecto de actos de carácter particular y concreto, teoría que ha evolucionado de la siguiente manera:

1. Dentro del contexto normativo de la Ley 130 de 1.930, que consagró la acción

de nulidad o ciudadana, con el fin de tutelar la legalidad objetiva de los actos de carácter nacional o local, dentro del término de caducidad de la acción, salvo las ordenanzas y los acuerdos que podían demandarse en cualquier tiempo, y la acción privada contra actos violatorios de derechos civiles, que sólo podía promoverse por sus titulares dentro de los términos establecidos, con la misma excepción anotada, la jurisprudencia del Consejo de Estado, con base en este contexto legislativo, admitió la posibilidad de la llamada acción mixta, que debía incoarse por el ciudadano cuyo derecho civil fuera violado por el acto, para que se pronuncie su nulidad, tanto por ser contrario a una norma jerárquicamente superior como por violación de su derecho. “Cuando un precepto afecta un derecho civil individual –sostuvo el Consejo en sentencia del 9 de noviembre de 1938– y al mismo tiempo rompe las normas superiores de la Constitución o de la ley, tienen cabida tanto la acción privada como la acción pública. Existe entonces el derecho a la doble acción, llamada comúnmente acción mixta...’. (Anales Tomo XXXV, pág. 959).

2. Posteriormente, se tuvo en cuenta la naturaleza y contenido del acto para diferenciar la acción de nulidad de la de plena jurisdicción (hoy de nulidad y restablecimiento del derecho); si era creador de una situación jurídica general, únicamente procedía la acción de nulidad; si lo era de una situación jurídica de carácter particular, lo era solamente, la acción de plena jurisdicción.

3. Finalmente, a efectos de establecer la acción procedente sostuvo la Sala Plena

del Consejo de Estado en sentencia del 10 de agosto de 1.961, con ponencia Doctor Carlos Gustavo Arrieta, que para establecer la procedencia de las acciones no hay que tener en cuenta la naturaleza del acto sino los motivos determinantes de la acción y las finalidades que señaladas por la ley, es decir, que procedía la acción de simple nulidad respecto de actos particulares y concretos siempre y cuando la finalidad de la misma fuese solamente el restablecimiento del orden jurídico. Este planteamiento aparece reiterado en auto de Sala Plena de 8 de agosto de 1972, con ponencia del Consejero Humberto Mora Osejo, con la aclaración de que la diferencia fundamental entre las acciones de nulidad y de plena jurisdicción consiste en que mientras la primera tiene por objeto tutelar el orden jurídico abstracto sobre la base de la vigencia del principio de la jerarquía normativa, la segunda tiene por finalidad la garantía de derechos privados, civiles o administrativos, violados y conculcados por actos, hechos, u operaciones administrativos. Haciendo mención a la sentencia de 1.961 se indicó en la providencia aludida que, en principio, la acción de nulidad procede contra todos los actos administrativos, generales o particulares, con el objeto de tutelar o garantizar el orden jurídico, pero si mediante la petición de nulidad del acto se pretende la tutela de derechos particulares, civiles o administrativos, para restablecerlos o precaver su violación, se trata de una pretensión litigiosa que se promueve contra la administración y que debe hacerse valer conforme al régimen de la acción de plena jurisdicción.

La doctrina de los motivos y finalidades se modificó, en providencia de la Sección Primera de 2 de agosto de 1990, con ponencia del Doctor Pablo J. Cáceres Corrales , en lo atinente a la procedencia de la acción de nulidad contra actos particulares, pues, se llegó a la conclusión de que ésta se circunscribe a los casos que expresamente esté autorizado para los actos administrativos señalados o que señale la ley, planteamiento que se precisó en providencia de Sala Plena del 16 de mayo de 1.991, con ponencia del Doctor Alvaro Lecompte Luna al aceptar que la ley ha señalado algunos casos en que procede la acción de nulidad contra actos particulares, puntualizando que si el acto administrativo creador de una situación individual o particular incide en los derechos ciudadanos, del Estado, de las libertades de los asociados y de la comunidad en general, por trastornar el orden jurídico y los principios de la igualdad o equidad, por tales repercusiones de alcance general, es posible acudir a la jurisdicción en ejercicio de la acción de simple nulidad. Tal doctrina fue adicionada en sentencia de la Sección Primera de 26 de octubre de 1.995, con ponencia del Doctor Libardo Rodríguez Rodríguez, en el sentido de que para que la acción de simple nulidad proceda contra un acto creador de una situación jurídica individual y concreta, a pesar de que no haya sido expresamente prevista en la ley, se necesita que la situación conlleve un interés para la comunidad en general, de tal naturaleza e importancia que desborde el simple interés de la legalidad en abstracto, por afectar de manera grave y evidente el

orden público social o económico. En estos casos, no obstante, deberá vincularse al proceso a la persona directamente afectada con el acto. La anterior posición jurisprudencial se reafirmó por esta Corporación en sentencia de Sala Plena del 29 de octubre de 1.996, con ponencia del Doctor Daniel Suárez Hernández en la que se precisó: “…que además de los casos expresamente previstos en la ley, la acción de simple nulidad también procede contra los actos particulares y concretos cuando la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comporte un especial interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, es especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos. De otra parte, el criterio jurisprudencial así aplicado, habrá de servir como de control jurisdiccional frente a aquellos actos administrativos que no obstante afectar intereses de particulares, por su contenido y trascendencia impliquen, a su vez, el resquebrajamiento del orden jurídico y el desmejoramiento del patrimonio económico, social y cultural de la Nación…” De manera que aplicada al caso en estudio la Teoría de los Móviles y Finalidades no resulta posible demandar en ejercicio de la acción de nulidad el acto administrativo de carácter particular y concreto, expedido a instancias de la

Empresa Riosuceña de Transportes, cuando solicitó a la Alcaldía de Riosucio la autorización para el ingreso de diez ( 10) vehículos tipo taxi al parque automotor de dicho municipio, pues, al otorgar la mencionada autorización la Alcaldía Municipal expidió una decisión particular y concreta frente la empresa solicitante, decisión que no trasciende de manera general, hasta el punto de crear una situación que conlleve un interés de tal magnitud que afecte grave y ostensiblemente el orden público social y económico de la región, en detrimento de los derechos y libertades de los ciudadanos, incluyendo los de la sociedad actora. Así las cosas, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho. Pero, como ocurre que la actora ha afirmado en el recurso que se estudia que no se le han vulnerado sus derechos, pues los cupos de taxi otorgados a Riosuceña de Transportes no salieron de su parque automotor ni merced a ella se le disminuyeron sus propios cupos, y que, por lo tanto, ningún restablecimiento está solicitando, conforme a lo preceptuado en el artículo 85 del

C. C. A. carece de legitimación en la causa por activa para ejercitar dicha acción contra el acto administrativo que generó una situación particular frente a un tercero, razón por la cual no resulta posible entender que se ejercitó esta acción.

En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, RESUELVE: CONFÍRMASE el auto de fecha noviembre 2 de 2000, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas

En firme la presente providencia, envíese el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones del caso

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS

ANDRADE Salva voto Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA Salva voto

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

Conjuez