CE-17001-23-31-000-2001-0551-01(AC-1049)-2001

ACCION DE TUTELA - Derecho fundamental a la participación demócratica / PARTICIPACION DEMOCRATICA COMO DERECHO FUNDAMENTALDerechos específicos que lo componen / DERECHOS POLITICOSParticipación demócratica La participación democrática es un derecho fundamental de especial importancia, pues constituye, además, un principio y un fin esencial del Estado Social de Derecho. Se trata, entonces, de uno de esos derechos cuya garantía supone, también, la aplicación directa de un principio constitucional que es universal y expansivo. Lo primero, porque compromete diferentes “escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados y también porque la noción de política que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar la distribución, control y asignación del poder social”. Lo segundo –expansivoporque encauza el conflicto social por medio de la reivindicación permanente de un mínimo de democracia política y social. En cuanto derecho fundamental, la participación democrática está compuesta por varios derechos de contenido más específico; - el derecho al sufragio activo, es decir, a elegir, -el derecho al sufragio pasivo, o, dicho de otra manera, a ser elegido, -el derecho a la participación directa e indirecta en las decisiones que afectan al titular del derecho (que es el que se encuentra comprometido en este caso) -el derecho al acceso de funciones públicas y -el derecho de petición. DERECHO DE FORMULACION DE CONSULTAS - La respuesta no constituye acto administrativo / ACCION DE NULIDAD - En este caso es ineficaz como mecanismo de defensa judicial / ACCION DE TUTELA - Protección al

derecho de participación democrática / SEGUNDO RENGLON - Llamamiento por secuestro de representante a la Cámara La Sala encuentra que no es clara la naturaleza del oficio de respuesta que emitió el secretario General de la Cámara de Representante, pues podría tratarse de la absolución de una consulta –como lo indica el párrafo primero-, caso en el cual, como es sabido, no es un acto administrativo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 25 del código contencioso administrativo. En gracia de discusión si el oficio hubiese sido proferido en respuesta de una petición concreta –diferente de una consultay, en consecuencia, se tratara de un acto administrativo, el señor Cano podría demandarlo por medio de la acción de nulidad ante el Consejo de Estado. Sin embargo, esa acción no es un mecanismo eficaz para la protección del derecho comprometido, pese a que si el juez accediera a las pretensiones de la demanda, la Cámara quedaría obligada a llamar al actor a suplir la falta temporal del Sr. Lizcano. La ineficacia de la mencionada acción tiene dos fundamentos: Como primera medida, muy seguramente, la decisión del juez contencioso administrativo será tardía e inocua, pues existe una alta posibilidad de que, en el momento en que se profiera, se haya terminado esta legislatura, lo cual sucederá aproximadamente en diez meses, de manera que los electores de la lista encabezada por Lizcano habrán sido privados de su derecho a ser representados. Adicionalmente, si bien el actor puede solicitar la suspensión provisional del acto , debe tenerse en cuenta que para la procedencia de dicha medida cautelar es necesario que la violación al ordenamiento superior sea

manifiesta, por lo cual es muy probable que, en este caso, debido a la complejidad del concepto de la vulneración, el juez contencioso administrativo no pueda acceder a la solicitud. Entonces, dado que, en este caso, se encuentra comprometido un derecho fundamental, y que el actor no cuenta con otros mecanismos de defensa judicial efectivos, la Sala procederá a estudiar el fondo del asunto, en la Acción de Tutela. DEMOCRACIA REPRESENTATIVA - Faltas absolutas o temporales / CONGRESISTAS - Faltas temporales y absolutas / FALTAS TEMPORALESSecuestro de congresistas / SECUESTRO - Es razón de fuerza mayor para faltar al ejercicio del cargo / FUERZA MAYOR - La constituye el secuestro Para proteger la democracia representativa, el constituyente previó que las faltas temporales (causadas por la suspensión del ejercicio de la investidura popular en virtud de decisión judicial, la licencia no remunerada, la licencia por incapacidad, la calamidad doméstica y la fuerza mayor) o absolutas (causadas por muerte, renuncia aceptada, pérdida de la investidura, incapacidad física permanente y sentencia condenatoria en firme) de los miembros de corporaciones públicas fueran suplidas por los candidatos que, según el orden de inscripción, en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral. En este punto, es menester referirse al argumento esgrimido en la contestación de la demanda, según el cual es imposible aplicar el artículo 134 de la Constitución, porque el secuestro no constituye fuerza mayor, de manera que no hay causal alguna de

falta temporal. Debe aclararse que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reconocido, de manera reiterada, que el secuestro es una razón de fuerza mayor para faltar al ejercicio del cargo, pues se trata “de un hecho completamente ajeno a la voluntad del trabajador” y que es imprevisible e irresistible, independientemente de la frecuencia con que, en Colombia, se cometa ese delito. FONDO NACIONAL PARA LA DEFENSA DE LA LIBERTAD PERSONALSeguro para el pago de salarios y prestaciones del secuestrado / SECUESTRADO - Seguro para el pago de salarios y prestaciones / PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD - Aplicación en caso de servidores secuestrados / DOBLE ASIGNACION - Excepción en caso de servidores secuestrados / CONGRESISTA SECUESTRADO - Llamamiento del que le sigue en lista / DERECHO A LA PARTICIPACION DEMOCRATICAProtección Por una parte, la ley 282 de 1996, creó el fondo nacional para la defensa de la libertad personal (art. 9), y previó que éste tomaría un seguro colectivo para garantizar el pago de salarios y prestaciones sociales del secuestrado (art. 22). Por otra, mediante decreto 1923 del mismo año, el gobierno reglamentó el funcionamiento del seguro colectivo mencionado, y precisó que su objeto es “garantizar el pago de los salarios y prestaciones sociales, por parte del empleador, a la persona que en el momento de ser víctima de secuestro, tenga vigente una relación contractual laboral o se encuentre vinculado como servidor público del Estado, a partir del día en que se produjo el secuestro y hasta que

ocurra su liberación o se compruebe su muerte, en los términos y requerimientos establecidos en el presente Decreto”. Teniendo en cuenta la regla general que prohíbe que se pague, del erario público, dos veces los emolumentos de un mismo cargo, aparentemente sería imposible satisfacer todos los derechos comprometidos. Sin embargo, la Sala encuentra que si la norma se interpreta de acuerdo con el principio de solidaridad y con el principio democrático, es posible privilegiar tanto los derechos del secuestrado como los de los electores. La Sala preferirá aquella interpretación del decreto 1923 de 1996, según la cual sus previsiones constituyen una excepción a la regla general de que no puede pagarse emolumentos a dos personas diferentes con ocasión del mismo cargo público. El principio de solidaridad impone al poder público una serie de deberes fundamentales para el logro de una verdadera y equitativa armonización de los derechos, pues ha sido invocado en nuestra Constitución “como fundamento del deber de contribuir al sostenimiento de las cargas públicas”. Ello explica por qué, en el caso en que un servidor público es secuestrado subsiste la obligación de pagar sus emolumentos pese a que no ejerce sus funciones: la decisión es consecuencia de la aplicación del principio en comento, y no, por supuesto, de la existencia de todos los elementos de la relación laboral (subordinación, prestación de un servicio personal y emolumento o salario). Para garantizar el rigor de ambos principios (el de la solidaridad y el democrático), la única interpretación viable es aquella según la cual, la aplicación de lo dispuesto en el decreto 1923 de 1996 no impide el llamamiento del candidato que sigue en la

lista, sino que protege los derechos del secuestrado y de su familia, y permite la eficacia del de los electores a ser representados, para participar indirectamente en las decisiones que los afectan.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ

Bogotá D. C., seis (6) de septiembre de dos mil uno (2001) Radicación número: 17001-23-31-000-2001-0551-01(AC-1049)

Actor: MARIA GLORIA ARANGO LOPEZ Demandado: CAMARA DE REPRESENTANTES Resuelve la Sala la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas el 5 de julio de 2001, por medio de la cual se decidió negar la tutela solicitada por la señora María

Gloria Arango López. ANTECEDENTES El 8 de marzo de 1998, se llevaron a cabo las elecciones de los Representantes a la Cámara para el periodo 1998 - 2002. El Dr. Óscar Tulio Lizcano González, resultó elegido representante a la Cámara por el del Departamento de Caldas, por el voto, entre otros, de la señora María Gloria Arango López. El 5 de agosto de 2000 el señor Lizcano fue secuestrado por el frente Aurelino Rodríguez de las FARC. El 24 de octubre del mismo año, el señor Eciebel Antonio Cano García, segundo de la lista encabezada por Lizcano, formuló una solicitud a la Cámara de Representantes para que se diera aplicación al artículo 134 de la Constitución,

según el cual las “faltas absolutas o temporales de los miembros de las corporaciones públicas serán suplidas por los candidatos que, según el orden de inscripción, en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral”. La Cámara no accedió a dicha solicitud. Con ocasión de estos hechos, el 13 de junio de 2001, la señora María Gloria Arango López ejerció la acción de tutela para solicitar la protección de sus derechos “al ejercicio del poder público a través de sus representantes en el Congreso de la República y el derecho a elegir”, porque considera que ellos fueron violados por la Cámara de Representantes, al no llamar al candidato siguiente en la lista del representante secuestrado. También denunció la violación del artículo 3° de la Carta Política, que consagra el principio de la soberanía popular. Solicitó que se garanticen los derechos vulnerados y que, en consecuencia, “se ordene al Presidente de la Honorable Cámara de Representantes efectuar el llamamiento del siguiente candidato no elegido en la misma lista del Dr. OSCAR TULIO LIZCANO GONZÁLEZ, para suplir su falta temporal”. La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo de Caldas, el 15 de junio de 2001. Contestación de la demanda. El 28 de junio de 2001, el señor Basilio Villamizar Trujillo, actual Presidente de la Cámara de Representantes, respondió la solicitud de tutela. Sostuvo que no se configuró la causal alegada por el demandante para que resulte procedente el nombramiento del suplente. En efecto, dijo, para que haya

fuerza mayor es necesario que el suceso de que se trate reúna las características de imprevisibilidad e irresistibilidad y, en su sentir, la primera de éstas no se cumple, pues, desafortunadamente, en nuestro país el fenómeno del secuestro se ha hecho común y, por lo tanto, previsible. Sentencia de primera instancia El 5 de julio de 2001, el Tribunal Administrativo de Caldas profirió la sentencia de primera instancia. Respecto de la violación del artículo 3º de la Carta Política, afirmó que, dado que no se trata de un derecho fundamental, no debía analizarla. Por otra parte, estimó que el derecho a elegir y ser elegido no se violó, debido a que, por un lado, está demostrado que el demandante participó efectivamente en las elecciones realizadas el 8 de marzo de 1998 y, por otro, no se acreditó que se le hubiera impedido ejercer el derecho a acceder algún cargo de elección popular. Afirmó que por medio de la acción de tutela no se pueden proteger derechos inciertos, como pretende la señora María Gloria Arango López, al solicitar amparo para el derecho de participación política. Además, señaló que el titular del derecho posiblemente violado es un grupo político que no tiene por representante a la actora (Partido Conservador). Con base en lo anterior, decidió negar la acción de tutela interpuesta. Apelación El 11 de julio de 2001, la parte demandante apeló el fallo de primera instancia. Sostuvo que el Tribunal no analizó correctamente el contenido del derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder público. También dijo que desconoció su legitimación para actuar, la cual se basa

en el principio de la soberanía popular, consagrado en el artículo 3° de la Constitución Política, del cual se derivan los derechos que denuncia violados. CONSIDERACIONES Naturaleza de los derechos invocados La Sala observa que el derecho cuyo amparo se solicita por medio de esta acción de tutela es el de participación democrática. Contrario a lo indicado por el a – quo, la participación democrática es un derecho fundamental de especial importancia, pues constituye, además, un principio y un fin esencial del Estado Social de Derecho1. Se trata, entonces, de uno de esos derechos cuya garantía supone, también, la aplicación directa de un principio constitucional que es universal y expansivo. Lo primero, porque compromete diferentes “escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados y también porque la noción de política que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar la distribución, control y asignación del poder social”2. Lo segundo –expansivoporque encauza el conflicto social por medio de la reivindicación permanente de un mínimo de democracia política y social3. En cuanto derecho fundamental, la participación democrática está compuesta por varios derechos de contenido más específico; a) el derecho al sufragio activo, es decir, a elegir, b) el derecho al sufragio pasivo, o, dicho de otra manera, a ser elegido, c) el derecho a la participación directa e indirecta en las decisiones que afectan al titular del derecho (que es el que se encuentra comprometido en este caso) d) el derecho al acceso de funciones públicas y d) el derecho de petición4. La vigencia de este derecho y la aplicación y observancia del principio

aseguran que del ejercicio de la función política de la sociedad surja una relación con las instituciones, constitutiva del Estado, pues en el Estado, lo público no es un dato dado, sino un proceso de construcción5; que compete a la sociedad, 1 Artículos 1, 2 y 40 de la Constitución Política, y, entre otras, sentencias de la Corte Constitucional C-089 de 1994, T 235 de 1998, C 180 de 1994, T 470 de 1992. 2 Corte Constitucional sentencia C089 de 1994 3 Corte Constitucional sentencia C089 de 1994 4 Corte Constitucional Sentencia T-470 de 1992 5 CUNILL GRAU, Nuria. Repensando lo público a través de la sociedad – Nuevas formas de gestión pública y representación social. Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo – CLAD. Carpacas, 1997. P 26. siempre que haya oportunidades reales de participación6. Por eso, la vulneración del derecho a la participación democrática y la inobservancia del principio democrático, hacen imposible la realización de lo público en el Estado. Por todas esas razones, la Corte Constitucional ha reconocido que el derecho en comento puede ser protegido por medio de la intervención de un juez de tutela, siempre que se cumplan los demás requisitos de procedencia de la acción. Inexistencia de otro mecanismo judicial eficaz para la defensa del derecho comprometido. De acuerdo con las afirmaciones de la actora, Antonio Cano García solicitó su llamamiento como segundo en la lista encabezada por el representante secuestrado, a lo cual el secretario General de la Cámara de Representantes

respondió lo siguiente: “Atendiendo a la solicitud radicada en esta Secretaría el 4 de octubre del presente año, me permito dar respuesta a su consulta, en los siguientes términos: No puede darse aplicación al artículo 134 de la Constitución para llamar a suplir la dignidad del doctor Oscar Tulio Lizcano González en virtud de la sentencia T-015 de 1995 de la Corte Constitucional, la cual a la letra reza “no puede olvidarse que el secuestro de una persona no está contemplado como causal legal de terminación o de suspensión de la relación laboral y más bien, los principios enunciados que se fundan en la equidad y en los criterios de equilibrio social a quien, víctima de una desaparición forzada que obra por terceras personas, se ve imposibilitado para prestar sus servicios, en estado de indefensión” (sic) La Sala encuentra que no es clara la naturaleza del oficio trascrito, pues podría tratarse de la absolución de una consulta –como lo indica el párrafo primero-, caso en el cual, como es sabido, no es un acto administrativo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 25 del código contencioso administrativo. En gracia de discusión, si el oficio hubiese sido proferido en respuesta de una petición concreta –diferente de una consultay, en consecuencia, se tratara de un acto administrativo, el señor Cano podría demandarlo por medio de la acción de nulidad ante el Consejo de Estado. Sin embargo, esa acción no es un mecanismo eficaz para la protección del derecho comprometido, pese a que si el 6 Corte Constitucional Sentencia C180 de 1994

juez accediera a las pretensiones de la demanda, la Cámara quedaría obligada a llamar al actor a suplir la falta temporal del sr. Lizcano. La ineficacia de la mencionada acción tiene dos fundamentos: Como primera medida, muy seguramente, la decisión del juez contencioso administrativo será tardía e inocua, pues existe una alta posibilidad de que, en el momento en que se profiera, se haya terminado esta legislatura, lo cual sucederá aproximadamente en diez meses, de manera que los electores de la lista encabezada por Lizcano habrán sido privados de su derecho a ser representados. Adicionalmente, si bien el actor puede solicitar la suspensión provisional del acto , debe tenerse en cuenta que para la procedencia de dicha medida cautelar es necesario que la violación al ordenamiento superior sea manifiesta, por lo cual es muy probable que, en este caso, debido a la complejidad del concepto de la vulneración, el juez contencioso administrativo no pueda acceder a la solicitud. Entonces, dado que, en este caso, se encuentra comprometido un derecho fundamental, y que el actor no cuenta con otros mecanismos de defensa judicial efectivos, la Sala procederá a estudiar el fondo del asunto. Vulneración al derecho a la participación democrática El derecho a la participación democrática ha sido reconocido por la constitución política a todos los ciudadanos, sin distinción alguna; además, como se dijo, su ejercicio garantiza la participación activa en la conformación del Estado, y, en la medida en que así sea, garantiza también ciertos niveles de legitimidad en las decisiones públicas. Por otra parte, sin perjuicio de que la participación tenga diversas manifestaciones, la indirecta por medio de representantes que pertenecen a

cuerpos colegiados se garantiza siempre que haya una persona que realmente pueda actuar en procura de los intereses de la porción del pueblo que lo eligió. Además, la vigencia del derecho a participar también supone el cumplimiento de ciertos deberes7 por parte de los ciudadanos. De manera que, cuando asumen su ejercicio activa y seriamente, votando de manera responsable, y su candidato resulta elegido, esperan ser representados por él de 7 Constitución Política artículo 95 manera justa y efectiva. Por eso, los derechos de los ciudadanos que cumplen con sus deberes democráticos se ven menoscabados si sus representantes son privados de la posibilidad de actuar en favor de sus intereses. Para proteger la democracia representativa, el constituyente8 previó que las faltas temporales (causadas por la suspensión del ejercicio de la investidura popular en virtud de decisión judicial, la licencia no remunerada, la licencia por incapacidad, la calamidad doméstica y la fuerza mayor) o absolutas (causadas por muerte, renuncia aceptada, pérdida de la investidura, incapacidad física permanente y sentencia condenatoria en firme) de los miembros de corporaciones públicas fueran suplidas por los candidatos que, según el orden de inscripción, en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral. En este punto, es menester referirse al argumento esgrimido en la contestación de la demanda, según el cual es imposible aplicar el artículo 134 de la Constitución, porque el secuestro no constituye fuerza mayor, de manera que no hay causal alguna de falta temporal. Debe aclararse que la jurisprudencia de

la Corte Constitucional ha reconocido, de manera reiterada9, que el secuestro es una razón de fuerza mayor para faltar al ejercicio del cargo, pues se trata “de un hecho completamente ajeno a la voluntad del trabajador” y que es imprevisible e irresistible, independientemente de la frecuencia con que, en Colombia, se cometa ese delito. Ahora bien, dado que el juez de tutela, siempre que encuentre vulnerados derechos fundamentales, debe tomar medidas eficaces, proporcionadas y oportunas para hacer cesar la vulneración, es claro que, en caso de que el derecho de participación democrática se viole por haberse configurado una de las faltas mencionadas, en los términos del artículo 261 de la C.P., deberá ordenar el nombramiento del siguiente en la lista electoral, pues así se garantiza que los electores no queden sin representación. Sin embargo, antes de proceder a dar la orden, debe hacerse alusión a las normas que prevén medidas de protección para las víctimas del delito de secuestro, pues, conforme a lo expuesto por el Secretario General de la Cámara de Representantes en el oficio anteriormente citado, ellas generan dudas acerca 8 Constitución Política, artículo 134, reformado por medio del acto legislativo número 03 de 1993. 9 Corte Constitucional, Sentencias T –015 de 1995, T-163 de 2000, entre otras. de la posibilidad de amparar el derecho a la participación democrática ordenando el llamamiento del siguiente de la lista electoral respectiva. Por una parte, la ley 282 de 1996, creó el fondo nacional para la defensa de la libertad personal (art. 9), y previó que éste tomaría un seguro colectivo para

garantizar el pago de salarios y prestaciones sociales del secuestrado (art. 22). Por otra, mediante decreto 1923 del mismo año, el gobierno reglamentó el funcionamiento del seguro colectivo mencionado, y precisó que su objeto es “garantizar el pago de los salarios y prestaciones sociales, por parte del empleador, a la persona que en el momento de ser víctima de secuestro, tenga vigente una relación contractual laboral o se encuentre vinculado como servidor público del Estado, a partir del día en que se produjo el secuestro y hasta que ocurra su liberación o se compruebe su muerte, en los términos y requerimientos establecidos en el presente Decreto”. Además, ese decreto, en su artículo 8.5, prevé, como una de las pruebas que deben presentarse para poder cobrar el seguro, la que acredite el incumplimiento por parte del empleador de su obligación de pagar los salarios y prestaciones del secuestrado, y en el artículo 10, dispone que el asegurador que paga se subroga en los derechos del trabajador en contra del empleador. De todo ello se deduce que la obligación de pagar los emolumentos y prestaciones al secuestrado sigue siendo del empleador, lo cual, al menos aparentemente, impediría que, tratándose de servidores públicos, el empleador pudiese llamar a alguien para que supla la falta y pagarle también a él los correspondientes emolumentos y prestaciones propios del cargo. En otra palabras, podría pensarse que la vigencia de esa norma coloca en contraposición los derechos del secuestrado y su familia con los de los electores, pues, tratándose de miembros de corporaciones públicas, dados los

supuestos necesarios para su aplicación (la del decreto1923), y teniendo en cuenta la regla general que prohíbe que se pague, del erario público, dos veces los emolumentos de un mismo cargo, aparentemente sería imposible satisfacer todos los derechos comprometidos Sin embargo, la Sala encuentra que si la norma se interpreta de acuerdo con el principio de solidaridad y con el principio democrático, es posible privilegiar tanto los derechos del secuestrado como los de los electores. El principio democrático, ha dicho la Corte Constitucional10, constituye una pauta para “resolver dudas o colmar lagunas que puedan surgir al examinar o aplicar un precepto” De acuerdo con esta pauta, aclara la Corte, debe primar siempre la interpretación “que realice más cabalmente el principio democrático”11. Además, dado que el derecho a ser representado es de aplicación inmediata y está reconocido en la Constitución a favor de todos los ciudadanos, sin excepción que obedezca a situaciones especiales, el juez debe descartar las interpretaciones normativas que lo hagan nugatorio; en cambio, debe siempre preferir aquellas que permitan garantizar su vigencia. Por eso, de todas las posibles, la Sala preferirá aquella interpretación del decreto 1923 de 1996, según la cual sus previsiones constituyen una excepción a la regla general de que no puede pagarse emolumentos a dos personas diferentes con ocasión del mismo cargo público. Tal interpretación se soporta en la consideración según la cual la norma citada tiene fundamento en el principios de solidaridad y no en los principios que informan la relación de trabajo. En efecto, el principio de solidaridad impone al poder público una serie de deberes fundamentales para el logro de una

verdadera y equitativa armonización de los derechos12, pues ha sido invocado en nuestra Constitución “como fundamento del deber de contribuir al sostenimiento de las cargas públicas”13. Ello explica por qué, en el caso en que un servidor público es secuestrado subsiste la obligación de pagar sus emolumentos pese a que no ejerce sus funciones: la decisión es consecuencia de la aplicación del principio en comento, y no, por supuesto, de la existencia de todos los elementos de la relación laboral14 (subordinación, prestación de un servicio personal y emolumento o salario). Por otra parte, debe tenerse en cuenta que la vigencia de la Constitución de 1991 y la proyección de la jurisprudencia constitucional, “dan hoy suficientes elementos de juicio para establecer derroteros claros en la interpretación de 10 Corte Constitucional, Sentencia C-089 de 1994. 11 Ídem 12 Corte Constitucional, Sentencia T-801 de 1998 13 DE LUCAS, Javier. El Concepto de Solidaridad. Distribuciones Fontamara, S.A. México, 1993. P 31. 14 La Corte Constitucional ha reconocido, invariablemente, que la vinculación de los servidores públicos, sean trabajadores oficiales, empleados públicos o miembros de corporaciones públicas, constituye una relación laboral.. Ver, entre otras, las sentencias C-230 de 1995, C222 de 1999 y C1063 de 2000. normas y la aplicación de principios que iluminan ampliamente a las autoridades para que cumplan adecuadamente su función protectora y tomen en ocasiones la iniciativa para prevenir y controlar un mal mayor”15

De acuerdo con lo anterior, es claro que el fin de las previsiones del decreto 1923 es la protección de quien es víctima del delito del secuestro y de su familia, de manera que, en cumplimiento de lo deberes de solidaridad, y para evitar una mayor desgracia, se dispone que el empleador conserva la obligación de pagar los emolumentos y las prestaciones a que tendría derecho si hubiera prestado efectivamente el servicio. En conclusión, la situación regulada por el decreto 1923 no es ordinaria y la reacción normativa responde al principio de la solidaridad y no a los elementos propios de la relación de trabajo, de manera que existe una razón suficiente para sostener que se trata de una norma especial que constituye una excepción a la regla general, en la medida en que ordena el pago de emolumentos a quien no presta el servicio. Por la mismo razón, su aplicación no impide que haya un servidor que supla al ausente en el ejercicio de las funciones, y que reciba -el sí- por cumplir con los requisitos de una relación laboral, los emolumentos propios del cargo. Adicionalmente, teniendo en cuenta que, como se ha dicho, la aplicación del principio de solidaridad, tiene por objeto el logro de la armonización de derechos, ella no puede realizarse a costa de los derechos fundamentales de determinadas personas, y en este caso concreto, a costa del derecho a la participación democrática de los electores de quien fue secuestrado, pues ello, por un lado, haría evidente la existencia de una contradicción intrínseca en la norma misma, y por otro, constituiría una interpretación no permitida al juez del Estado Social de Derecho, pues sería nugatoria del principio democrático.

Así las cosas, para garantizar el rigor de ambos principios (el de la solidaridad y el democrático), la única interpretación viable es aquella según la cual, la aplicación de lo dispuesto en el decreto 1923 de 1996 no impide el llamamiento del candidato que sigue en la lista, sino que protege los derechos del secuestrado y de su familia, y permite la eficacia del de los electores a ser representados, para participar indirectamente en las decisiones que los afectan. 15 Corte Constitucional T 389 de 1999. En el caso concreto, se allegó al proceso prueba de que el Sr. Lizcano fue secuestrado, hecho que, de acuerdo con los parámetros de la Corte Constitucional, es constitutivo de fuerza mayor. Por eso, la Sala considera que se ha configurado una de las causales constitucionales de falta temporal que obliga a