CE-17001-23-31-000-2000-2497-01-2001

ACUERDO MUNICIPAL - Vigencia. Publicación / PUBLICACION DE ACUERDO MUNICIPAL - Requisito para su obligatoriedad / MUNICIPIOPublicación de acto general De lo anterior surgen dos aspectos, el primero, relativo a la vigencia del acuerdo: si solo regía, por haberse dispuesto así, a partir de la fecha de su publicación, para establecer su vigencia debe acreditarse su publicación, y no se encuentra acreditada. Ello está en concordancia con lo establecido en el artículo 43 del Código Contencioso Administrativo, según el cual los actos administrativos de carácter general de los municipios no son obligatorios mientras no sean publicados en su órgano oficial de publicidad o, a falta de este, mediante la fijación de avisos, la distribución de volantes, la inserción en otros medios o por bando; en el artículo 1.º de la ley 57 de 1.985, en lo que fue dispuesto que los municipios debían incluir en sus respectivos diarios, gacetas o boletines oficiales todos los actos gubernamentales y administrativos que la opinión deba conocer para informarse sobre el manejo de los asuntos públicos y ejercer eficaz control sobre la conducta de las autoridades, y los demás que según la ley deban publicarse para que produzcan efectos jurídicos; en el artículo 27 de la ley 136 de 1.994, según el cual los concejos tendrían un órgano o medio oficial escrito para la publicidad de sus actos, denominado gaceta del concejo, y en el artículo 81 de la misma ley, en que se dispuso que los acuerdos debían ser publicados en el respectivo diario, gaceta o emisora local o regional dentro de los 10 días siguientes a su sanción.

ACUERDO MUNICIPAL - Valor probatorio de copia no expedida por jefe de oficina administrativa / DOCUMENTO PUBLICO - Valor probatorio de copia no expedida por jefe de oficina administrativa / VALOR PROBATORIO DE COPIA - Acuerdo municipal no satisface requisito legal para darle valor probatorio El segundo aspecto es el relativo al mérito probatorio de la copia del acuerdo 145 de 16 de julio de 1.999 que obra en el expediente. Los documentos pueden aportarse al proceso en originales o en copias, que pueden consistir en su transcripción o reproducción mecánica, conforme a lo establecido en el artículo 253 del Código de Procedimiento Civil; y, según el artículo 254 del mismo Código, las copias tienen el mismo valor del original, en los siguientes casos: 1. Cuando hayan sido autorizadas por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial previa orden del juez en donde se encuentre el original o copia autenticada; 2. Cuando sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente, y 3. Cuando sean compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa. Por otra parte, según lo dispuesto en el artículo 320 de la ley 4.ª de 1.913, “sobre régimen político y municipal”, todo individuo tiene derecho a que se le den copias de los documentos que existan en las secretarías y los archivos de las oficinas del orden administrativo, siempre que no tengan carácter de reserva. Y según lo establecido en los artículos 12, 13, 14

y 15 de la ley 57 de 1.985, “por la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales”, toda persona tiene derecho a consultar los documentos que reposen en las oficinas públicas –entre estas los concejos municipales–, y a que se les expida copia de los mismos, siempre que no tengan carácter reservado, y la autorización para consultar documentos oficiales y para expedir copias, autenticadas si el interesado lo desea, debe concederla el jefe de la oficina respectiva o el funcionario en quien haya sido delegada esta facultad. Entonces, la copia del acuerdo 145 de 16 de julio de 1.999, cuyo original ha de reposar en los archivos del Concejo de Palestina, debería haber sido autenticada y autorizada por el director o jefe administrativo de ese Concejo, pero lo fue por el Notario Único del Círculo de Palestina. Ello indicaría que no está satisfecho el requisito legal que permitiría darle a esa copia el mismo valor probatorio del original NOTA DE RELATORIA: Sentencia 2589, 2648 de 14 de marzo de 1978, Sección Primera. NULIDAD ELECCION DE ALCALDE - Representación ante junta directiva de Hospital / CELEBRACIÓN DE CONTRATO - Inhabilidad del alcalde originada en prestación de servicios en I.P.S / INHABILIDAD DE ALCALDERepresentación del sector científico ante junta directiva de hospital / SUSPENSION PROVISIONAL - Improcedencia Resulta indispensable establecer la existencia y la vigencia del acuerdo 145 de 16 de julio de 1.999, del acuerdo 1 de 9 de agosto de 1.999 y de las resoluciones

263 y 266 de 15 y 16 de junio de 1.999, para determinar si, como alega el demandante, el señor Carlos Alberto Piedrahíta Gutiérrez, en tanto miembro de la Junta Directiva de la Empresa Social del Estado Hospital Santa Ana, ejerció cargo de dirección administrativa. Y, vistas así las cosas, ello por lo pronto no es posible, ni es posible, en consecuencia, advertir la alegada violación manifiesta del numeral 3 del artículo 95 de la ley 136 de 1.994. El Tribunal, mediante el auto apelado, dijo, simplemente, que vistos los estatutos de la Empresa Social del Estado Hospital Santa Ana, no quedaba duda de que las funciones de la Junta Directiva eran administrativas, sin más análisis. Por otra parte, tampoco se advierte, de manera ostensible, la violación del numeral 5 del artículo 95 de la ley 136 de 1.994. No se puede, en esta oportunidad, dar por cierto que el contrato celebrado el 24 de abril de 2.000 entre el municipio de Palestina y Pasbisalud para la prestación de servicios profesionales de medicina general, lo fue en realidad con el señor Piedrahíta Gutiérrez, por interpuesta persona, como alega el demandante. Además de que ese contrato fue traído al proceso en copia simple, que resulta insuficiente para el efecto de la suspensión provisional, la cual, ya se dijo, procede cuando se advierta la manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud, y no es ese el caso del referido documento. En consecuencia, será revocado el auto apelado en lo que

decretó la suspensión provisional y, en su lugar, será denegada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: MARIO ALARIO MÉNDEZ

Bogotá, D. C., veintitrés (23) de febrero de dos mil uno (2.001).

Radicación número: 17001-23-31-000-2000-2497-01

Actor: CARLOS ALBERTO OCAMPO VASCO Demandado: ALCALDE DEL MUNICIPIO DE PALESTINA Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por el demandado, señor Carlos Alberto Piedrahíta Gutiérrez, contra el auto de 14 de diciembre de 2.000 dictado por el Tribunal Administrativo de Caldas, en lo que decretó la suspensión provisional del acto declaratorio de su elección como Alcalde del municipio de Palestina para el período de 2.001 a 2.003.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El demandante, señor Carlos Alberto Ocampo Vasco, solicitó la suspensión provisional del acto mediante el cual se declaró elegido Alcalde del municipio de Palestina al señor Carlos Alberto Piedrahíta Gutiérrez, contenido en el acta parcial de escrutinio de votos (formulario E-26AG) de 1 de noviembre de 2.000 de la Comisión Escrutadora Municipal, alegando que el elegido estaba incurso en los motivos de inhabilidad establecidos en los numerales 3 y 5 del artículo 95 de la ley 136 de 1.994, por cuanto seis meses antes de su elección estaba ejerciendo un cargo de dirección administrativa en ese municipio como representante del

sector científico externo ante la Junta Directiva de la Empresa Social del Estado Hospital Santa Ana del municipio de Palestina, donde trabajó hasta el 27 de julio de 2.000, y porque durante el año anterior a la inscripción de su candidatura y hasta dos días antes prestó servicios profesionales de medicina general a la sociedad Profesionales Asociados para el Bienestar y la Salud I. P. S. Ltda. (Pasbisalud), que a su vez había contratado con el municipio de Palestina, de donde se deriva un contrato celebrado, por interpuesta persona, entre el referido municipio y el señor Piedrahíta Gutiérrez.

2. El auto apelado Por auto de 14 de diciembre de 2.000 el Tribunal Administrativo de Caldas decretó la suspensión provisional solicitada porque, dijo, “vistos los estatutos de la E. S. E. Hospital Santa Ana de Palestina (folios 30 a 61) se observan las funciones de la Junta Directiva, de las cuales no queda duda sean administrativas, y de la cual hizo parte el señor Piedrahíta Gutiérrez hasta el 27 de julio de 2.000 según constancia sobre la aceptación de la renuncia por él presentada (folios 22 a 26), lo que efectivamente lo situaba dentro de la inhabilidad alegada, dada la fecha de las elecciones”. Y consideró innecesario, entonces, examinar la otra causal alegada.

3. La apelación El demandado interpuso recurso de apelación alegando, en esencia, que la interpretación del Tribunal de la causal de inhabilidad del artículo 95, numeral 3, de la ley 136 de 1.994, es inadecuada, pues para ejercer la facultad de dirección

administrativa se requiere ser empleado oficial, según resulta del artículo 190 de la misma ley; que los miembros de juntas directivas de las empresas industriales y comerciales del Estado no han tenido la calidad de empleados públicos, en conformidad con lo dispuesto en el artículo 18 del decreto 3.130 de 1.998 – derogado por la ley 489 de 1.998– y en normas vigentes, como en el parágrafo segundo del artículo 3.º del decreto 2.400 de 1.968, en el artículo 5.º del decreto 1.950 de 1.973, en el artículo 162 del decreto 1.333 de 1.986 y en el artículo 74 de la ley 489 de 1.998, lo cual lleva a la conclusión de que si los miembros de la Junta Directiva de la Empresa Social del Estado Hospital Santa Ana no son designados por el municipio de Palestina, sino por el sector científico externo, no son estos empleados públicos suyos, como es su caso y, por tanto, no puede ser sujeto de la inhabilidad que se le atribuye. Y que se requiere asimismo que las funciones de dirección administrativa sean ejercidas en forma directa y personal, y la Junta Directiva cumple funciones corporativas, de manera que no puede atribuírsele de manera individual las decisiones que se tomaron por la concurrencia de las voluntades de sus miembros.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, en los procesos de nulidad hay lugar a la suspensión provisional del acto acusado cuando sea manifiesta la infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, que resulte de su confrontación directa

o de los documentos públicos aducidos con la solicitud. Y son documentos públicos, dice el artículo 251 del Código de Procedimiento Civil, los otorgados por funcionario en ejercicio de su cargo o con su intervención. Dijo el demandante que han sido ostensiblemente violados los numerales 3 y 5 del artículo 95 de la ley 136 de 1.994. Según el primero, no puede ser elegido alcalde, entre otros, quien haya ejercido cargo de dirección administrativa en el respectivo municipio dentro de los seis meses anteriores a la elección; y según el segundo, quien durante el año anterior a su inscripción haya intervenido en la celebración de contratos con entidades públicas, o haya celebrado por sí o por interpuesta persona contrato de cualquier naturaleza con entidades u organismos del sector central o descentralizado que deba ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio. Y ello por cuanto, dijo, el señor Carlos Alberto Piedrahíta Gutiérrez, elegido Alcalde del municipio de Palestina, seis meses antes de su elección ejercía un cargo de dirección administrativa en ese municipio como miembro de la Junta Directiva de la Empresa Social del Estado Hospital Santa Ana; y porque durante el año anterior a la inscripción de su candidatura prestó servicios profesionales de medicina general a la sociedad Profesionales Asociados para el Bienestar y la Salud I. P. S. Ltda. (Pasbisalud), que había contratado con el municipio, lo cual indica la existencia de un contrato celebrado por el elegido con el municipio, por interpuesta persona. Se trajo al proceso copia del acta de solicitud de inscripción y constancia de aceptación (formulario E-6 AG), autenticada por el Notario Único del Círculo de

Palestina, en que consta que el señor Carlos Alberto Piedrahíta Gutiérrez fue inscrito como candidato a Alcalde de ese municipio el 10 de agosto de 2.000, para las elecciones que habrían de realizarse el 29 de octubre del mismo año, para el período 2.001 a 2.003 (folio 27). Se trajo también copia del acta parcial del escrutinio de los votos de 1 de noviembre de 2.000 expedida por la Comisión Escrutadora Municipal (formulario E-26), autenticada por el mismo Notario, que contiene el acto mediante el cual se declaró elegido al señor Carlos Alberto Piedrahíta Gutiérrez Alcalde del municipio de Palestina (folio 18). Asimismo, se aportó copia del acuerdo 145 de 16 de julio de 1.999, por el cual fue modificado el acuerdo 137 de 17 de marzo de 1.999, expedidos ambos por el Concejo de ese municipio, en que fue establecido que la Empresa Social del Estado Hospital Santa Ana sería una entidad descentralizada del orden municipal, sometida al régimen establecido en el capítulo III del título II del libro II de la ley 100 de 1.993, adscrita a la Dirección Local de Salud e integrante del Sistema General de Seguridad Social en Salud; que tendría jurisdicción en todo el territorio del municipio de Palestina y por objeto la prestación de servicios de salud, en desarrollo del cual adelantaría acciones de promoción, prevención, tratamiento y rehabilitación; que sus órganos de dirección son la Junta Directiva y el Gerente o Director y se señalaron sus funciones; y se dispuso también que ese acuerdo regiría a partir de la fecha de su publicación. La copia traída al proceso

fue autenticada por el Notario Único del Círculo de Palestina, que impuso en la misma la nota de que coincidía con el original que había tenido a la vista (folios 2 a 17). De lo anterior surgen dos aspectos, el primero, relativo a la vigencia del acuerdo: si solo regía, por haberse dispuesto así, a partir de la fecha de su publicación, para establecer su vigencia debe acreditarse su publicación, y no se encuentra acreditada. Ello está en concordancia con lo establecido en el artículo 43 del Código Contencioso Administrativo, según el cual los actos administrativos de carácter general de los municipios no son obligatorios mientras no sean publicados en su órgano oficial de publicidad o, a falta de este, mediante la fijación de avisos, la distribución de volantes, la inserción en otros medios o por bando; en el artículo 1.º de la ley 57 de 1.985, en lo que fue dispuesto que los municipios debían incluir en sus respectivos diarios, gacetas o boletines oficiales todos los actos gubernamentales y administrativos que la opinión deba conocer para informarse sobre el manejo de los asuntos públicos y ejercer eficaz control sobre la conducta de las autoridades, y los demás que según la ley deban publicarse para que produzcan efectos jurídicos; en el artículo 27 de la ley 136 de 1.994, según el cual los concejos tendrían un órgano o medio oficial escrito para la publicidad de sus actos, denominado gaceta del concejo, y en el artículo 81 de la misma ley, en que se dispuso que los acuerdos debían ser publicados en el respectivo diario, gaceta

o emisora local o regional dentro de los 10 días siguientes a su sanción. El segundo aspecto es el relativo al mérito probatorio de la copia del acuerdo 145 de 16 de julio de 1.999 que obra en el expediente. Los documentos pueden aportarse al proceso en originales o en copias, que pueden consistir en su transcripción o reproducción mecánica, conforme a lo establecido en el artículo 253 del Código de Procedimiento Civil; y, según el artículo 254 del mismo Código, las copias tienen el mismo valor del original, en los siguientes casos: 1. Cuando hayan sido autorizadas por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial previa orden del juez en donde se encuentre el original o copia autenticada; 2. Cuando sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente, y 3. Cuando sean compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa. Por otra parte, según lo dispuesto en el artículo 320 de la ley 4.ª de 1.913, “sobre régimen político y municipal”, todo individuo tiene derecho a que se le den copias de los documentos que existan en las secretarías y los archivos de las oficinas del orden administrativo, siempre que no tengan carácter de reserva. Y según lo establecido en los artículos 12, 13, 14 y 15 de la ley 57 de 1.985, “por la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales”, toda persona tiene derecho a consultar los documentos que reposen en las oficinas públicas –entre estas los concejos municipales–, y a que se les expida copia de los mismos,

siempre que no tengan carácter reservado, y la autorización para consultar documentos oficiales y para expedir copias, autenticadas si el interesado lo desea, debe concederla el jefe de la oficina respectiva o el funcionario en quien haya sido delegada esta facultad. Entonces, la copia del acuerdo 145 de 16 de julio de 1.999, cuyo original ha de reposar en los archivos del Concejo de Palestina, debería haber sido autenticada y autorizada por el director o jefe administrativo de ese Concejo, pero lo fue por el Notario Único del Círculo de Palestina. Ello indicaría que no está satisfecho el requisito legal que permitiría darle a esa copia el mismo valor probatorio del original1. 1 En este sentido sentencia de 26 de octubre de 1.978: “No es la primera vez que se plantea ante esta corporación el tema de la autenticación de documentos cuyos originales reposan en los archivos de la administración pública. Ya la Sección Primera en fallo del 14 de marzo de 1.978, con ponencia del Consejero Galindo Pinilla (expedientes 2.589-2.648). A propósito de la interpretación de los artículos 253 y 254 del Código de Procedimiento Civil, se expresó entonces: / ‘De las normas transcritas se deduce: / 1.º Que las copias de documentos son de dos clases, según sean transcripción o reproducción mecánica del original. / 2.º Que los funcionarios públicos están facultados para autorizar copias de documentos que se encuentren en su oficina ya sean transcripciones o reproducciones mecánicas. / 3.º Que la autenticación notarial o por el juez

procede en relación con documentos cuyo original no deba mantenerse, por ministerio de la ley o de los reglamentos, en los archivos oficiales o que reposen en poder del notario. Lo contrario implicaría una de las dos cosas: o que el notario tuviera que trasladarse al archivo para hacer la verificación con el original o que este debiera extraerse del archivo para ser llevado a la notaría a fin de hacer el cotejo. Además de la inconveniencia de las dos hipótesis y de los peligros que ofrece la segunda para la seguridad de los documentos oficiales, ambas resultan en contradicción En todo caso, la elucidación de este aspecto, solo puede hacerse en la sentencia. También obra en el proceso copia del acuerdo 1 de 9 de agosto de 1.999 expedido por la Junta Directiva de la Empresa Social del Estado Hospital Santa Ana, por el cual se adoptaron los estatutos de esa empresa, en los que encontró el Tribunal las funciones de la Junta Directiva. La copia que se trajo al proceso fue también autenticada por el Notario Único del Círculo de Palestina, que impuso en ella la nota de que coincidía con el original que había tenido a la vista (folios 30 a 61), y, en lo que corresponde, son del caso las observaciones anteriores. Obran igualmente en el proceso copias de las resoluciones 263 y 266 de 15 y 16 de junio de 1.999 expedidas por el Alcalde de Palestina, mediante las cuales designó al señor Carlos Alberto Piedrahíta Gutiérrez miembro de la Junta Directiva de la Empresa Social del Estado Hospital Santa Ana y dispuso se le diera posesión. También esas copias fueron autenticadas por el Notario Único del Círculo de Palestina, en las que por igual impuso la nota de ser copias fieles de

los originales, que tuvo a la vista (folios 20 a 24). Y son del caso las mismas observaciones, en lo que corresponde. Ahora bien, resulta indispensable establecer la existencia y la vigencia del acuerdo 145 de 16 de julio de 1.999, del acuerdo 1 de 9 de agosto de 1.999 y de las resoluciones 263 y 266 de 15 y 16 de junio de 1.999, para determinar si, como alega el demandante, el señor Carlos Alberto Piedrahíta Gutiérrez, en tanto miembro de la Junta Directiva de la Empresa Social del Estado Hospital Santa Ana, ejerció cargo de dirección administrativa. Y, vistas así las cosas, ello por lo pronto no es posible, ni es posible, en consecuencia, advertir la alegada violación manifiesta del numeral 3 del artículo 95 de la ley 136 de 1.994. con la facultad que otorga a los funcionarios públicos para autorizar copias no solo el mismo artículo 254, sino por otras disposiciones legales, como el artículo 320 del Código de Régimen Político y Municipal que es norma especial’. / Efectivamente, el artículo 320 del Código de Régimen Político y Municipal prescribe, como un deber de los jefes autorizados de las dependencias administrativas, la expedición de copias de los documentos que existan en los archivos de la administración pública tanto del orden nacional como departamental y municipal. / Como la disposición se refiere a copias, sin distinción, debe entenderse que comprende cualquier tipo de copias, ya consistan en transcripción o en reproducción mecánica del documento. Igualmente el artículo 254 prescribe que las copias, o sea, tanto las transcripciones como las

reproducciones mecánicas, tendrán el mismo valor probatorio del original, cuando han sido autorizadas por un funcionario público, en cuya oficina se encuentre el original. Por consiguiente, ha de concluirse que existe plena armonía entre uno y otro precepto y que la exigencia de autenticación por un notario de las reproducciones mecánicas de documentos solo puede referirse a las que reposen en el archivo notarial o a las que se hallen en poder de particulares”. (Anales del Consejo de Estado, t. XCV, núms459-460, págs. 588 y 589). Finalmente, se observa, según lo establecido en el artículo 189 de la ley 136 de 1.994, dirección administrativa es la que ejercen el alcalde, los secretarios, los jefes de departamentos administrativos, los gerentes de entidades descentralizadas, los jefes de unidades administrativas especiales y los empleados oficiales autorizados para celebrar contratos, ordenar gastos, conferir comisiones y licencias, decretar vacaciones y suspenderlas, trasladar funcionarios, reconocer horas extras, vincular personal supernumerario, fijar nueva sede al personal de planta y a los funcionarios de las unidades de control interno, y también aquellos que tengan facultades para investigar faltas disciplinarias. Y no parece que sea ese el caso del señor Carlos Alberto Piedrahíta Gutiérrez que, en tanto miembro de la Junta Directiva de la Empresa Social del Estado Hospital Santa Ana del municipio de Palestina, no tenía ninguna de esas calidades. El Tribunal, mediante el auto apelado, dijo, simplemente, que vistos los estatutos de la Empresa Social del Estado Hospital Santa Ana, no quedaba duda de que

las funciones de la Junta Directiva eran administrativas, sin más análisis. Por otra parte, tampoco se advierte, de manera ostensible, la violación del numeral 5 del artículo 95 de la ley 136 de 1.994. No se puede, en esta oportunidad, dar por cierto que el contrato celebrado el 24 de abril de 2.000 entre el municipio de Palestina y Pasbisalud para la prestación de servicios profesionales de medicina general, lo fue en realidad con el señor Piedrahíta Gutiérrez, por interpuesta persona, como alega el demandante (folios 62 a 64). Además de que ese contrato fue traído al proceso en copia simple, que resulta insuficiente para el efecto de la suspensión provisional, la cual, ya se dijo, procede cuando se advierta la manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud, y no es ese el caso del referido documento. En consecuencia, será revocado el auto apelado en lo que decretó la suspensión provisional y, en su lugar, será denegada.

III. DECISIÓN Por todo lo expuesto anteriormente, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, resuelve: Revócase el auto de 14 de diciembre de 2.000 dictado por el Tribunal Administrativo de Caldas, en cuanto decretó la suspensión provisional del acto de elección del señor Carlos Alberto Piedrahíta Gutiérrez como Alcalde del municipio de Palestina, contenido en el acta parcial de escrutinio de 1 de noviembre de 2.000 expedida por la Comisión Escrutadora Municipal (formulario E-26 AG).

En su lugar, deniégase la solicitud de suspensión provisional. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE.

MARIO ALARIO MÉNDEZ

Presidente

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ ROBERTO MEDINA LÓPEZ

DARÍO QUIÑONES PINILLA

VIRGILIO ALMANZA OCAMPO

Secretario