CE-17001-23-31-000-2001-00915-01(22607)A-2003

RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO INTERLOCUTORIO / IMPROBACIÓN DE LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por el Servicio de Terapia Renal de Caldas contra el auto de 23 de noviembre de 2001, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante el cual improbó la conciliación prejudicial realizada por el SERVICIO DE TERAPIA RENAL DE CALDAS Ltda. y la DIRECCION SECCIONAL DE SALUD DE CALDAS ante la Procuraduría Judicial 29 para asuntos administrativos.

REQUISITOS DE LA APROBACIÓN DEL ACUERDO DE CONCILIACIÓN

[P]ara la aprobación del acuerdo, es necesario: 1) Que se hayan presentado las pruebas necesarias que le sirvan de fundamento; 2) Que el acuerdo no sea violatorio de la ley, y 3) Que no resulte lesivo para el patrimonio público. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALESConfigurada / IMPROBACIÓN DE LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA MODIFICACIÓN DEL ACUERDO DE CONCILIACIÓN - Por parte del juez [P]or haberse incluido dentro del acuerdo conciliatorio obligaciones respecto de las cuales la acción contractual ya se encuentra caducada, se afecta la totalidad de la conciliación, por incurrir en violación de lo preceptuado en el parágrafo segundo del artículo 81 de la Ley 446 de 1998, según el cual “No habrá lugar a conciliación cuando la acción correspondiente haya caducado”, y por no serle permitido al Juez modificar aspectos sustanciales del acuerdo.

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 81

IMPROBACIÓN DE LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL Al apreciarse la ocurrencia de esta causal de improbación, no hace falta referirnos a las demás, y en consecuencia la Sala CONFIRMARÁ el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante el cual improbó la conciliación prejudicial realizada entre el SERVICIO DE TERAPIA REAL DE CALDAS LTDA y la DIRECCION SECCIONAL DE SALUD DE CALDAS ante la Procuraduría Judicial 29 para Asuntos Administrativos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

Bogotá, D.C., catorce (14) de agosto de dos mil tres (2003) Radicación número: 17001-23-31-000-2001-00915-01(22607)A

Actor: SERVICIO DE TERAPIA RENAL DE CALDAS LTDA

Demandado: DIRECCIÓN SECCIONAL DE SALUD DE CALDAS Referencia: CONCILIACIÓN PREJUDICIAL Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por el Servicio de Terapia Renal de Caldas contra el auto de 23 de noviembre de 2001, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante el cual improbó la conciliación prejudicial realizada por el SERVICIO DE TERAPIA RENAL DE CALDAS Ltda. y la DIRECCION SECCIONAL DE SALUD DE CALDAS ante la Procuraduría Judicial 29 para asuntos administrativos (fls. 117 a 12, c.5).

ANTECEDENTES

1. La señora MARIA ELENA CIFUENTES ARANGO, en su calidad de

representante legal de SERVICIO DE TERAPIA RENAL DE CALDAS, el 3 de abril de 2001 presentó ante los Procuradores Delegados del Tribunal Administrativo de Caldas, escrito en el cual solicita se ordene la celebración formal de audiencia de conciliación extraprocesal, con citación de la DIRECCION SECCIONAL DE SALUD DE CALDAS ”para que concilien sobre obligaciones pendientes de pago a cargo de DIRECCION SECCIONAL DE SALUD DE CALDAS y a favor de la sociedad SERVICIO DE TERAPIA RENAL DE CALDAS LTDA. por concepto de Prestación de Servicios de Diálisis de Pacientes con Diagnóstico de Insuficiencia Renal Crónica e Insuficiencia Renal Aguda, equivalente a la suma de

DOSCIENTOS TREINTA Y TRES MILLONES OCHENTA Y DOS MIL

QUINIENTOS CUARENTA Y SEIS PESOS MCTE. ($233.082.546,oo MCTE).”

(fls. 2 a 18 c. 1). 2.- Mediante auto de 27 de abril de 2001 la Procuraduría Judicial 29 admitió la solicitud y fijó el 7 de mayo de 2001 para llevar a cabo la audiencia (fl. 19 c. 1). Iniciada la audiencia en la fecha citada, las partes solicitaron “de común acuerdo el aplazamiento de esta diligencia con el fin de llevar a cabo una reunión entre las partes con el fin de consolidar las cuentas y traer un cuadro conciliado contablemente que de claridad a lo que pretendemos en esta diligencia” (fls. 22 y 23 c. 1), a lo cual accedió la Procuraduría y en la misma acta señaló como nueva

fecha para el efecto, el 28 de mayo de 2001 a las 8:00 a.m. En auto de 15 de mayo de 2001 la Procuraduría, advirtiendo que el 28 de mayo de 2001 corresponde a un día festivo, corrigió lo pertinente y fijó el 30 de mayo de 2001, y comunicó a las partes la nueva fecha (fls. 32 y 33 y 34 c. 1). 3.- En esa fecha se inició la audiencia (fls. 36 a 41 c. 1), en la cual el representante legal de la Dirección Seccional de Salud de Caldas, presentó unos cuadros en los que se aprecian algunas inconsistencias, y para dar claridad sobre el tipo de régimen, contributivo o subsidiado, de los pacientes atendidos por el Servicio de Terapia Renal de Caldas, propuso “...elevar por escrito una consulta al Ministerio de Salud autor del decreto 2357 del 29 de diciembre de 1995, al Consejo Nacional de Seguridad Social de Salud quien expidió el acuerdo 030 y a la Superintendencia del Ramo, para que diluciden el desacuerdo existente” Enterado de la propuesta, el representante legal de la sociedad Servicio de Terapia Renal manifestó que “...es camisa de fuerza para las dos instituciones ante lo cual estamos de acuerdo”. En últimas, y a petición de las partes, la Procuraduría suspendió la diligencia y fijó el 9 de julio de 2001 para reiniciarla. 4.- El 9 de julio de 2001 se reabrió la audiencia, en la cual ambas partes anexaron copias de las solicitudes elevadas a las entidades ya referidas, y

manifestaron no haber recibido ninguna respuesta, “razón por la cual, al unísono, solicitan que la Procuraduría Judicial 29 eleve igual petición para reforzar la hecha por ellos”, a lo cual se accedió, y para dar un término prudencial, fijó el 3 de agosto de 2001 para continuar la audiencia (fls. 59 y 60 c. 1). 5.- Luego de otras suspensiones, intervenciones del Ministerio Público ante organismos oficiales y análisis contables, finalmente se llevó a cabo la audiencia el 7 de septiembre de 2001 (fls. 105 y 106 c. 1), en la cual se consignó: “Acto seguido hacen entrega de los cuadros y acta que soportan el arreglo conciliatorio al que van a llegar. Dicha documentación consta de siete folios y en ellos luego de consolidar todas las cuentas y hacer los descuentos de las cuotas de recuperación, de acuerdo a los conceptos emitidos por el Ministerio de Salud, con base en los decretos 2357 de 1995 y el acuerdo 30 de 1996, concluyen que la Dirección Seccional de Salud adeuda al Servicio de Terapia Renal de Caldas un total de CIENTO SESENTA Y SEIS MILLONES QUINIENTOS CINCUENTA Y CUATRO MIL NOVECIENTOS SETENTA Y SIETE PESOS M/CTE. ($166.554.977). Los documentos en cuestión hacen parte integral de esta acta, pues en ellos se explica, como ya se dijo, los movimientos contables que efectuaron las partes para llegar a la anterior suma. Se interroga al doctor ALBERTO HOYOS OCAMPO para que exprese el

plazo en que dicho valor sería cancelado y si tiene algo más que aclarar.

EXPONE: “Solicito se me otorgue un plazo de CIENTO VEINTE DIAS (120), contados a partir de la aprobación que el Tribunal haga del acuerdo conciliatorio a que hemos llegado, para cancelar la suma acordada, con la advertencia que si dentro de este término se obtienen los recursos se van haciendo pagos parciales hasta completar el pago total dentro del plazo solicitado”. De la anterior propuesta se le corre traslado a la doctora MARIA ELENA CIFUENTES ARANGO, para que en representación del Servicio de Terapia de Caldas manifieste si la acepta o no. CONTESTO: “Acepto la suma y el plazo, teniendo en cuenta que la parte presupuestal correspondiente a vigencias anteriores debe tener un trámite legal por la Asamblea del Departamento de Caldas, Junta de Salud u otro organismo interno de la Dirección Seccional de Salud, quienes deben autorizar la adición presupuestal para realizar dichos pagos”. 6.- Enviado el trámite al Tribunal Administrativo de Caldas, mediante providencia de 23 de noviembre de 2001 (fls. 117 a 122 c. 5), se improbó la conciliación prejudicial celebrada entre las partes, por considerar que no se presentaron las pruebas necesarias para ello, conclusión a la que llegó luego de expresar: “Revisada la actuación, en lo que de ella puede deducirse, observa la Sala lo siguiente:  Se presentaron tres cuadernos en los cuales obra un gran número de facturas con sus respectivos soportes, por unos valores diferentes a los que se concilian, pues se dice que “son saldos pendientes por

cancelar por parte de la Dirección Seccional de Caldas; por concepto de diferencias contables en retenciones de impuestos no concordantes en los estados de cuenta de ambas entidades, así mismo descuentos en cuotas de recuperación... efectuadas por la Dirección Seccional por encima del descuento legal basado en salarios mínimos como tope máximo...” (fl. 24). No se sabe entonces esos saldos a qué corresponden, si es por cada factura aportada o porque algunas de ellas ya se han cancelado en su totalidad y otras de pronto parcialmente.  En los soportes que acompañan las facturas, no consta el recibo efectivo del servicio.  Los cuadros aportados a la actuación sobre la “Consolidación de los Descuentos” que el Servicio de Terapia Renal de Caldas le hace a la Dirección Seccional de Salud de Caldas, no tienen las firmas de las personas responsables, no se sabe quién los elaboró y sobre qué valores se hicieron.  Se aportaron facturas elaboradas en el año de 1999, para las cuales la acción contractual ya caducó; como es sabido, el objeto de la conciliación prejudicial también es el de precaver litigios” .

7. La apoderada del Servicio de Terapia Renal de Caldas Ltda.. interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación en el que señaló que se los pagos o abonos efectuados por la Dirección Seccional de Salud de Caldas, se imputaban “al saldo más antiguo quedando así remanentes por cuotas de recuperación, impuestos locales, estampillas, etc....”, y que por tanto “... mediante el acuerdo conciliatorio se decidió a fuerza de bases contables y la misma costumbre mercantil efectuar la

imputación de los abonos efectuados por la Dirección Seccional de Salud a las facturas más antiguas”. Agregó que verificada la orden de servicio requerida para cada paciente y una vez prestado éste, el paciente firmaba la orden autorizada por la Dirección Seccional de Salud de Caldas, y que en consecuencia “no es dable la afirmación del Alto Tribunal de que (sic) en los soportes que acompañaban las facturas no consta el recibo efectivo del servicio”, y aclara que “nadie firma un recibo o documento por algo que efectivamente no haya recibido a entera satisfacción”. Que si los servicios hubiesen sido validados en cada una de las facturas por todos los pacientes, la acción a iniciar sería la ejecutiva y no hubiese sido necesaria la conciliación prejudicial. Sobre lo afirmado en el auto en cuanto al desconocimiento de quién suscribió los documentos que sirvieron de base para la conciliación, advierte que según el artículo 252 del C. de P.C., los resúmenes y demás documentos presentados en la audiencia de conciliación por el Servicio Seccional de Salud de Caldas deben presumirse auténticos, que los mismos no fueron tachados y bajo ninguna circunstancia la Dirección del Servicio Seccional de Salud ha negado deber al Servicio de Terapia Renal de Caldas los dineros por concepto de la prestación efectiva y real del servicio. Respecto de la posible caducidad sobre algunas de las cuentas de 1999, aclaró que “SERVICIO DE TERAPIA RENAL DE CALDAS LTDA. no busca reclamar dineros de la vigencia de 1999, todo lo contrario, conforme las facturas y balances

aportados al proceso y que obran en el expediente como prueba sumaria y contable, se busca reconocer a la DIRECCION SECCIONAL DE SALUD DE CALDAS un dinero sobrante de los descuentos efectuados por el año lectivo de

1999. Dineros que se descuentan del saldo a favor que le correspondería al SERVICIO DE TERAPIA RENAL DE CALDAS LTDA. por sus servicios prestados en el año 2000 lo cual hace prevalecer el derecho la equidad entre las partes”.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Según el articulo 1° del Decreto 1818 de septiembre 7 de 1998 “La conciliación es un mecanismo de resolución de conflictos a través del cual, dos o más personas gestionan por sí mismas la solución de sus diferencias, con la ayuda de un tercero neutral y calificado, denominado conciliador” y el artículo 62 del mismo decreto indica que “Antes de incoar cualquiera de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, las partes individual o conjuntamente podrán formular solicitud de conciliación prejudicial, al Agente del Ministerio Público asignado al Juez o Corporación que fuere competente para conocer de aquéllas”. Este mecanismo ha sido objeto de modificaciones y tratamientos, lo cual, aunado al desarrollo jurisprudencial y doctrinario del mismo, ha permitido su auge, y que cada vez más las personas se interesen en él como la forma más propicia y rápida para solucionar las controversias que puedan afectarlos. La Ley 23 de 1991 lo consagró de la siguiente manera: “Art. 59. Podrán conciliar, total o parcialmente, en las etapas

prejudicial o judicial, las personas jurídicas de derecho público, a través de sus representantes legales, sobre conflictos de carácter particular y contenido patrimonial que ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo se ventilarían mediante las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo (...)” El decreto 173 de 1993, reglamentó la conciliación contenciosa administrativa prejudicial; dispuso que es aplicable a los conflictos que se ventilarían mediante las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del C.C.A. La Ley 446 de julio 7 de 1998 contiene un Título denominado “DE LA CONCILIACIÓN”, en el cual define la conciliación, determina los asuntos conciliables, señala los efectos de la conciliación y las clases de conciliación, y expresamente consagra en su artículo 73 que “La autoridad judicial improbará el acuerdo conciliatorio cuando no se hayan presentado las pruebas necesarias para ello, sea violatorio de la ley o resulte lesivo para el patrimonio público” (se resaltó). Entonces, para la aprobación del acuerdo, es necesario: 1) Que se hayan presentado las pruebas necesarias que le sirvan de fundamento; 2) Que el acuerdo no sea violatorio de la ley, y 3) Que no resulte lesivo para el patrimonio público. El auto que ahora se conoce en apelación, improbó la conciliación porque según el Tribunal, no se presentaron las pruebas necesarias para ello y porque algunas de las obligaciones conciliadas estaban caducadas. Sobre la caducidad.

La providencia, brevemente apuntó a decir que “Se aportaron facturas elaboradas en el año de 1999, para las cuales la acción contractual ya caducó; como es sabido, el objeto de la conciliación prejudicial también es el de precaver litigios” (fl. 120 c. 5). Sin embargo no se especificaron las facturas ni el monto de las mismas. Se observa que en efecto, en l cuaderno # 1, se encuentran anexadas las siguientes facturas, expedidas por el SERVICIO DE TERAPIA RENAL DE CALDAS LTDA en el año 1999 (parte final del cuaderno, sin foliar): N° FECHA MONTO 0888 Marzo 31 de 1999 $ 3.095.400,oo 0889 Marzo 31 de 1999 $ 2.874.300,oo 0890 Marzo 31 de 1999 $ 2.503.144,oo 0891 Marzo 31 de 1999 $ 1.271.415,oo 0893 Marzo 31 de 1999 $910.319,oo 0897 Marzo 31 de 1999 $2.363.958,oo 0898 Marzo 31 de 1999 $2.104.958,oo 0899 Marzo 31 de 1999 $1.203.870,oo 0901 Marzo 31 de 1999 $257.865,oo 0903 Marzo 31 de 1999 $523.935,oo 1015 Abril 30 de 1999 $2.087.963,oo 1058 Abril 30 de 1999 $1.132.994,oo 1288 Junio 30 de 1999 $3.839.100,oo 1401 Julio 31 de 1999 $826.173,oo 1403 Julio 31 de 1999 $15.100,oo

16 facturas $25’010.494,oo Habiéndose presentado la solicitud el 3 de abril de 2001, sólo respecto de las facturas números 0888, 0889, 0890, 0891, 0893, 0897, 0898, 0899, 0901 y 0903, todas expedidas el 31 de marzo de 1999 y que suman un total de $17’109.164, habría acaecido el fenómeno de la caducidad frente a la eventual acción contractual prevista en el artículo 87 del C.C.A. El apelante justifica la inclusión de esas facturas aduciendo que “SERVICIO DE TERAPIA RENAL DE CALDAS LTDA. no busca reclamar dineros de la vigencia de 1999, todo lo contrario, conforme las facturas y balances aportados al proceso y que obran en el expediente como prueba sumaria y contable, se busca reconocer a la DIRECCION SECCIONAL DE SALUD DE CALDAS un dinero sobrante de los descuentos efectuados por el año lectivo de 1999”. En el cuadro resumen de las obligaciones a cargo de la Dirección Seccional de Salud conciliadas, se aprecia que para el año 99 se incluyó la suma de $6’491.040 como “SALDO A FAVOR DE LA DIRECCION SECCIONAL DE SALUD DE CALDAS” (fl. 113 c.1). De cualquier manera, así en el cuadro se haga aparecer un saldo a favor de la Entidad citada, lo cierto es que para ello debieron tomarse en cuenta los valores de las facturas de 1999, respecto de las cuales la acción contractual estaba caducada. Ello, implícitamente se convierte en un RECONOCIMIENTO por parte

del SERVICIO SECCIONAL DE SALUD DE CALDAS de la suma de $17’109.164 que para el momento en que fue presentada la solicitud de convocatoria a conciliación ya estaba caducada. En ese contexto, en principio, respecto de esas diez (10) facturas expedidas el 31 de marzo de 1999, que suman $17’109.164, el acuerdo conciliatorio resulta violatorio de la ley, porque ésta claramente enseña que la conciliación no puede recaer sobre obligaciones respecto de las cuales haya operado el fenómeno de la caducidad de la acción. Resta analizar si esa circunstancia afecta la totalidad de la conciliación, y al respecto, el Consejo de Estado ha considerado que en segunda instancia no tiene la facultad de hacer aprobaciones parciales, como en providencia en la cual sostuvo: “No obstante el juez no pude aprobar la conciliación sobre este último monto, por cuanto sobre dicho valor no se limitó la conciliación, esta comprendió además otras sumas y otros periodos. Escapa al juez variar los términos acordados por las partes y no puede modificar o variar la voluntad de los interesados, pues son estos los participes principales y directos quienes señalan el alcance y la forma de solucionar el conflicto. Al juez sólo le resta aprobar o improbar dicho acuerdo en los términos señalados por la Ley. En el caso particular, tampoco puede el juzgador interpretar la voluntad de los participes, por las mismas razones: Si bien, en el recurso interpuesto el Fondo Financiero Distrital propuso reducir el monto de la conciliación al último rubro señalado, se advierte que este no es el momento procesal para modificar los términos de la conciliación original,

pero haciendo un esfuerzo, también se observa que dicha formula tampoco contó con el aval de la Asociación Colombiana de Padres con Hijos Especiales ACPHES, quien guardó silencio en la oportunidad para interponer el recurso”1. Así las cosas, por haberse incluido dentro del acuerdo conciliatorio obligaciones respecto de las cuales la acción contractual ya se encuentra caducada, se afecta la totalidad de la conciliación, por incurrir en violación de lo preceptuado en el parágrafo segundo del artículo 81 de la Ley 446 de 1998, según el cual “No habrá lugar a conciliación cuando la acción correspondiente haya caducado”, y por no serle permitido al Juez modificar aspectos sustanciales del acuerdo. Al apreciarse la ocurrencia de esta causal de improbación, no hace falta referirnos a las demás, y en consecuencia la Sala CONFIRMARÁ el auto proferido por el 1 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto interlocutorio de 15 de mayo de 2000, expediente 17078, actor: Asociación Colombiana de Padres e Hijos Especiales. Tribunal Administrativo de Caldas, mediante el cual improbó la conciliación prejudicial realizada entre el SERVICIO DE TERAPIA REAL DE CALDAS LTDA y la DIRECCION SECCIONAL DE SALUD DE CALDAS ante la Procuraduría Judicial 29 para Asuntos Administrativos. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, R E S U E L V E : PRIMERO. CONFIRMAR el auto de 23 de noviembre de 2001, proferido por el

Tribunal Administrativo de Caldas, mediante el cual improbó la conciliación prejudicial realizada entre el SERVICIO DE TERAPIA REAL DE CALDAS LTDA y la DIRECCION SECCIONAL DE SALUD DE CALDAS ante la Procuraduría Judicial 29 para Asuntos Administrativos. SEGUNDO. DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, una vez se encuentre en firme este proveído.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

GERMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR

Presidente de Sala

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

Ausente

RICARDO HOYOS DUQUE ALIER E. HERNÁNDEZ

ENRIQUEZ

Jam