CE-17001-23-31-000-2001-1241-01(ACU-1032)-2001

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Normas sobre el servicio público de transporte de pasajeros / SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTEProcedencia de la acción de cumplimento / SERVICIO DE TRANSPORTE DE PASAJEROS - Imposición de sanciones a personas que lo prestan sin autorización En el presente caso se pide que se ordene el cumplimiento de los artículos 183 del Decreto 1344 de 1970, 23 de la Ley 336 de 1996, por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Transporte, 73 y 77 del Decreto 1558 de 1998. Los hechos que le han servido de fundamento al a quo para declarar el incumplimiento de los deberes que a la entidad demandada le imponen las normas invocadas, no se encuentran discutidos en la presente instancia, sino que, por el contrario, además de que en el fallo se dan por demostrados, su ocurrencia ha sido aceptada por la apelante quien, en lugar de desvirtuarlos, ha encaminado sus esfuerzos a explicarlos y a justificar el incumplimiento advertido. Las citadas normas no impiden que quienes estén interesados en ejercer su derecho al trabajo en la actividad propia del servicio público de transporte de pasajeros en el Municipio de Supía, se organicen en la forma como ellas lo señalan (como empresa de transporte) y traten de obtener las licencias, habilitaciones y tarjetas de operación requeridas, con la observancia de los procedimientos de ley, entre los cuales se encuentran los estudios técnicos adecuados en relación con la necesidad del servicio y atendiendo los criterios de evaluación que las autoridades deben aplicar para determinar quién o quiénes ofrecen las mejores condiciones para la prestación

del mismo, siguiendo los principios de publicidad y libre competencia, previstos en las normas pertinentes y que son de amplio conocimiento de quienes tienen relación directa con el desarrollo y la vigilancia de la actividad económica respectiva. En estas circunstancias, sorprenden a la Sala los argumentos de la apelante, ya que como autoridad de tránsito en su territorio, dispone de suficientes mecanismos jurídicos para procurar la suficiente, adecuada y legal atención de las necesidades de transporte colectivo de sus habitantes, así como para evitar deficiencias y abusos en la prestación del mismo por parte de quienes se encuentren legalmente habilitados para ello; lo cual, incluso, es expresión y desarrollo de su autonomía administrativa y, de ninguna forma, negación de ella. Tales mecanismos no pueden ser el incumplimiento e incluso la violación de la ley, sino, por el contrario, la aplicación de ésta, la cual justamente apunta hacia el interés general y el bien común en cuanto al susodicho servicio se refiere. Estando acreditados los hechos y la omisión que ellos implican en cuanto al deber que, en relación con el servicio de transporte público municipal de pasajeros, le imponen a la apelante las normas invocadas en la demanda y no siendo válidas las razones en que se sustenta el recurso para revocar el fallo impugnado, lo que corresponde es su confirmación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D. C., trece (13) de septiembre del dos mil uno (2001) Radicación número: 17001-23-31-000-2001-1241-01(1032)

Actor: COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES LA VEGA

LTDA.

Referencia: APELACIÓN SENTENCIA La Sala decide la impugnación presentada por el apoderado del Municipio de Supía, Caldas, contra el fallo de 30 de enero del año en curso, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante el cual declaró el incumplimiento de los artículos 183 del Decreto 1344 de 1970, 23 de la Ley 336 de 1996, 73 y 77 del Decreto 1558 de 1998, por parte de la Alcaldía y la Inspección de Tránsito y Transporte del mencionado municipio, en virtud de una acción de cumplimiento

incoada por la Cooperativa Multiactiva de Transportadores La Vega Ltda. I.- LA DEMANDA La Cooperativa Multiactiva de Transportadores La Vega Ltda., en ejercicio de la acción de cumplimiento instituida en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 393 de 1997, solicita que se acceda a las siguientes I.1. Pretensiones Que se ordene el cumplimiento de los artículos 183 del Decreto 1344 de 1970 (Código Nacional de Tránsito Terrestre Automotor), 23 de la Ley 336 de 1996, 73 y 77 del Decreto 1558 de 1998, por parte de la Alcaldía y la Inspección de Tránsito y Transporte del Municipio de Supía, según la competencia que por ley les corresponda. I.2. Los hechos en que se funda la demanda Están dados por el incumplimiento de las normas citadas por las referidas autoridades, en razón de que no toman de manera efectiva las medidas previstas en

tales disposiciones a fin de impedir la prestación del servicio de transporte de pasajeros de manera informal, mediante automotores particulares y motocicletas en el Municipio del Supía, en algunos eventos con permiso del Inspector de Tránsito, con la inseguridad y la ausencia de toda responsabilidad que ello comporta en casos de accidentes respecto de los usuarios de ese servicio, así como con el perjuicio económico que implica para quienes lo prestan formalmente y con sujeción a las reglas pertinentes. Las mencionadas autoridades han desatendido las repetidas solicitudes que los transportadores formales, incluyendo la actora, les han presentado para que den la debida aplicación a las normas relacionadas, solicitudes entre las que se encuentra la reclamación que la accionante les hizo a fin de constituirlas en renuencia. II.- EL FALLO APELADO El Tribunal Administrativo de Caldas, después de reseñar la actuación procesal, despachar desfavorablemente las excepciones propuestas por el municipio demandado y aludir a las normas objeto de la acción, indica que quedó acreditada la habilitación en el Municipio de Supía de personas que no reunían las condiciones señaladas en el artículo 23 de la Ley 336 de 1996, para la prestación del servicio público de transporte en el horario nocturno; que se comprobó la existencia de serios problemas de transporte informal, consistentes en la prestación del servicio público de transporte colectivo mediante vehículos particulares que no han cumplido con los requerimientos legales para acceder a tal función, así como que las autoridades demandadas han inobservado las normas vigentes en materia de sanciones para quienes están prestando en el municipio el servicio colectivo de pasajeros que se relata en la demanda, sanciones entre las cuales se encuentran la

multa e inmovilización del vehículo, según los artículos 77 del Decreto 1558 de 1998 y 183 del Decreto 1344 de 1970. De lo anterior concluyó que la parte actora demostró la obligación de las autoridades demandadas de cumplir los mandatos citados como incumplidos, que los mismos contienen en forma clara y expresa una serie de competencias a su cargo, actualmente vigentes y que no han sido observadas en la forma debida, por lo cual la acción incoada debía prosperar y, en consecuencia, dispuso declarar el incumplimiento de las normas en cita y ordenar a las autoridades demandadas que en lo sucesivo se abstengan de acceder a solicitudes de habilitación para la prestación del servicio público de transporte terrestre, presentadas por personas o empresas que no reúnan la totalidad de los requisitos y condiciones señaladas por el legislador en materia de tránsito y transporte, así como revocar toda autorización que se haya impartido sin acatamiento del ordenamiento legal aquí señalado y efectuar las diligencias requeridas para el cabal cumplimiento de las disposiciones a que se refieren tales preceptos. Para el efecto señaló un término de diez (10) días, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia. III.- LA IMPUGNACIÓN El apoderado del Municipio de Supía sustenta la apelación en que el fallo no se encuentra ajustado a derecho porque omite el pronunciamiento sobre las pruebas allegadas al proceso, tales como los documentos contentivos de las rutas de la accionante, los convenios interadministrativos entre el municipio y el departamento de Caldas y varios testimonios, con lo cual viola el debido proceso. Insiste en la excepción de inconstitucionalidad, por prevalencia del interés general

sobre el particular y por el derecho al trabajo, por considerar que la aplicación de la ley y la interpretación exegética de las normas objeto de la acción resultaría violatoria de disposiciones supranacionales y principios constitucionales y legales que hacen parte de nuestro ordenamiento jurídico y de nuestro Estado Social de Derecho, tales como el artículo 21 de la Ley 16 de 1972, aprobatoria de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), según el cual toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes, pudiendo ser subordinado por la ley al interés social; el artículo 58 de la Constitución Política, el respeto a la dignidad humana y la convivencia civil. Explica que el surgimiento del transporte informal se originó en causas internas, como la deficiente prestación del servicio público de transporte por parte de la actora, manifestado en el excesivo cobro de tarifas, sobrecupo, incumplimiento de rutas y horarios, falta de prestación del servicios en horas nocturnas, intransigencia de la misma para definir de común acuerdo la prestación de tal servicio; así como en causas externas, dadas por el alto índice de desempleo, violencia social y necesidad sentida de la comunidad de una nueva forma ágil y eficiente de transporte con el fin de librarse del monopolio opresivo de la empresa accionante y la generación de altos costos para el campesino en el transporte de sus productos, situaciones que llevaron a la comunidad a buscar alternativas en procura del mejoramiento de su calidad de vida. Adicionalmente, se refiere a la autonomía administrativa del municipio, que implica que sus autoridades gocen de facultades para dirigir las comunidades que

gobiernan; a la dignidad humana y a la justicia distributiva que protege la Constitución Política; a la inexistencia de perjuicios a la actora por los hechos denunciados y a la dificultad para el cumplimiento de las normas citadas, debido a las circunstancias que afrontan los entes territoriales y que les imposibilita la tarea de controlar el transporte informal, tales como problemas de orden público, concretados en vías de hecho, paros y manifestaciones comunitarias, presencia de grupos armados en la zona, entre otras. IV.- LAS CONSIDERACIONES 1ª. El artículo 87 de la Constitución Política dispone que “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo”. 2ª. En el presente caso se pide que se ordene el cumplimiento de los artículos 183 del Decreto 1344 de 1970, 23 de la Ley 336 de 1996, por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Transporte, 73 y 77 del Decreto 1558 de 1998, cuyos enunciados dicen: “Artículo 183 (Decreto 1344 de 1970). Será sancionado con multa equivalente a cincuenta (50) salarios mínimos, el conductor de un vehículo que sin la debida autorización lo destine a un servicio diferente de aquél para el cual tiene licencia de tránsito. Además el vehículo será inmovilizado”. “Artículo 23 (Ley 336 de 1996). Las empresas habilitadas para la prestación del servicio público de transporte sólo podrán hacerlo con equipos matriculados o registrados para dicho servicio, previamente homologados ante el Ministerio de Transporte, sus entidades

adscritas, vinculadas o con relación de coordinación y que cumplan con las especificaciones y requisitos técnicos de acuerdo con la infraestructura de cada modo de transporte”. “Artículo 73 (Decreto 1558 de 1998). Serán sancionadas por la autoridad Metropolitana, Distrital y/o Municipal competente de acuerdo con las disposiciones señaladas en este decreto, la empresa de transporte colectivo municipal de pasajeros y quienes desarrollen la actividad transportadora de servicio público sin sujeción a las normas legales. “Las sanciones para los infractores serán las siguientes: “1. Amonestación “2. Multa “3. Suspensión de matrículas, licencias, registros o permiso de operación “4. Cancelación de matrículas, licencias, registros o permisos de operación “5. Suspensión de la habilitación de la empresa “6. Cancelación de la habilitación de la empresa “7. Inmovilidad o retención del vehículo”. “Artículo 77 (ibídem). Sanciones a personas que presten el servicio público de transporte sin autorización. Será sancionada con multa de setecientos (700) salarios mínimos mensuales legales vigentes la persona que sin autorización destine un vehículo de servicio particular al servicio público de transporte municipal de pasajeros”. 3ª. Los hechos que le han servido de fundamento al a quo para declarar el incumplimiento de los deberes que a la entidad demandada le imponen las normas invocadas, no se encuentran discutidos en la presente instancia, sino que, por el contrario, además de que en el fallo se dan por demostrados, su ocurrencia

ha sido aceptada por la apelante quien, en lugar de desvirtuarlos, ha encaminado sus esfuerzos a explicarlos y a justificar el incumplimiento advertido. 4ª. Sobre el particular ha de examinarse, en primer lugar, la excepción de inconstitucionalidad que aduce para el efecto, que para el caso ha de entenderse referida a las normas a cuyo cumplimiento se resiste. Al respecto, vale decir que la Sala no observa cómo tales normas puedan ser contrarias al bien común, al interés general, al derecho al trabajo, a la propiedad privada, a la convivencia y a la dignidad humana, si lo que buscan es imponer que la prestación de un servicio público cuyas condiciones son de vital importancia para la seguridad y la integridad física de las personas, según lo ha destacado esta Corporación, se efectúe en condiciones de eficiencia, comodidad y seguridad para sus usuarios, de suerte que lo que con ellas se persigue es justamente hacer efectivos tales valores y fines colectivos; sin que en modo alguno ello impida a nadie ejercer sus derechos al trabajo y a la propiedad, siempre y cuando lo hagan con sujeción a tales regulaciones. No está demás poner de presente que ambos derechos deben ejercerse conforme a las regulaciones legales pertinentes y que, aparte de derechos, son deberes y funciones sociales, según lo señalan los artículos 25 y 58 de la Constitución Política. En este sentido, las citadas normas no impiden que quienes estén interesados en ejercer su derecho al trabajo en la actividad propia del servicio público de transporte de pasajeros en el Municipio de Supía, se organicen en la forma como ellas lo señalan (como empresa de transporte) y traten de obtener las licencias,

habilitaciones y tarjetas de operación requeridas, con la observancia de los procedimientos de ley, entre los cuales se encuentran los estudios técnicos adecuados en relación con la necesidad del servicio y atendiendo los criterios de evaluación que las autoridades deben aplicar para determinar quién o quiénes ofrecen las mejores condiciones para la prestación del mismo, siguiendo los principios de publicidad y libre competencia, previstos en las normas pertinentes y que son de amplio conocimiento de quienes tienen relación directa con el desarrollo y la vigilancia de la actividad económica respectiva. No se debe perder de vista que, en este caso, los referidos derechos están mediatizados por el desarrollo de una actividad económica, por demás de interés social mayor al de muchas otras, que como tal también se encuentra sujeta a las limitaciones que le impone la Constitución Política, así como a la regulación que establezca el legislador, según los artículos 333 y 334 de la misma. En estas circunstancias, sorprenden a la Sala los argumentos de la apelante, ya que como autoridad de tránsito en su territorio, dispone de suficientes mecanismos jurídicos para procurar la suficiente, adecuada y legal atención de las necesidades de transporte colectivo de sus habitantes, así como para evitar deficiencias y abusos en la prestación del mismo por parte de quienes se encuentren legalmente habilitados para ello; lo cual, incluso, es expresión y desarrollo de su autonomía administrativa y, de ninguna forma, negación de ella. Tales mecanismos no pueden ser el incumplimiento e incluso la violación de la ley, sino, por el contrario, la aplicación de ésta, la cual justamente apunta hacia el

interés general y el bien común en cuanto al susodicho servicio se refiere. Por consiguiente, no son de recibo las razones que expone la Alcaldía Municipal de Supía para negarse a dar cumplimiento a las normas aludidas y a las que les son concordantes y complementarias en lo relativo al mencionado servicio, bajo el esguince de una inconstitucionalidad de las mismas, a todas luces inexistente. 5ª. En lo concerniente al cuestionamiento de la apreciación de la prueba por parte del a quo, la Sala encuentra que no es cierto que éste no se haya pronunciado sobre el caudal probatorio, ya que en la sentencia, por el contrario, se hace una valoración detallada de todas ellas en lo que es pertinente. Asimismo, que las pruebas que se aducen en el recurso como no apreciadas por el a quo, en nada hacen variar la decisión apelada, toda vez que ninguna de ellas desvirtúa los hechos ni tiene la aptitud para justificarlos, tanto que ni siquiera el memorialista indica la incidencia que puedan tener sobre ella. Por el contrario, visto el aludido convenio, sucede que entre las consideraciones que le sirven de motivación se encuentra la siguiente: “3) Que el artículo sexto del Código Nacional de Tránsito, preceptúa: ‘Los Organismos de Tránsito dentro de su respectiva jurisdicción expedirán las normas y tomarán las medidas necesarias para mejorar el ordenamiento del tránsito de personas, animales y vehículos por las vías públicas, con sujeción a las disposiciones del presente código a sus normas reglamentarias y a las demás que las modifiquen o adicionen” (folio

46 del cuaderno número 3). Así las cosas, estando acreditados los hechos y la omisión que ellos implican en cuanto al deber que, en relación con el servicio de transporte público municipal de pasajeros, le imponen a la apelante las normas invocadas en la demanda y no siendo válidas las razones en que se sustenta el recurso para revocar el fallo impugnado, lo que corresponde es su confirmación, como en efecto lo hará la Sala en la parte resolutiva de esta providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia de 30 de enero del año en curso, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas en el presente asunto. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese, comuníquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión celebrada el 13 de septiembre del 2001.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS

ANDRADE

Presidenta

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA