CE-17001-23-31-000-2005-02222-01(1245-08)-2011

CONVENCION COLECTIVA DE TRABAJO - No puede ser beneficiario de ésta el empleado público / TRABAJADOR OFICIAL - Cambio de naturaleza a empleado público / PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA - No vulneración Esta Corporación ha manifestado que los empleados públicos no pueden ser favorecidos por los beneficios pactados en las Convenciones Colectivas, bajo la premisa de que ello supone la existencia de un contrato de trabajo, circunstancia que se encuentra regulada por un régimen legal distinto al aplicable a los empleados públicos, y cualquier manifestación que haga extensivos tales acuerdos a los empleados que ostenten aquella calidad, se tendrán como cláusulas ineficaces. Así las cosas, se puede afirmar que la modificación del régimen laboral, en general no es violatoria del principio de confianza legítima, siempre y cuando se establezcan medidas de transición o de choque que minimicen los efectos negativos a los empleados afectados con el nuevo régimen. En gracia de discusión y en el supuesto de que la administración no hubiese previsto la indemnización para los trabajadores oficiales incorporados como empleados públicos, mediante la inscripción extraordinaria en el escalafón, es del caso advertir que la indemnización contenida en la convención colectiva de trabajo celebrada en el año 1995, entre el Hospital de Caldas y la organización sindical ANTHOC - según se desprende de su artículo 12 - ni siquiera produce el efecto esperado por la actora, ya que dicha indemnización no se estableció para los trabajadores retirados por las causales previstas en la ley, como por ejemplo cuando se suprime un cargo, sino sólo para los trabajadores retirados sin justa causa, situación que no se asemeja en nada a lo ocurrido en el sub-lite.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá, D.C., siete (7) de abril de dos mil once (2011).

Radicación número: 17001-23-31-000-2005-02222-01(1245-08)

Actor: LUZ STELLA LOAIZA SANCHEZ

Demandado: HOSPITAL DE CALDAS E.S.E.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 15 de noviembre de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual declaró no probadas las excepciones propuestas, anuló parcialmente la Resolución HCG 96105 del 5 de mayo de 2005, en cuanto negó el reconocimiento y pago del reajuste salarial correspondiente a los años 2003 y 2004 y denegó las demás pretensiones de la demanda. ANTECEDENTES Luz Stella Loaiza Sánchez, actuando mediante apoderado, instauró acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo de Caldas, encaminada a obtener la nulidad de la Resolución HCG 96105 del 5 de mayo de 2005, a través de la cual se le denegó el pago de una indemnización convencional por despido ilegal e injusto y el reajuste salarial correspondiente al año 2003 y 2004. A título de restablecimiento del derecho solicitó el reconocimiento y pago de la indemnización convencional estatuida para los trabajadores oficiales y el valor

correspondiente al reajuste salarial y prestacional de los años 2003 y 2004, que se liquiden los intereses moratorios conforme lo establece el artículo 178 del C.C.A y se le dé cumplimiento a la sentencia en los términos establecidos en los artículos 176 y 177 ibídem. Como fundamento de sus pretensiones expuso que ingresó a laborar en el Hospital de Caldas E.S.E. el 19 de mayo de 1980 hasta el 17 de noviembre de 2004, cuando el cargo que venía desempeñando fue suprimido. Sostuvo que su vinculación fue en calidad de trabajadora oficial, pero a partir del 30 de enero de 1997 quedó clasificada como empleada pública; que por negligencia de la administración no fue inscrita en carrera administrativa, a pesar de reunir todos los requisitos para ello. Advirtió que no le fue incrementado el salario en el año 2003, por lo que la entidad demandada adeuda el valor del reajuste de ese año, además del de 2004, como quiera que el incremento salarial de ese año fue tomado con base en el de 2003, el cual no fue reajustado. Relató que mediante Oficio HCDA 2657 de 17 de noviembre de 2004, se le comunicó la supresión de su cargo sin que en dicho acto se hiciera referencia alguna al derecho que tenía a ser indemnizada. Explicó que le asiste el derecho a reclamar los reajustes de los años 2003 y 2004, como los valores establecidos en la convención colectiva por indemnización por despido injusto, la cual está vigente y cobija a los trabajadores que por virtud de la Ley adquirieron el carácter de empleado público.

Recalcó que el no pago de la indemnización reclamada vulnera el derecho a la igualdad, pues en el año 2000 el Hospital demandado canceló esta indemnización a todos los trabajadores oficiales que pasaron a ser Empleados Públicos. Como normas violadas invocó los artículos 1°, 2°, 4º, 13, 53, 55, 58, 209 y 85 del C.C.A., las Leyes 10 de 1990, 11 de 1986, 1333 de 1986; las Resoluciones B-22685 del 1º de noviembre de 1985, 8548 de 1988 expedida por el Ministerio de Salud, 17708 del 28 de noviembre de 1985 y 0419 de 1988 expedidas por el Servicio de Salud de Caldas; y el Acuerdo B-008-88 expedido por la Junta Directiva de la Beneficencia de Manizales. El concepto de violación lo desarrolló a folios 44 y siguientes.

Contestación de la Demanda: En la oportunidad procesal correspondiente, la entidad se opuso a las pretensiones de la demanda y adujo como excepción la de “proposición jurídica incompleta”, porque no se demandaron la totalidad de los actos que le definieron la situación jurídica a la actora y la que denominó “culpa o hecho del demandante” como quiera que no solicitó a la Comisión Seccional del Servicio Civil su

inscripción en Carrera Administrativa. Como argumentos de su defensa expuso, en síntesis, que la reestructuración que se realizó en el Hospital de Caldas E.S.E., obedeció a las políticas de modernización y racionalización del gasto público que ha venido aplicando el

Estado en sus entidades; que el estudio técnico realizado para ello tuvo como fundamento los argumentos mencionados. Adicionalmente, afirmó que el referido estudio técnico que desarrolló el comité interdisciplinario, determinó que algunos servicios de la entidad podían ser prestados con una modalidad diferente a la de una relación laboral, permitiendo garantizar eficiencia y reducción de costos del Hospital. Advirtió que cancelar indemnizaciones a personas que no se encontraban inscritas en carrera administrativa, cuando los dineros estaban destinados a cubrir las acreencias encajadas dentro del marco legal, se convertiría en un exabrupto legal que podría acarrear consecuencias penales a la entidad. Dijo que la supresión de los cargos se efectuó con motivo de la reestructuración de la entidad demandada, siguiendo los lineamientos que rigen la materia, teniendo en cuenta las necesidades del buen servicio, la modernización de la administración y la racionalización del gasto público. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia de 15 de noviembre de 2007, declaró no probada la excepción de proposición jurídica incompleta, ordenó el reajuste de los salarios de los años 2003 y 2004 y su correspondiente reliquidación de prestaciones sociales y denegó la pretensión relacionada con la indemnización establecida en una convención colectiva. Dijo que el Oficio HCG 96105, que denegó la indemnización convencional solicitada y el reajuste salarial para los años 2003 y 2004, no fue recurrido por cuanto el recurso procedente no era obligatorio y al no serlo, se entiende que con su inacción quedaba agotada la vía gubernativa.

Con respecto al fondo del asunto dijo que el cargo que desempeñaba la actora, era de aquellos pertenecientes a Carrera Administrativa, el cual ejerció de manera provisional y mediante una relación legal y reglamentaria, circunstancia que hace nugatorio el reconocimiento de la indemnización convencional, toda vez que esta requiere la existencia de un contrato de trabajo, requisito que no se dio en el caso de autos. En cuanto al reconocimiento del reajuste salarial para los años 2003 y 2004, dijo que a pesar de que en el plenario no existe prueba de que su salario no fue reajustado, en la contestación de la demanda la entidad manifestó que este no fue sujeto de reforma por ser superior a dos salarios mínimos. Ante ello consideró que tal medida desconoció el derecho que le asiste a los servidores públicos de mantener el poder adquisitivo del salario, razón por la cual accedió al reajuste solicitado y como consecuencia de ello a la reliquidación de sus prestaciones sociales. EL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la parte actora manifiesta su inconformidad con la decisión del Tribunal de instancia manifestando que según pronunciamiento de esta Corporación y la Corte Constitucional, los trabajadores oficiales que por razón de reestructuración administrativa fueron calificados como empleados públicos, continúan siendo beneficiarios de la Convención Colectiva del Trabajo mientras esta se encontrare vigente. Afirma que la Convención Colectiva suscrita el 4 de julio de 1995 entre el Hospital y ANTHOC se encontraba vigente al momento de su desvinculación, siendo entonces aplicable la indemnización por despido injusto que consagra dicho

Acuerdo. Hizo alusión a una conducta discriminatoria por parte de la entidad como quiera que a otros empleados públicos desvinculados en el año 2000, que venían de ser trabajadores oficiales, sí se les canceló la indemnización que aquí se reclama. CONSIDERACIONES DE LA SALA En primer lugar debe precisar la Sala que, como lo ha dicho la Sección reiteradamente en el recurso de apelación, cuya sustentación es obligatoria so pena de declararse desierto, la competencia de la Corporación está restringida a los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente contra la providencia objeto del recurso y que se relacionen, desde luego, con las causales de nulidad planteadas en la demanda. Como quiera que la parte actora en el recurso de apelación insiste en el derecho que le asistía para reclamar la indemnización contenida en la Convención Colectiva suscrita el 4 de julio de 1995 entre el Hospital y ANTHOC, la Sala procederá a efectuar el estudio de este cargo, teniendo en cuenta que fue el único punto sobre el cual alegó la demandante en la sustentación del recurso. Respecto del derecho a beneficiarse de las disposiciones contenidas en la Convención Colectiva suscrita entre el Hospital de Caldas y la organización sindical ANTHOC, el 27 de junio de 1995, y establecido como está que la actora tenía la calidad de empleada pública, se dirá que, de acuerdo con el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas. En el mismo sentido, esta Corporación ha manifestado que los empleados

públicos no pueden ser favorecidos por los beneficios pactados en las Convenciones Colectivas, bajo la premisa de que ello supone la existencia de un contrato de trabajo, circunstancia que se encuentra regulada por un régimen legal distinto al aplicable a los empleados públicos, y cualquier manifestación que haga extensivos tales acuerdos a los empleados que ostenten aquella calidad, se tendrán como cláusulas ineficaces. Ahora, la demandante pretende sustentar el reconocimiento de la indemnización convencional amparada en una supuesta confianza legítima de seguir siendo beneficiara de la convención colectiva, a pesar del cambio abrupto del régimen laboral, esto es, por haber pasado de trabajador oficial a empleado público. Por eso, surge la necesidad de saber si el compromiso adquirido frente a la indemnización contenida en la convención colectiva aplica con el mismo rigor, sin importar que ahora ostente la calidad de servidor público. La Corte Constitucional, cuando ha desarrollado el principio de la confianza legítima, ha sostenido1 lo siguiente: “Este principio pretende proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades. Se trata entonces de situaciones en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica es modificable por las autoridades. Sin 1 SENTENCIA C-314/04, M.P. DR. MARCO GERARDO MONROY CABRA embargo, si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege. En tales casos, en función

de la buena fe, el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación. Eso sucede, por ejemplo, cuando una autoridad decide súbitamente prohibir una actividad que antes se encontraba permitida, por cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio de política. Como vemos, la "confianza legítima" no constituye un límite a la posibilidad de que el Legislador derogue una normatividad anterior, pues la persona no goza de un derecho adquirido sino de una situación revocable, esto es, de una mera expectativa. Es cierto que se trata de una suerte de expectativa que goza de una cierta protección, por cuanto existían razones que justificaban la confianza del administrado en que la regulación que lo amparaba se seguiría manteniendo. Sin embargo, es claro que la protección de esa confianza legítima, y a diferencia de la garantía de los derechos adquiridos, no impide que el Legislador, por razones de interés general, modifique las regulaciones sobre un determinado asunto, por lo cual mal puede invocarse este principio para solicitar la inexequibilidad de una norma que se limitó a suprimir un beneficio de fomento.” Y en el mismo sentido se encuentra este otro pronunciamiento: “La Corte ha entendido este principio como una garantía a favor de los asociados que le impide al Estado adoptar decisiones abruptas y sorpresivas que afecten situaciones jurídicas particulares, sin implantar medidas de transición o choque que minimicen los efectos negativos de esos cambios de regulación. “La idea que subyace al concepto es que la actividad lícita de

los particulares se extiende hasta donde las autoridades lo permiten, al punto que dicha tolerancia genera una expectativa de continuidad en quienes la desarrollan. Aunque el Estado no se encuentra impedido para prohibir el ejercicio de tal actividad o para cambiar su regulación, es claro que cualquier modificación significativa produce resultados concretos en la expectativa formada. Por virtud del concepto de confianza legítima, el Estado se encuentra en el deber de diseñar mecanismos adecuados para que tales expectativas no resulten severamente afectadas, rompiéndose con ello el equilibrio provocado por su tolerancia.” (Sentencia C-355 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra). (Negrillas de la Sala) Así las cosas, se puede afirmar que la modificación del régimen laboral, en general no es violatoria del principio de confianza legítima, siempre y cuando se establezcan medidas de transición o de choque que minimicen los efectos negativos a los empleados afectados con el nuevo régimen. En el caso de autos, no se podría alegar ninguna violación a dicho principio, frente al tema de indemnizaciones, en razón a que la administración implementó mediante el Decreto 1334 de 1990, la posibilidad de solicitar la inscripción extraordinaria en el escalafón de la Carrera Administrativa, sólo para quienes desempeñaban un empleo de tal carácter. De haber solicitado la demandante dicho beneficio extraordinario, sin duda alguna, la administración no tendría ninguna razón legal para negarle el reconocimiento de la indemnización que trata la Ley 443 de 1998. En gracia de discusión y en el supuesto de que la administración no hubiese previsto la indemnización para los trabajadores oficiales incorporados como

empleados públicos, mediante la inscripción extraordinaria en el escalafón, es del caso advertir que la indemnización contenida en la convención colectiva de trabajo celebrada en el año 1995, entre el Hospital de Caldas y la organización sindical ANTHOC - según se desprende de su artículo 12 - ni siquiera produce el efecto esperado por la actora, ya que dicha indemnización no se estableció para los trabajadores retirados por las causales previstas en la ley, como por ejemplo cuando se suprime un cargo, sino sólo para los trabajadores retirados sin justa causa, situación que no se asemeja en nada a lo ocurrido en el sub-lite. Así las cosas, la calidad de empleada pública que ostentaba la actora al momento del retiro, hace imposible la aplicación de la convención colectiva y por ende no es dable predicar desconocimiento de derechos adquiridos como tampoco vulneración de su derecho a la igualdad en relación con otros empleados a quienes sí les fue concedida tal prestación. Sin necesidad de más consideraciones, se confirmará la sentencia del Tribunal. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas el 15 de noviembre de 2007. Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO