CE-17001-23-31-000-2001-0561-01(1728-03)-2004

SUPRESION DE CARGO - No desvirtuada su legalidad porque los requisitos del estudio técnico, motivación y disponibilidad presupuestal fueron cumplidos. Acto que define la situación jurídica del demandante / COMUNICACION SOBRE SUPRESION DE CARGO - En este caso se trató de un simple trámite de ejecución de la decisión tomada por la entidad / FALSA MOTIVACION - Inexistencia porque la contratación por prestación de servicios no desvirtuó el hecho que motivó el retiro del actor El debate se orienta a definir si el Acuerdo demandado y la comunicación relacionada fueron los pertinente para el retiro del actor por supresión del cargo y a definir sobre los derechos de carrera frente a las acusaciones de la demanda y la apelación. En el presente asunto la voluntad colegiada Gerente - Junta Directiva a la que los estatutos de la entidad refieren, fue expresada en el mismo acto administrativo de supresión del cargo, el Acuerdo 02 de 13 de febrero de 2001 que por suprimir la dependencia a la cual estaba adscrito el cargo que el actor ocupaba, resulta ser el acto que define su situación jurídica de orden laboral: el retiro del servicio. Por ello la comunicación suscrita por el Director Administrativo de la entidad resulta ser el simple trámite de ejecución de una decisión colegiada adoptada por quienes estatutariamente están facultados para tomarla. Se afirma en la apelación que quienes conformaron el Comité Interdisciplinario que adelantó el estudio técnico no tenían las condiciones pertinentes a tal propósito y que dicho documento carece de validez por falta de firma. Al respecto dirá la Sala que no le asiste razón al actor en su argumento.

Tal como se afirma en la apelación, no existe duda sobre la identidad de las personas que elaboraron el estudio técnico que sirvió de motivación al acto demandado y por ello resulta irrelevante que dicho documento no hubiera sido firmado en su texto cuando existe certeza sobre su autoría y constancia en el expediente de que dicho documento fue entregado a la Junta Directiva por quienes lo elaboraron. Igualmente no aparece acreditada la pretendida irregular delegación de funciones del Alcalde Municipal en otra persona para participar de la Junta Directiva de la entidad. Ello de todas formas resulta irrelevante frente a la presunción de legalidad del acto acusado que fue expedido por un ente colegiado que se debe presumir que actuó dentro de las condiciones de validez que las normas estipulan para la adopción mayoritaria de sus decisiones. Frente al requisito de disponibilidad presupuestal previa dirá la Sala que lo entiende cumplido por la entidad con los movimientos presupuestales realizados antes de la ejecución del acto de retiro. Dichos movimientos se tradujeron en la apropiación pertinente y suficiente que a la postre permitió el pago oportuno y completo de la indemnización que corresponde al actor según aparece en el expediente. Adicionalmente se observa del texto del Acta 01 de 13 de febrero de 2001, un certificado sobre la existencia de la disponibilidad presupuestal que en la demanda se echa de menos. Finalmente dirá la Sala que la contratación por prestación de servicios de las funciones que el actor desempeñaba en la entidad carece de pertinencia para enervar el cargo de falsa motivación, porque no logra desvirtuar que la supresión de empleos, -que fue el hecho que motivó el acto que

lo retiro del servicio-, efectivamente ocurrió.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"

Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO

Bogotá, D.C., once (11) de marzo de dos mil cuatro (2004).

Radicación número: 17001-23-31-000-2001-0561-01(1728-03)

Actor: HECTOR MAURICIO GUTIERREZ TRUJILLO Demandado: CAJA DE VIVIENDA POPULAR DE MANIZALES Decide la Sala el recurso de apelación propuesto por la parte actora contra la sentencia de 23 de enero de 2003 dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas dentro del proceso iniciado por HECTOR MAURICIO GUTIERREZ

TRUJILLO contra la CAJA DE VIVIENDA POPULAR DE MANIZALES ANTECEDENTES HECTOR MAURICIO GUTIÉRREZ TRUJILLO por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instauró demanda contra la CAJA DE VIVIENDA POPULAR DE MANIZALES para que se declare la nulidad del Acuerdo 02 de febrero 13 de 2001 proferido por su Junta Directiva, por medio del cual se modifica la estructura orgánica, la planta de cargos y se actualiza el manual de funciones de la entidad, “...más concretamente en sus artículos 1º y 5º mediante la cual se procedió a la supresión de su cargo..” A título de restablecimiento del derecho, solicita que se ordene el reintegro con el pago de los sueldos, primas, subsidios, prestaciones sociales y

demás emolumentos dejados de percibir liquidados desde el momento del retiro hasta cuando sea efectivamente reintegrado y que se declare que no existió solución de continuidad en el servicio (cesación de efectos del acuerdo 02). Solicita condena en costas; que se de cumplimiento a la sentencia en los términos previstos en los artículos 176 y 177 del C.C.A y que se ajuste el valor de la condena tomando como base los índices del DANE a que se refiere el artículo 178 ibídem. Informa que fue retirado del servicio por supresión del cargo de Jefe de Departamento de Ingeniería, en virtud de lo dispuesto en el Acuerdo 02 de febrero 13 de 2001 expedido por la Junta Directiva de la entidad. Considera que el Acuerdo 02 requería de publicación en la Gaceta Municipal por ser un Acto General y que lo dispuesto en él se debió ejecutar mediante una resolución del Gerente de la entidad debidamente motivada. Manifiesta que el estudio técnico que se tuvo en cuenta carece de validez por falta de firma y del trámite estatutario pertinente; que la remoción adolece de la autorización de la Junta Directiva que es requerida en el artículo 36 literal h) de los estatutos de la entidad; que la Junta Directiva carecía de competencia porque la reestructuración a la postre terminó siendo una reforma estatutaria por haber modificado la misión de la entidad; y que no existió la disponibilidad presupuestal previa que requiere el artículo 137 numeral 4º del decreto 1572 de 1998. Afirma que el cargo que ocupaba era de carrera administrativa y que se encontraba inscrito en el escalafón correspondiente.

A folios 154 y siguientes del expediente se observa la relación de normas que considera infringidas y su concepto de violación. LA SENTENCIA El Tribunal Administrativo de Caldas negó las pretensiones de la demanda. Estima que la Junta Directiva de la entidad era competente para efectuar la reestructuración según lo señala el artículo 34 del estatuto de la entidad por lo cual el retiro consecuente tuvo la autorización de dicho ente colegiado; que no se requería de otro acto administrativo para ejecutar la decisión de Junta por ser ésta el órgano supremo de dirección en la entidad; que el Acuerdo fue publicado el 7 de junio de 2001 fecha a partir de la cual tuvo efectos para terceros, pero que para el actor, sus efectos se dieron a partir de la comunicación del mismo el 13 de febrero de 2001; que la supresión del cargo ocurrió en la realidad fáctica; y que existe el nexo pertinente entre el concepto técnico que soportó el proceso de ajuste en la entidad y la supresión del cargo del actor. LA APELACION En recurso visible a folio 387 del expediente, el demandante solicita que se revoque la sentencia. Reitera los argumentos de la demanda: Que no existió la disponibilidad presupuesta previa porque para ello debe expedirse un “certificado de disponibilidad presupuestal” que es diferente a la “apropiación” presupuestal que acreditó la entidad; Que los estatutos exigen la aprobación en Junta Directiva de todas las “remociones” de personal y “..la supresión de cargos es una de ellas..” por lo que debió expedirse la resolución respectiva; Que la falta

de firma del estudio técnico se traduce en la invalidez del documento; Que la Junta Directiva radicó irregularmente en el Director Administrativo la facultad de remoción que estatutariamente corresponde al Gerente; Que la reforma contiene un cambio en la misión institucional para lo cual solo era competente el Concejo Municipal; Que el Alcalde delegó irregularmente sus funciones para la reunión de Junta Directiva que autorizó la supresión; Que el Acuerdo de supresión nació a la vida jurídica con posterioridad al retiro del actor porque su publicación fue posterior; Que no se publicó el Decreto que contiene la designación de los miembros de la Junta Directiva que aprobaron el Acuerdo demandado; Que quienes conformaron el Comité “disciplinario” no reunían los requisitos para adelantar el estudio técnico; y Que las funciones que cumplía el actor fueron contratadas por prestación de servicios con otras personas. CONSIDERACIONES Con ocasión del proceso de supresión de cargos que ocurrió en la Caja de Vivienda Popular de Manizales, definida en el Acuerdo 02 de febrero 13 de 2001, se causó el retiro del actor del cargo que ocupaba como Coordinador (Jefe) del Departamento de Ingeniería en condición de empleado de carrera administrativa inscrito en el escalafón respectivo, según consta en la certificación visible a folio 39 del cuaderno 3 del expediente. El retiro del servicio se produjo previa la comunicación suscrita por el Director Administrativo y Financiero de la entidad a partir del 16 de febrero de 2001, mediando las opciones que estableció la Ley 443 de 1997 y el Decreto 1568 del mismo año, de recibir la indemnización o el tratamiento preferencial para

ser nombrado en un cargo equivalente. La entidad ordenó el pago de la indemnización respectiva (folio 8 del cuaderno 2 del expediente). El debate se orienta a definir si el Acuerdo demandado y la comunicación relacionada fueron los pertinente para el retiro del actor por supresión del cargo y a definir sobre los derechos de carrera frente a las acusaciones de la demanda y la apelación. La supresión del cargo que desempeñaba el demandante aconteció en virtud de la expedición del Acuerdo 02 demandado que adoptó la estructura orgánica de la Caja de Vivienda Popular de Manizales y suprimió de su estructura orgánica al Departamento de Ingeniería. En consecuencia eliminó de la planta de personal la totalidad de los cargos adscritos a dicha dependencia, entre los cuales se encontraba el único cargo de Coordinador o Jefe del Departamento de Ingeniería que existía en la planta de cargos de la entidad que había definido la Resolución 500 de julio 15 de 1997. Lo anterior le fue comunicado mediante el documento de fecha 13 de febrero de 2001 suscrito por el Director Administrativo y Financiero de la entidad y visible a folio 8 del expediente. Por haberse suprimido la totalidad de la dependencia a la cual estaba adscrito el cargo de Coordinador del Departamento de Ingeniería, no era necesaria la expedición de una resolución de incorporación en la nueva planta de quienes continuarían ocupando dicho cargo, por que este simplemente desapareció de la entidad junto con la totalidad de la dependencia. Por ello la comunicación de fecha 13 de febrero de 2001 tuvo como único objeto, dar a conocer al afectado el contenido del acto administrativo que

afectó su situación de orden laboral, esto es el Acuerdo 02 de la misma fecha. Tal como esta Corporación lo ha señalado, cada proceso de supresión de cargos debe analizarse según sus especificidades propias y resulta inadecuado definir de manera general, cuáles son los actos que afectan la situación jurídica particular del empleado, porque ello depende de la particularidad propia de cada proceso. La decisión de suprimir el cargo es la primera manifestación de voluntad de la administración dentro del proceso de reestructuración y constituye en principio la causa remota para el retiro del servicio. Ella se debe concretar, en principio, mediante otro acto particular que define la negativa de incorporación en la nueva planta de personal. No obstante cuando el acto de supresión afecta la situación particular y concreta del funcionario y no queda duda posible respecto de que dicho acto es la única causa posible del retiro, el acto de supresión del cargo resulta ser además el que dispone el retiro de cada funcionario y define la situación jurídica laboral particular. Ello se da cuando la supresión conlleva la eliminación de la totalidad de los cargos de una dependencia y el proceso de reestructuración no requiere de la adopción de una nueva planta de personal que incorpore a quienes continuarán en el servicio. En el presente asunto la voluntad colegiada Gerente - Junta Directiva a la que los estatutos de la entidad refieren, fue expresada en el mismo acto administrativo de supresión del cargo, el Acuerdo 02 de 13 de febrero de 2001 que por suprimir la dependencia a la cual estaba adscrito el cargo que el actor ocupaba, resulta ser el acto que define su situación jurídica de orden laboral:

el retiro del servicio. Por ello la comunicación suscrita por el Director Administrativo de la entidad resulta ser el simple trámite de ejecución de una decisión colegiada adoptada por quienes estatutariamente están facultados para tomarla. Ello resuelve los cargos relacionados con la irregular cesión al Director Administrativo de la facultad de remoción que estatutariamente corresponde al Gerente de la entidad y con la necesidad de dos actos administrativos diferentes. Esta Sala ha reiterado que la supresión de cargos es una causal de retiro del servicio prevista para los empleados públicos indistintamente si son de libre nombramiento y remoción, de período fijo o de carrera administrativa que encuentra justificación en que el interés particular de los empleados públicos está llamado a ceder ante el interés general de mejoramiento del servicio. Por tal motivo, respecto de empleados de carrera administrativa, el derecho a la estabilidad laboral no comporta la obligación de la administración de mantener a un funcionario indefinida e incondicionalmente en el empleo. La Constitución y la ley conceden a la administración la facultad para suprimir empleos y señalan el procedimiento respectivo. En la demanda se afirma que la entidad desconoció aspectos procedimentales contenidos en los artículos 148 y 149 del decreto 1572 de 1998 con las modificaciones pertinentes. El texto de los artículos relacionados es el siguiente: ARTICULO 148. Las modificaciones a las plantas de personal de las entidades pertenecientes a la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán motivarse expresamente y fundarse en las necesidades del servicio o en razones que propendan por la modernización

de la institución, las cuales estarán soportadas en estudios técnicos que así lo demuestren. ARTICULO 149. Artículo modificado por el artículo 7° del Decreto 2504 de 1998. El nuevo texto es el siguiente: Se entiende que la modificación de una planta de personal está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otros, de:

1. Fusión o supresión de entidades.

2. Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad.

3. Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro.

4. Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones.

5. Mejoramiento o introducción de procesos, producción de bienes o prestación de servicios.

6. Redistribución de funciones y cargas de trabajo.

7. Introducción de cambios tecnológicos.

8. Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad.

9. Racionalización del gasto público.

10. Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas.

PARAGRAFO. Las modificaciones de las plantas a las cuales se refiere este artículo deben realizarse dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general. Se afirma en la apelación que quienes conformaron el Comité Interdisciplinario que adelantó el estudio técnico no tenían las condiciones

pertinentes a tal propósito y que dicho documento carece de validez por falta de firma. Al respecto dirá la Sala que no le asiste razón al actor en su argumento. Tal como se afirma en la apelación, no existe duda sobre la identidad de las personas que elaboraron el estudio técnico que sirvió de motivación al acto demandado y por ello resulta irrelevante que dicho documento no hubiera sido firmado en su texto cuando existe certeza sobre su autoría y constancia en el expediente de que dicho documento fue entregado a la Junta Directiva por quienes lo elaboraron (folio 3). Asimismo se observa que el Comité Interdisciplinario fue integrado en acatamiento de lo dispuesto en el artículo 150 del decreto 1572 de 1998 cuyo texto es el siguiente: ARTICULO 150. Los estudios técnicos de modificación de plantas de personal podrán ser desarrollados por equipos interdisciplinarios conformados por el Jefe de la entidad con personal de la misma, o por la Escuela Superior de Administración Pública, o por firmas especializadas o profesionales en Administración Pública u otras profesiones idóneas o afines con los procesos técnicos misionales y administrativos. Resultan igualmente desacertados los argumentos de la apelación relacionados con la falta de motivación del acto, por aparecer dicha motivación de forma expresa en el correspondiente estudio técnico que hace parte del acto demandado. Asimismo el irregular procedimiento por cambio en la misión institucional aducido en la apelación resulta infundado en la medida en que la razón del servicio esgrimida por la entidad y finalmente ejecutada, consistió en el rediseño organizacional y el cambio en la estructura orgánica y la planta de

cargos con la consecuente redefinición de la misión y visión del objeto social de la entidad. Ello resulta ser sustancialmente distinto de la acusada reforma estatutaria que en el proceso no se acredito, ni que hubiese sido pretendida por la entidad ni menos aun, que se hubiese ejecutado. Igualmente no aparece acreditada la pretendida irregular delegación de funciones del Alcalde Municipal en otra persona para participar de la Junta Directiva de la entidad. Ello de todas formas resulta irrelevante frente a la presunción de legalidad del acto acusado que fue expedido por un ente colegiado que se debe presumir que actuó dentro de las condiciones de validez que las normas estipulan para la adopción mayoritaria de sus decisiones. Comparte la Sala el criterio del a quo respecto de la publicación de los actos como condición de oponibilidad del mismo a terceros, criterio que se reafirma con el contenido del artículo 13 del Acuerdo demandado y visible a folio 120 del cuaderno 2 del expediente, que estipula la vigencia del acto administrativo a partir de su expedición. Frente al requisito de disponibilidad presupuestal previa dirá la Sala que lo entiende cumplido por la entidad con los movimientos presupuestales realizados antes de la ejecución del acto de retiro. Dichos movimientos se tradujeron en la apropiación pertinente y suficiente que a la postre permitió el pago oportuno y completo de la indemnización que corresponde al actor según aparece en el folio 288 del expediente. Adicionalmente se observa del texto del Acta 01 de 13 de febrero de 2001 visible a folio 293 del expediente, un certificado

sobre la existencia de la disponibilidad presupuestal que en la demanda se echa de menos. Finalmente dirá la Sala que la contratación por prestación de servicios de las funciones que el actor desempeñaba en la entidad carece de pertinencia para enervar el cargo de falsa motivación, porque no logra desvirtuar que la supresión de empleos, --que fue el hecho que motivó el acto que lo retiro del servicio-, efectivamente ocurrió. Suprimidos los empleos anunciados en la motivación de la insubsistencia ella se torna en un hecho real. El empleo entendido como el “conjunto de funciones, deberes y responsabilidades que han de ser atendidos por una persona natural, para satisfacer necesidades permanentes de la administración pública” requiere para su existencia, de unas funciones que se asignan por la constitución, la ley o el reglamento a una persona natural, funciones sin las cuales, por mandato constitucional, dicho empleo no existe: “CONSTITUCIÓN NACIONAL ARTICULO 122. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente. Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben. Antes de tomar posesión del cargo, al retirarse del mismo o cuando autoridad competente se lo solicite deberá declarar, bajo juramento, el monto de sus bienes y rentas. Dicha declaración sólo podrá ser utilizada para los fines y propósitos de la aplicación de las normas del servidor

público. “ Por ello resulta impertinente que por fuera de las funciones legales o reglamentarias de la planta que subsiste en la entidad, se contraten servicios con personas naturales o jurídicas. Dichas funciones al no haberse asignado por el reglamento o por la ley carecen del carácter de empleo público. En el expediente no se acreditó que las funciones cumplidas por el demandante hubieran continuado en el manual de la entidad, además de que los contratos aportados contienen objetos diferentes a los que continuaron en la entidad e incluso diferentes a los que desempeñaba el actor. Por las razones anteriores considera la Sala que no fue desvirtuada la presunción de legalidad que ampara el acto acusado por lo que deberá confirmarse la decisión proferida por el aquo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFIRMANSE la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas, de fecha 23 de enero de 2003 en el proceso promovido por HECTOR MAURICIO GUTIERREZ TRUJILLO contra la CAJA DE VIVIENDA POPULAR DE MANIZALES mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda. Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen

COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE.

La anterior providencia fue discutida, aprobada y ordenada su publicación por la Sala en sesión de la fecha.

ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALBERTO ARANGO MANTILLA

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

MYRIAM C. VIRACACHA SANDOVAL

Secretaria Ad.hoc.