CE-17001-23-31-000-2004-00480-02(AP)-2008

MEDIDAS CAUTELARES EN ACCION POPULAR - Requisitos para decretarlas; causales de oposición De lo anterior (Ley 472 de 1998 artículos 2, 17, 25 y 26) se colige que la medida cautelar puede decretarse en cualquier estado del proceso, de oficio o a petición de parte, siempre que se pruebe: a) la vulneración actual o inminente de un derecho colectivo y b) que en esa vulneración esté comprometido, por acción u omisión, la entidad demandada. La Sala precisa que como el legislador señaló unas precisas causales con fundamento en las cuales el interesado puede oponerse a las medidas previas, que se refieren a los efectos que ha de producir la misma respecto de los derechos colectivos que se pretenden proteger, del interés público y de la situación del demandado, resulta importante tener en cuenta estas circunstancias con el objeto de que se profiera una medida que, además de ser necesaria para la garantía del derecho colectivo vulnerado o puesto en peligro, no resulte lesiva al propio derecho, al interés público o al demandado. Una vez cumplidos los supuestos que hacen procedente la medida cautelar, el juez puede adoptar la que resulte necesaria para contrarrestar la vulneración o amenaza del derecho colectivo, que debe ser la adecuada a las necesidades de cada circunstancia particular. MEDIDAS CAUTELARES EN ACCION POPULAR - Reubicación de despachos judiciales de Manizales: justificación al proteger derechos fundamentales de empleados y usuarios Observa la Sala que para decretar la medida cautelar (reubicación de despachos

judiciales en Manizales) el Tribunal tuvo en cuenta el «Análisis de Vulnerabilidad Sísmica y Rehabilitación Estructural Edificio Palacio Nacional de Justicia FANNY GONZÁLEZ FRANCO» elaborado por el Consorcio Vulnerabilidad Caldas, cuyas recomendaciones fueron: (…). La CP en su artículo 2º señala que las autoridades están instituidas para proteger, entre otros, la vida y los bienes a todas las personas residentes en Colombia y asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. Se precisa que la medida cautelar tomada tiene por objeto evitar un daño o perjuicio y la pérdida de la vida de quienes laboran en el edificio afectado y como protección a los derechos constitucionales fundamentales a la vida, dignidad humana, integridad y trabajo en condiciones dignas y justas y, por tanto, no puede dejarse de lado la salvaguarda de los derechos de los funcionarios, empleados y público en general que diariamente acuden al Palacio de Justicia Fanny González Franco. Además, según el concepto transcrito el estado actual de la fachada del edificio y su alto deterioro, hacen necesario que se implemente de manera inmediata las medidas necesarias para un reforzamiento íntegro del edificio, demolición de algunos de sus muros en aras de la seguridad de los funcionarios, empleados, usuarios y transeúntes, requiriéndose de un cerramiento perimetral a una distancia adecuada y construir en los accesos al edificio pérgolas o cubiertas provisionales para la protección contra la caída de los fragmentos que se desprenden continuamente de la fachada y que por sus características son muy peligrosos, por lo que es

inminente la evacuación total del edificio. De lo anterior se deduce que acertó el a quo en decretar las medidas cautelares impugnadas. Se confirmará el auto apelado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., seis (6) de marzo de dos mil ocho (2008) Radicación número: 17001-23-31-000-2004-00480-02(AP)

Actor: GABRIEL DARIO HOYOS GIRALDO

Demandado: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA Referencia: APELACION AUTO Se decide la apelación interpuesta por el Director Ejecutivo de Administración Judicial y el Presidente de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura contra el auto del Tribunal Administrativo de Caldas de 31 de enero de 2006, por el cual decretó unas medidas cautelares.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El ciudadano GABRIEL DARÍO RÍOS GIRALDO ejerció acción popular contra la NACIÓN–RAMA JUDICIAL–CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, para la protección a los derechos e intereses colectivos de goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la defensa del patrimonio público, la seguridad y salubridad públicas, la prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

II. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA Por auto de 31 de enero de 2006 el Tribunal con fundamento en los artículos 17 y 25 de la Ley 472 de 1998, ordenó al Consejo Superior de la Judicatura–Sala Administrativa, a través de las Direcciones Ejecutiva y Seccional de Administración Judicial y con la colaboración de las demás entidades estatales que tienen sus sedes en el Edificio Fanny González Franco, realizar las diligencias necesarias para reubicar, de forma inmediata, los despachos judiciales y demás oficinas que allí funcionan.

Asimismo ordenó que el demandado, en coordinación con las autoridades municipales competentes, lidere la implementación del cerramiento perimetral del edificio y realice las obras que indica el estudio realizado sobre la edificación, con miras a la protección de las personas y vehículos que transitan por el lugar. Fundamentó su decisión en las conclusiones y recomendaciones hechas en el Análisis de Vulnerabilidad Sísmica y Rehabilitación Estructural realizado por el Consorcio Vulnerabilidad Caldas sobre la edificación y la protección de los derechos colectivos citados en la demanda para salvaguardar la integridad física no solo de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y demás servidores públicos sino de los usuarios del servicio de justicia y demás personas que a diario transitan por el lugar.

III. LA IMPUGNACION 3.1. El Director Ejecutivo de Administración Judicial alegó que la evacuación del edificio debe realizarse cuando se inicien las obras necesarias previo concepto del Instituto Nacional de Vías, teniendo en cuenta que esta edificación fue declarada Patrimonio Arquitectónico e Histórico de la Nación.

Para determinar la efectividad del desalojo inmediato del Palacio Nacional como medida cautelar para prevenir riesgos a la integridad de las personas y superar los problemas se requiere contar con el concepto de expertos de la Dirección Nacional de Prevención y Atención de Desastres del Ministerio del Interior y de Justicia y del Centro Vulcanológico de Caldas. La obligación de mantener activo el servicio público esencial de acceso a la Administración de Justicia hace perentorio el apoyo de las autoridades locales para establecer si existen inmuebles suficientes en la ciudad de Manizales y en condiciones de sismo resistencia que brinden seguridad para el traslado de las entidades que actualmente tienen sus oficinas en el Palacio. 3.2. El Presidente de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura alega que de sostenerse la medida cautelar impuesta, tendría que desalojarse de manera inmediata el edificio lo que no significa que puedan reubicarse con la misma rapidez, lo que deviene en perjuicio cierto e inminente al interés público por la demora en la demanda de justicia. De otro lado, por disposición del artículo 346 de la Constitución Política, no es posible incluir en la Ley de Apropiaciones partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, un gasto decretado conforme a ley anterior o propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda. Para el caso concreto, no existe apropiación presupuestal para atender la reubicación de los despachos judiciales de Manizales y de confirmarse la medida cautelar se estaría afectando directamente la función judicial porque

necesariamente deben cerrarse los despachos judiciales con la consecuente suspensión de términos y de recepción de demandas, quebrantando el artículo 229 CP. El artículo 345 CP expresa que no podrá hacerse gasto alguno que no haya sido decretado por el Congreso y como la orden impartida necesariamente implica una erogación en que deberá incurrirse para efectos de la reubicación de los despachos judiciales que funcionan en el edificio Fanny González Franco, este gasto no se encuentra apropiado dentro del presupuesto asignado para la respectiva vigencia fiscal por lo que resultaría imposible cumplir la medida cautelar.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA El recurso tiene por objeto que se revoque el auto de 31 de enero de 2006.

El artículo 2º de la Ley 472 de 1998, dispone: «Art. 2º. Acciones Populares. Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.» Con miras a cumplir la finalidad de la acción popular la citada ley estableció medidas previas o cautelares para su ejercicio, así: Inciso 3° del artículo 17: «En desarrollo del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, el juez competente que reciba la acción popular tendrá la facultad de tomar las medidas cautelares necesarias para impedir perjuicios irremediables e irreparables o suspender los

hechos generadores de la amenaza a los derechos e intereses colectivos.» Artículo 25: «Medidas cautelares. Antes de ser notificada la demanda y en cualquier estado del proceso podrá el juez, de oficio o a petición de parte, decretar, debidamente motivadas, las medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado. En particular, podrá decretar las siguientes: a) Ordenar la inmediata cesación de las actividades que puedan originar el daño, que lo hayan causado o lo sigan ocasionando; b) Ordenar que se ejecuten los actos necesarios, cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado; c) Obligar al demandado a prestar caución para garantizar el cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas previas, y d) Ordenar con cargo al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas urgentes a tomar para mitigarlo. PAR. 1º—El decreto y práctica de las medidas previas no suspenderá el curso del proceso. PAR. 2º—Cuando se trate de una amenaza por razón de una omisión atribuida a una autoridad o persona particular, el juez deberá ordenar el cumplimiento inmediato de la acción que fuere necesaria, para lo cual otorgará un término perentorio. Si el peligro es inminente podrá ordenar que el acto, la obra o la acción la ejecute el actor o la comunidad amenazada, a costa del demandado. Artículo 26: «Oposición a las medidas cautelares. El auto que decrete las medidas

previas será notificado al demandado simultáneamente con la admisión de la demanda y podrá ser objeto de los recursos de reposición y de apelación; los recursos se concederán en el efecto devolutivo y deberán ser resueltos en el término de cinco días. La oposición a las medidas previas sólo podrá fundamentarse en los siguientes casos: a) Evitar mayores perjuicios al derecho o interés colectivo que se pretende proteger; b) Evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público; c) Evitar al demandado perjuicios cuya gravedad sea tal que le haga prácticamente imposible cumplir un eventual fallo desfavorable». De lo anterior se colige que la medida cautelar puede decretarse en cualquier estado del proceso, de oficio o a petición de parte, siempre que se pruebe: a) la vulneración actual o inminente de un derecho colectivo y b) que en esa vulneración esté comprometido, por acción u omisión, la entidad demandada. La Sala precisa que como el legislador señaló unas precisas causales con fundamento en las cuales el interesado puede oponerse a las medidas previas, que se refieren a los efectos que ha de producir la misma respecto de los derechos colectivos que se pretenden proteger, del interés público y de la situación del demandado, resulta importante tener en cuenta estas circunstancias con el objeto de que se profiera una medida que, además de ser necesaria para la garantía del derecho colectivo vulnerado o puesto en peligro, no resulte lesiva al propio derecho, al interés público o al demandado. Una vez cumplidos los supuestos que hacen procedente la medida cautelar, el juez puede adoptar la que resulte necesaria para contrarrestar la vulneración o

amenaza del derecho colectivo, que debe ser la adecuada a las necesidades de cada circunstancia particular. El Tribunal, mediante el auto apelado dispuso: «1. Que el Consejo Superior de la Judicatura –Sala Administrativa–, a través de las Direcciones Ejecutiva y Seccional de Administración Judicial, y con la colaboración de las demás entidades estatales que tienen sus sedes en el edificio «FANNY GONZALEZ FRANCO», realice las diligencias necesarias para reubicar, de forma inmediata, los despachos judiciales y demás oficinas que en el mismo funcionan.

2. Que la misma entidad, en coordinación con las demás antes citadas y las autoridades municipales competentes, lidere la implementación del cerramiento perimetral del edificio en la forma señalada en el estudio y realice las demás obras que éste indica, con miras a la protección de las personas y vehículos que transitan por el sector.» Alegan los apelantes que resulta imposible atender la medida cautelar decretada comoquiera que el edificio fue declarado patrimonio arquitectónico y cultural y por tanto, se hace necesario contar con el concepto de expertos de la Dirección Nacional de Prevención y Atención de Desastres del Ministerio del Interior y de Justicia y del Centro Vulcanológico de Caldas, además de no existir apropiación presupuestal para atender la reubicación de los despachos judiciales de Manizales. De sostenerse la medida cautelar se afectaría directamente la función judicial porque necesariamente los despachos y oficinas judiciales deben cerrarse con la consecuente suspensión de términos y de recepción de demandas, quebrantando el artículo 229 CP.

Observa la Sala que para decretar la medida cautelar el Tribunal tuvo en cuenta el «Análisis de Vulnerabilidad Sísmica y Rehabilitación Estructural Edificio Palacio Nacional de Justicia FANNY GONZÁLEZ FRANCO» elaborado por el Consorcio Vulnerabilidad Caldas, cuyas recomendaciones fueron: «La ocurrencia de los sismos es impredecible y habiéndose demostrado la vulnerabilidad de este edificio ante estos fenómenos, es necesario que se inicien de manera inmediata las obras de reforzamiento y se tomen las medidas necesarias para que los trabajos se concluyan a la mayor brevedad, para garantizar la seguridad de las personas que laboran y concurren a este recinto público. Por el estado actual de la fachada y su alto deterioro, es necesario por seguridad de los transeúntes, que inmediatamente se implemente un cerramiento perimetral el cual debe colocarse a una distancia adecuada, y en los accesos al edificio se deben construir pérgolas o cubiertas provisionales para la protección contra la caída de los fragmentos que se desprenden continuamente de la fachada y que por sus características son muy peligrosos. Ante la magnitud de la intervención que se requiere realizar para el reforzamiento del producto de este estudio, vemos necesario e indispensable la evacuación total del edificio, para lo cual la Judicatura debe informar a sus ocupantes y realizar un plan de desalojo y reubicación de todas las entidades que actualmente ocupan el inmueble. Al realizarse estos trabajos de reforzamiento, es necesario acometer íntegramente y simultáneamente todos los frentes de reforzamiento, desde la cimentación, demolición de muros de fachada en toda la altura

del edificio, para ser reemplazados en su mayoría por la nueva estructura que resistirá completamente las fuerzas sísmicas. Necesariamente estas intervenciones afectarán en gran medida las instalaciones y los acabados existentes, este estudio recomienda efectuar una intervención total e integral para la modernización del edificio en el área de seguridad, comunicaciones, sistemas acordes a las necesidades actuales con tecnologías de punta; adecuándose todas las áreas y remodelando todas las redes de cableado estructurado, seguridad y prevención de incendios e inundaciones, conformándose un edificio inteligente. […]» La CP en su artículo 2º señala que las autoridades están instituidas para proteger, entre otros, la vida y los bienes a todas las personas residentes en Colombia y asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. Se precisa que la medida cautelar tomada tiene por objeto evitar un daño o perjuicio y la pérdida de la vida de quienes laboran en el edificio afectado y como protección a los derechos constitucionales fundamentales a la vida, dignidad humana, integridad y trabajo en condiciones dignas y justas y, por tanto, no puede dejarse de lado la salvaguarda de los derechos de los funcionarios, empleados y público en general que diariamente acuden al Palacio de Justicia Fanny González Franco. Además, según el concepto transcrito el estado actual de la fachada del edificio y su alto deterioro, hacen necesario que se implemente de manera inmediata las medidas necesarias para un reforzamiento íntegro del edificio, demolición de algunos de sus muros en aras de la seguridad de los funcionarios, empleados, usuarios y transeúntes, requiriéndose de un cerramiento perimetral a una

distancia adecuada y construir en los accesos al edificio pérgolas o cubiertas provisionales para la protección contra la caída de los fragmentos que se desprenden continuamente de la fachada y que por sus características son muy peligrosos, por lo que es inminente la evacuación total del edificio. De lo anterior se deduce que acertó el a quo en decretar las medidas cautelares impugnadas. Se confirmará el auto apelado. Teniendo en cuenta lo decidido por Sala Plena de esta Corporación sobre la competencia para conocer de las acciones populares en trámite antes del 1 de agosto de 2006 y comoquiera que el Tribunal por auto 1 de febrero de 2007 dispuso que una vez surtido el recurso de alzada se remitiera el expediente al Juez Administrativo (reparto) de Manizales, se dispondrá devolverlo al a-quo para que previas las anotaciones de rigor, proceda a reenviarlo al Juzgado Tercero Administrativo, quien ya había aprehendido su conocimiento. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: CONFÍRMASE el auto apelado. Devuélvase el expediente al Tribunal para que, previas las anotaciones de rigor, proceda a enviar el expediente al Juzgado Tercero Administrativo de Manizales para que continúe su trámite. Cópiese, notifíquese cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 6 de marzo de 2008.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN