CE-17001-23-31-000-2003-0400-01(ACU)-2003

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia frente a norma que establece gastos. Rechazo de la acción / NORMA QUE ESTABLECE GASTOSImprocedencia de la acción de cumplimiento para obtener pago de prestaciones sociales / PRIMA DE SERVICIOS - Improcedencia de la acción de cumplimiento para obtener su pago Es decir que, en esencia, el solicitante ejerce la acción de cumplimiento con la finalidad de que se ordene al Alcalde del Municipio de Victoria que le cancele la prima de servicios correspondiente al 15 de diciembre de 2002. Pero ocurre que de conformidad con el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-157/98 de 29 de abril de 1998la acción de cumplimiento “no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos”. Y no cabe duda que la pretensión del demandante, en cuanto involucra el pago de una prestación social, necesariamente implica gastos para el municipio de Victoria, y, por tanto, configura la prohibición señalada en la citada disposición. En esta forma la Sala modificará la sentencia impugnada que negó las pretensiones de la demanda que en ejercicio de la acción de cumplimiento formuló el señor Fabián Enrique Giraldo para, en su lugar, rechazar esa acción por improcedente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: DARIO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil tres (2003) Radicación número: 17001-23-31-000-2003-0400-01(ACU)

Actor: FABIAN ENRIQUE GIRALDO JARAMILLO Demandado: MUNICIPIO DE VICTORIA Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia dictada el 17 de junio de 2003 por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda que en ejercicio de la acción de cumplimiento formuló el señor Fabián Enrique Giraldo.

I. ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD

A. PRETENSIONES E Señor Fabian Enrique Giraldo Jaramillo, por intermedio de apoderado, ejerció la acción de cumplimiento contra el Municipio de Victoria (Caldas) con el objeto de obtener el cumplimiento de lo dispuesto en el Acuerdo Municipal número 117 de 6 de diciembre de 2001, por medio del cual se expidió el presupuesto de rentas y gastos para la vigencia fiscal del año 2002, en especial, el anexo 001, Gastos de Funcionamiento, en cuanto ordenó el pago de primas para los funcionarios, empleados y obreros del municipio, entre ellas, la de servicios.

Posteriormente, el demandante, atendiendo requerimiento del Tribunal, corrigió la demanda para precisar que su pretensión está orientada a obtener el pago de la segunda mesada de la prima de servicios correspondiente al 15 de Diciembre de 2002.

B. HECHOS Como fundamento de la acción, el demandante expone los hechos que se pueden resumir de la siguiente manera: 1º Mediante el Acuerdo 004 de Diciembre 10 de 1990, el Concejo del municipio de Victoria creó la Prima de Servicios a favor de los empleados y obreros que laboraban en dicho municipio, la cual se venía pagando desde el año de 1991.

2º El Acuerdo 117 del 6 de diciembre de 2001 estableció en su anexo 001 los Gastos de funcionamiento para 2002 y fijó el pago de una prima de servicios. El demandante recibió parcialmente ese pago, pues el 30 de junio de 2002 se le canceló la primera parte pero se omitió el segundo pago, correspondiente a 15 de diciembre de 2002. 3º El Alcalde dirigió al demandante el oficio número 021 del 15 de marzo de 2003 para informarle que, según concepto del Consejo de Estado, esa prima no podía ser cancelada por los entes territoriales si no había sido establecida mediante Acuerdo del Concejo Municipal, y que, como la misma no había sido ordenada por Acuerdo Municipal, la administración no podía cancelarla. Por su parte, el Auxiliar Administrativo del Presupuesto de la Alcaldía igualmente dirigió oficio al demandante manifestándole que no se canceló la segunda mesada de la prima de servicios correspondiente al 15 de diciembre de 2002 por prohibición del Decreto 1919 de 2002. 4º No es cierto que no exista Acuerdo Municipal que haya creado la prima de servicios, pues con la demanda se adjunta copia de los actos que crearon la hoy negada prima, pues, precisamente, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 87 del la Constitución Política, se pretende el cumplimiento del Acuerdo 117 de 2001. 5º Si bien es cierto que el Decreto 1919 de 2002 establece las prestaciones sociales que se pueden reconocer y pagar a los empleados públicos, no es menos cierto que el artículo 5º de ese Decreto señala que no podrán ser afectadas las

prestaciones causadas ni los derechos adquiridos.

2. CONTESTACION El Municipio de La Victoria, por intermedio de apoderado, contestó la demanda y, en primer término, con fundamento en lo dispuesto en el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, planteó la improcedencia de la acción de cumplimiento. Al efecto señaló que la pretensión del señor Fabian Enrique Giraldo Jaramillo se concreta en la cancelación de la prima de servicios correspondiente a la segunda mesada del 15 de Diciembre de 2002 por parte de la Administración Municipal y, conforme a esa norma, a través de esa acción no podrá perseguir el cumplimiento de disposiciones que establezcan gastos.

Señaló, además, que el Alcalde no ha incumplido de forma ilícita norma alguna en perjuicio del señor Fabián Enrique Giraldo Jaramillo y que en la comunicación que dicho funcionario le dirigió, le informó que a pesar de estar presupuestada no podía ordenarse la cancelación de esa prestación, pues no existe acto administrativo expedido por autoridad municipal, que cree ese beneficio a favor de los funcionarios municipales. Agregó que el presupuesto es un estado de previsión de gastos e ingresos del Estado para un tiempo determinado y que su ejecución requiere de la ordenación de gastos, los cuales según la Constitución y la ley deben estar señalados en actos legislativos o administrativos y que el solo hecho de aparecer en una partida dentro de ese cálculo de ingresos y de gastos no implica necesariamente que deban ejecutarse.

3. ACTUACIÓN PROCESAL El Tribunal Administrativo de Caldas, por medio de auto del 19 de mayo de 2003,

declaró la nulidad de lo actuado en el proceso al advertir que el auto admisorio de la demanda solo le fue notificado a la entidad accionada y no al demandante. El 23 de mayo del mismo año se subsanó esa omisión y se continuó la actuación.

4. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Caldas negó la solicitud de cumplimiento formulada por el apoderado del señor Fabian Enrique Giraldo Jaramillo. Para adoptar esa decisión consideró que no se acreditó la existencia de acto administrativo o ley que consagre la prima de servicios como derecho laboral de los servidores del Municipio de Victoria. Adujo que el acto que contiene el presupuesto de ingresos y gastos, es de carácter impersonal y general que no consagra derechos subjetivos en favor de determinadas personas y que no se demostró la existencia de una norma con fuerza material de ley o acto administrativo que consagre el derecho particular en favor de los servidores municipales cuya exigibilidad se pueda pretender a través de la acción de cumplimiento.

Agregó que del contenido del artículo 1° del Decreto 1919 de 2002 tampoco se deduce que a los empleados de la administración municipal de Victoria les asista un derecho cierto, claro y efectivo a disfrutar la prima de servicios. Esa norma dispone que a los empleados públicos de los municipios se les aplica el régimen prestacional señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden nacional, el cual se encuentra consignado en la circular número 1 del 28 de agosto de 2002 del Departamento Administrativo de la Función Pública dentro de la cual no aparece la prestación de prima de servicios.

5. LA IMPUGNACION

El apoderado del señor Fabian Enrique Giraldo Jaramillo impugnó la sentencia del Tribunal. Pretende que se revoque y, en su lugar, se ordene el cumplimiento del pago de la prima de servicios, contenida en el acuerdo 117 del 6 de diciembre de 2001. Insiste en señalar que el Acuerdo 117 de diciembre de 2001 es un verdadero y auténtico acto administrativo que contiene una voluntad de parte del Concejo Municipal y del Alcalde en donde se establecen los salarios, las primas legales y extralegales que se debían pagar durante el período fiscal correspondiente al año

2002. Afirma que el mencionado acuerdo contiene gastos con el carácter de obligatorios y que las primas contenidas en el presupuesto son un imperativo legal para la autoridad administrativa municipal. Reitera que dicho acuerdo consagra unos derechos salariales de obligatorio cumplimiento, como lo exige el artículo 1° de la ley 393 de 1997.

Sostiene que es cierto que el decreto 1919 de 2002 establece que a los empleados públicos de los Municipios se les aplica el régimen prestacional estatuido para los empleados públicos de la rama ejecutiva del poder público del orden nacional y que para éstos últimos no está prevista la prima de servicios, pero reitera que el artículo 5° de ese Decreto establece los derechos adquiridos a favor de los servidores públicos, entendiéndose como tales las prestaciones sociales causadas así como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor, y que, por lo tanto, de acuerdo al principio de la favorabilidad, el demandante tiene derecho a recibir la prima de servicios del mes de diciembre.

II. CONSIDERACIONES El artículo 87 de la Constitución Política consagró la acción de cumplimiento como un mecanismo para que toda persona pueda “acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”. En este mismo sentido, el artículo 1º de la Ley 393 de 1997, señaló que “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”.

En consecuencia, la acción de cumplimiento es un instrumento idóneo para exigir a las autoridades públicas o a los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las normas con fuerza material de ley y los actos administrativos. Asunto objeto de estudio El señor Fabian Enrique Giraldo Jaramillo, a través de apoderado, ejerció la acción de cumplimiento con el objeto de que se ordene al Alcalde del Municipio de Victoria cumplir lo dispuesto en el Acuerdo 117 de 6 de diciembre de 2001 del Concejo de ese municipio y, consecuencialmente, le cancele la prima de servicios correspondiente al 15 de diciembre de 2002. De la improcedencia de la acción de cumplimiento para perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos Como se anotó, el demandante pretende el cumplimiento del Acuerdo 117 del 6 de diciembre de 2001 del Concejo del Municipio de Victoria, por medio del cual se expidió el Presupuesto de rentas y gastos para la vigencia fiscal comprendida

entre el 1º de enero de 2002 y el 31 de diciembre del mismo año, en cuanto considera que ese acto, en armonía con su anexo 001, estableció la prima de servicios para los empleados de ese municipio. Es decir que, en esencia, el solicitante ejerce la acción de cumplimiento con la finalidad de que se ordene al Alcalde del Municipio de Victoria que le cancele la prima de servicios correspondiente al 15 de diciembre de 2002. Pero ocurre que de conformidad con el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997 –declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C157/98 de 29 de abril de 1998la acción de cumplimiento “no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos”. Esa norma, como lo advirtió la Sección Primera de esta Corporación1, fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia en la que precisó que la misma impide el ejercicio de la acción de cumplimiento para pretender que el juez ordene la ejecución de una partida incluida en el presupuesto. Así, la Corte, en sentencia C-157 del 29 de abril de 1998, expresó: “Las órdenes de gasto contenidas en las leyes, por sí mismas no generan constitucionalmente a cargo del Congreso o de la administración correlativos deberes de gasto. No puede, en consecuencia, extenderse a ésta componente de las normas legales, la acción de cumplimiento. La aprobación legislativa de un gasto es condición necesaria, pero no suficiente para llevarlo a cabo. En efecto, según el artículo 345 de la C.P., no

puede hacerse erogación alguna con cargo al tesoro que no se halle incluida en la ley de presupuesto. Igualmente, corresponde al gobierno decidir libremente qué gastos ordenados por las leyes se incluyen en el respectivo proyecto de presupuesto (C.P. art. 346). “Finalmente, las partidas incorporadas en la ley anual de presupuesto no corresponden a gastos que ‘inevitablemente’ deban efectuarse por la administración, puesto que su carácter es el de constituir ‘autorizaciones máximas de gasto’. El artículo 347 de la Carta Política, en punto a las apropiaciones del presupuesto precisa que en ellas se contiene ‘la 1 Sentencia de 24 de junio de 1999. Expediente ACU-770. Consejero Ponente Doctor Juan Alberto Polo Figueroa. totalidad de gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva’. De ninguna manera se deriva de la Constitución el deber o la obligación de gastar, aún respecto de las apropiaciones presupuestales aprobadas por el Congreso. “En el marco de la acción de cumplimiento, facultar al juez para que el gasto previsto en una ley se incorpore en la ley de presupuesto o que la partida que en ésta se contempla se ejecute, quebranta el sistema presupuestal diseñado por el constituyente, lo mismo que el orden de competencias y procedimientos que lo sustentan. La acción de cumplimiento tiene un campo propio en el que ampliamente puede desplegar su virtualidad. La eficacia del novedoso mecanismo debe garantizarse y promoverse por la ley. Sin embargo, ello no puede perseguirse a costa de alterar las restantes instituciones y mecanismos constitucionales....”. Y no cabe duda que la pretensión del demandante, en cuanto involucra el pago de

una prestación social, necesariamente implica gastos para el municipio de Victoria, y, por tanto, configura la prohibición señalada en la citada disposición. En esta forma la Sala modificará la sentencia impugnada que negó las pretensiones de la demanda que en ejercicio de la acción de cumplimiento formuló el señor Fabián Enrique Giraldo para, en su lugar, rechazar esa acción por improcedente.

DECISION Por lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, FALLA: 1º Modifícase la sentencia dictada el 17 de junio de 2003 por el Tribunal Administrativo de Caldas en cuanto negó las pretensiones de la demanda que en ejercicio de la acción de cumplimiento formuló el Señor Fabián Enrique Giraldo. En su lugar, recházase esa acción por improcedente. 2º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE.

REINALDO CHAVARRO BURITICA DENISE DUVIAU DE PUERTA

Presidente

MARIA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN DARIO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General