CE-17001-23-31-000-2007-00078-01(AC)-2007

PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA – Definición / DEBIDO PROCESO – Es principio rector de la Ley disciplinaria / DERECHO DE DEFENSA – Es principio rector de la Ley disciplinaria El principio de la doble instancia se encuentra previsto en el artículo 31 de la Constitución como uno de los principales instrumentos procesales para garantizar la efectividad del derecho fundamental de defensa y de contradicción, mediante la revisión de la decisión adoptada. La jurisprudencia ha definido el principio de doble instancia como una piedra angular dentro del Estado de derecho en la medida en que garantiza en forma plena y eficaz el derecho de defensa al permitir que el superior jerárquico del funcionario encargado de tomar una decisión en primera instancia pueda libremente estudiar y evaluar las argumentaciones expuestas y llegar, por lo tanto, al convencimiento de que la determinación adoptada se ajustó a derecho. Por su parte son principios rectores de la Ley disciplinaria el debido proceso y el derecho a la defensa, los cuales guardan un estrecho vínculo con el de la doble instancia, en la medida en que esta busca la protección de los derechos de quienes son objeto del procedimiento disciplinario. DERECHO DE DEFENSA – Desconocimiento al negarse por extemporáneo un recurso de apelación interpuesto dentro del término legal / DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Desconocimiento al negarse por extemporáneo un recurso de apelación interpuesto dentro del término legal / PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION – No puede desconocer los principios legales que rigen la función administrativa En el caso sub lite la Procuraduría procedió a notificar al actor del fallo de 12 de octubre de 2006, por edicto fijado el 3 de noviembre y desfijado el 8 de noviembre

de 2006, por lo que el término para impugnar la citada decisión finalizó el 14 de noviembre, fecha en la cual el actor presentó recurso de apelación ante la Procuraduría Regional de Caldas. Bajo ese entendido la Sala estima que la Procuraduría General de la Nación desconoció los derechos a la defensa y al debido proceso del actor al negarle el recurso de apelación interpuesto, amparada en el procedimiento fijado por la Resolución No.240 de 6 de septiembre de 2006, y, de contera, la posibilidad de acceder a la administración de justicia mediante el eventual control de legalidad de la decisión adoptada por la autoridad disciplinaria, toda vez que el recurso de apelación interpuesto es necesario para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dada la naturaleza de acto administrativo de la sanción impuesta al señor Luis Alfonso Arias Aristizábal. Frente a la Resolución No. 240 de 2006 estima la Sala que los superiores jerárquicos de los organismos públicos bien pueden orientar su actividad mediante directivas, cuyo alcance y eficacia se encuentra restringido al ámbito interno de la entidad u organismo, procurando la rapidez de los trámites y el aprovechamiento y optimización de todos los recursos físicos disponibles. La Resolución No. 240 de 2006 buscó llenar un vacío en la norma disciplinaria en relación con la presentación de los recursos o memoriales dentro de los procesos disciplinarios, por lo cual, en principio, debe considerarse como una disposición que desarrolla adecuadamente los principios de economía, celeridad y eficacia de la función

administrativa, reconocidos en el artículo 209 de la Constitución; sin embargo el sano propósito que la inspiró no puede cercenar los derechos de defensa y debido proceso al impedirle al actor el ejercicio de la doble instancia. La Procuraduría General de la Nación es un organismo de control independiente y autónomo, de carácter administrativo, motivo por el cual no puede desconocer los principios legales que rigen la función administrativa y el presupuesto esencial según el cual esa función se encuentra al servicio de los intereses generales. De ahí que su función se enmarque dentro de los principios de igualdad, moralidad, celeridad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de sus funciones. En consecuencia estima la Sala que el recurso de apelación interpuesto en contra del fallo de 12 de octubre de 2006 fue presentado dentro del término previsto por el Código Disciplinario Único, como lo aceptó propia la entidad accionada, por lo que se confirmará la decisión del Tribunal de instancia que ordenó a la Procuraduría General de la Nación conceder, admitir y resolver el recurso de apelación dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esta providencia, con la precisión de que ello deberá hacerse bajo las formas y conforme a los términos previstos en la ley.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil siete (2007).- Radicación número: 17001-23-31-000-2007-0007801(AC)

Actor: LUIS ALFONSO ARIAS ARISTIZABAL

Demandado: PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION ACCION DE TUTELA Decide la Sala el recurso de impugnación interpuesto por la Procuraduría General de la Nación contra la sentencia de 11 de abril de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que accedió al amparo solicitado por el señor Luis

Alfonso Arias Aristizábal. El escrito de tutela Luis Alfonso Arias Aristizábal, actuando mediante apoderado judicial, en escrito radicado el 22 de marzo de 2007, interpuso acción de tutela contra la Procuraduría General de la Nación por estimar violados sus derechos constitucionales fundamentales a la defensa, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia (Fls. 159 a 177). Solicitó ordenar la inaplicación del auto de 12 de octubre de 2006, mediante el cual se le impuso sanción de multa en cuantía de $ 936.284.16, hasta tanto le sea concedido y resuelto el recurso de apelación en contra del citado auto. Como fundamento de sus pretensiones expuso los siguientes hechos: La Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública adelantó el proceso disciplinario No. 16298279-04 en contra del actor, al considerar que durante el período en que se desempeñó como Gobernador del Departamento de Caldas omitió su deber funcional de dirigir, coordinar y controlar las actuaciones de sus empleados. El 27 de septiembre de 2005 presentó escrito de descargos y solicitud de pruebas

ante la Secretaría de la Procuraduría Regional de Caldas, con destino a la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública en Bogotá. Mediante auto de 2 de noviembre de 2005 la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública negó las pruebas solicitadas por el actor, por lo cual interpuso recurso de apelación, mediante escrito presentado el 2 de diciembre de 2005 en la Secretaría de la Procuraduría Regional de Caldas. La Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, mediante auto de 20 de abril de 2006, resolvió el recurso de apelación negando la práctica de las pruebas solicitadas por el actor. El 12 de octubre de 2006 la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública decidió declarar probado y no desvirtuado el cargo imputado al actor como responsable por la comisión de una falta disciplinaria leve a título de culpa. El 14 de noviembre de 2006 el actor presentó recurso de apelación en contra de la decisión de 12 de octubre de 2006 ante la Procuraduría Regional de Caldas, con destino al Procurador Delegado para la Moralidad Pública, dentro del término previsto, según lo manifestado por la Procuraduría en auto de 12 de diciembre de 2006. Señala, además, la Procuraduría, incurriendo en contradicción, que el recurso de apelación fue interpuesto en forma extemporánea, en razón a que el Procurador General de la Nación, mediante Resolución No.240 de 6 de septiembre de 2006,

dispuso que los recursos procedentes en vía gubernativa debían presentarse personalmente ante la dependencia de la Procuraduría General de la Nación que conocía del proceso. El 24 de enero de 2007 el actor interpuso recurso de queja, que fue desestimado por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, reiterando lo manifestado por el Procurador General de la Nación en la Resolución No. 240 de 6 de septiembre de 2006. La Procuraduría General de la Nación al negarle al actor el acceso a una segunda instancia le generó un perjuicio irremediable, que se concreta en el hecho de que para poder impugnar el fallo disciplinario ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es requisito indispensable haber agotado previamente la vía gubernativa mediante el recurso de apelación. La sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia de 11 de abril de 2007, accedió al amparo solicitado por el actor, con base en los siguientes argumentos (Fls. 203 a 228). Observa la Sala que todos los memoriales presentados por el actor dentro del proceso disciplinario tienen la firma de recibido lo cual indica que la Procuraduría General de la Nación consintió en que la recepción de los mismos se adelantara ante la Procuraduría Regional de Caldas. Frente a la Resolución No. 240 de 6 de septiembre de 2006, mediante la cual el Procurador General de la Nación unificó los criterios a seguir en el trámite de los memoriales presentados en el curso de un proceso disciplinario, estima la Sala

que no puede sacrificar derechos sustanciales frente a los cuales el procedimiento no deja de ser un instrumento, según lo dispuesto en el artículo 228 de la Constitución. Aplicar lo dispuesto en la Resolución No. 240 de 2006 sin considerar el hecho de que el disciplinado no reside en la sede del funcionario de conocimiento desconoce sus derechos de contradicción y defensa, que integran el debido proceso, como límite al ejercicio de la potestad disciplinaria del Estado. El recurso de impugnación Mediante escrito radicado el 17 de abril de 2007 la Procuraduría General de la Nación impugnó el fallo de primera instancia, con fundamento en las siguientes razones (Fls. 245 a 251). Los actos administrativos mediante los cuales se declaró extemporáneo el recurso de apelación interpuesto por el actor se encuentran ajustados a lo dispuesto por el artículo 111 de la Ley 734 de 2002. En ese sentido los recursos de reposición y apelación se pueden interponer desde la fecha de expedición de la respectiva decisión hasta el vencimiento de los tres días siguientes a la última notificación ante el funcionario que profirió la correspondiente decisión. De una interpretación sistemática de las normas citadas se infiere que como el funcionario que profirió la decisión es el competente para pronunciarse sobre la admisión o rechazo del recurso interpuesto, tanto la interposición como la sustentación del recurso deben hacerse ante el funcionario que profirió la decisión objeto de impugnación. En el mismo sentido los artículos 51 del Código Contencioso Administrativo y 352 del Código de Procedimiento Civil preceptúan que los medios de impugnación

contra una providencia deberán interponerse ante el funcionario que dictó la decisión. La Procuraduría General de la Nación, mediante oficio de 23 de octubre de 2006, citó a los disciplinados, dentro de los ocho días siguientes, a la sede de la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, en Bogotá, con el fin de surtir la notificación del fallo disciplinario de 12 de octubre de 2006. Transcurridos los ocho días, los disciplinados no se hicieron presentes por lo que la notificación se adelantó por edicto fijado el 3 de noviembre y desfijado el ocho de noviembre de

2006. En ese sentido el término de tres días para impugnar la decisión venció el 14 de noviembre de esa anualidad, fecha en la cual esa agencia del Ministerio Público no recibió los respectivos recursos.

De lo anterior se infiere que la investigación disciplinaria adelantada al actor preservó cada uno de los elementos integrantes del debido proceso por lo que la decisión adoptada responde a la realidad procesal que se observó durante todo el trámite disciplinario. De otra parte, la Corte Constitucional ha señalado que mediante el uso de la acción de tutela no puede pretenderse dejar sin efectos sentencias judiciales o, como en el caso sub exámine, fallos disciplinarios pues de lo contrario el juez de tutela estaría asumiendo una competencia que ni la Constitución ni la ley le han asignado, más aún cuando un proceso ha concluido con una decisión que hace tránsito a cosa juzgada. Consideraciones de la Sala El problema jurídico por resolver Consiste en determinar si se violaron los derechos constitucionales fundamentales

del actor a la defensa, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia al considerar extemporánea la interposición del recurso de apelación contra el fallo de 12 de octubre de 2006, proferido por la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública. Análisis de la Sala El 18 de marzo de 2004 el Procurador Delegado para la Moralidad Pública inició indagación preliminar en contra del señor Luis Alfonso Arias Aristizábal, en su calidad de Gobernador del Departamento de Caldas, por presuntas irregularidades derivadas de la suscripción, ejecución y liquidación de los contratos de obra Nos. 081 y 085 de 24 de octubre de 2001. Agotada la etapa de indagación preliminar el Procurador Delegado para la Moralidad Pública ordenó la apertura de investigación disciplinaria la cual determinó como presuntos responsables de falta disciplinaria grave, a título de culpa, a los señores Luis Alfonso Arias Aristizábal, en su condición de Gobernador del Departamento del Caldas; Amparo Sánchez Londoño, como Secretaria de Infraestructura de Transporte Departamental; y Luis Leandro Castaño Bedoya como Secretario de Servicios Administrativos Departamentales. Así lo manifestó la Procuraduría: “(...) FORMULAR CARGOS DISCIPLINARIOS contra los doctores LUIS ALFONSO ARIAS ARISTIZÁBAL, con cédula 10.264.776 de Manizales, en su condición de Gobernador de Caldas; AMPARO SÁNCHEZ LONDOÑO, Secretaria de Infraestructura de Transporte del Departamental (sic), con cédula 31.163.651 de Palmira

(valle), y LUIS LEANDRO CASTAÑO BEDOYA, con cédula 10.284.036 de Manizales, Secretario de Servicios Administrativos Departamental, por las faltas descritas en esta decisión y al tenor de los artículos 161 y 162 de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único (...)” (Fls. 7 a 22) El 12 de octubre de 20061 la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública encontró responsable al actor por su conducta negligente como Gobernador del Departamento de Caldas al permitir que sus subalternos adelantaran los procesos contractuales destinados a la pavimentación y mejoramiento de la vía Samaná - Cañaveral sin impartir las instrucciones u orientaciones necesarias para su desarrollo, en los siguientes términos: 1 Ver folios 72 a 75. “TERCERO, DECLARAR PROBADO Y NO DESVIRTUADO el cargo endilgado al doctor LUIS ALFONSO ARIAS ARISTIZABAL, identificado con la cédula de ciudadanía No.10.264.766 de Manizales, en su calidad de Gobernador de Caldas; en consecuencia, declararlo RESPONSABLE por la comisión de una falta disciplinaria leve a título de culpa, conforme lo enunciado en la parte motiva de la presente providencia.” (Fl. 95). Mediante escrito de 14 de noviembre de 2006 el actor radicó en la Procuraduría Regional de Caldas recurso de apelación en contra del fallo de 12 de octubre de

20062. Por su parte, la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, mediante

auto de 123 de diciembre de 2006, señaló que si bien el recurso fue presentado dentro del término previsto por la Ley, habría de declararse extemporáneo en razón a que el Procurador General de la Nación, mediante la Resolución No. 240 de 6 de septiembre de 2006, dispuso que la presentación de los escritos relacionados con los procesos disciplinarios debe hacerse en tiempo y ante el funcionario competente a efectos de garantizar los derechos a la defensa y al debido proceso. El actor, contra esa decisión, interpuso recurso de reposición y en subsidio de queja. La Procuraduría mantuvo en firme la decisión de 12 de diciembre de 2006 reiterando que el recurso de apelación interpuesto por el actor fue extemporáneo ya que su presentación debió adelantarse directamente ante la División de Correspondencia de la Procuraduría General de la Nación en Bogotá y no en la sede de la Procuraduría Regional de Caldas. 2 Ver folios 97 a 135. 3 Ver folios 69 a 71. Por su parte, en el informe rendido ante el Tribunal de primera instancia, la Procuraduría General de la Nación manifestó que la Resolución No. 240 de 2006 ordena que los recursos de reposición apelación y queja que procedan en las actuaciones disciplinarias deben radicarse en los términos señalados en la Ley 734 de 2002 por lo que el uso del fax y otros medios electrónicos, de conformidad con la Ley 527 de 1999, está plenamente autorizado. Los avances tecnológicos a los que alude la citada Ley, así como los servicios de entrega inmediata de documentos, constituyen algunos ejemplos de las posibilidades con que contó el

actor para enviar los medios de impugnación al Despacho respectivo. El actor, por su parte, estima violados los derechos a la defensa, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, por haber considerado extemporáneo el recurso de apelación que interpuso contra el fallo de 12 de octubre de 2006, proferido por la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública. Observa la Sala, en el caso sub exámine, que la Procuraduría General de la Nación, mediante oficio de 23 de octubre de 2006, le informó al actor que dentro del proceso disciplinario No.162-098279/04 se dictó fallo de primera instancia por lo que para efectos de su notificación debía acudir personalmente a la sede de la Procuraduría General de la Nación en Bogotá. Como el actor no se presentó personalmente la Procuraduría procedió a notificarlo por edicto fijado el 3 de noviembre y desfijado el 8 de noviembre de 2006; en consecuencia el término para impugnar la citada decisión finalizó el 14 de noviembre, fecha en la cual el actor presentó recurso de apelación ante la Procuraduría Regional de Caldas, según lo admite la propia entidad accionada (Fl.69). La Sala desestima el argumento de la Procuraduría, según el cual el recurso presentado por el actor es extemporáneo ya que debió presentarlo ante la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, no ante la Procuraduría Regional de Caldas, por las siguientes razones. El principio de la doble instancia se encuentra previsto en el artículo 31 de la

Constitución como uno de los principales instrumentos procesales para garantizar la efectividad del derecho fundamental de defensa y de contradicción, mediante la revisión de la decisión adoptada. La jurisprudencia ha definido el principio de doble instancia como una piedra angular dentro del Estado de derecho en la medida en que garantiza en forma plena y eficaz el derecho de defensa al permitir que el superior jerárquico del funcionario encargado de tomar una decisión en primera instancia pueda libremente estudiar y evaluar las argumentaciones expuestas y llegar, por lo tanto, al convencimiento de que la determinación adoptada se ajustó a derecho1. Por su parte son principios rectores de la Ley disciplinaria el debido proceso y el derecho a la defensa, los cuales guardan un estrecho vínculo con el de la doble instancia, en la medida en que esta busca la protección de los derechos de quienes son objeto del procedimiento disciplinario. En el caso sub lite la Procuraduría procedió a notificar al actor del fallo de 12 de octubre de 2006, por edicto fijado el 3 de noviembre y desfijado el 8 de noviembre de 2006, por lo que el término para impugnar la citada decisión finalizó el 14 de noviembre, fecha en la cual el actor presentó recurso de apelación ante la Procuraduría Regional de Caldas (Fls. 97 a 143). Bajo ese entendido la Sala estima que Procuraduría General de la Nación desconoció los derechos a la defensa y al debido proceso del actor al negarle el recurso de apelación interpuesto, amparada en el procedimiento fijado por la Resolución No.240 de 6 de septiembre de 2006, y, de contera, la posibilidad de

acceder a la administración de justicia mediante el eventual control de legalidad de la decisión adoptada por la autoridad disciplinaria, toda vez que el recurso de apelación interpuesto es necesario para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dada la naturaleza de acto administrativo de la sanción impuesta al señor Luis Alfonso Arias Aristizábal. Frente a la Resolución No. 240 de 2006 estima la Sala que los superiores jerárquicos de los organismos públicos bien pueden orientar su actividad mediante directivas, cuyo alcance y eficacia se encuentra restringido al ámbito interno de la entidad u organismo, procurando la rapidez de los trámites y el aprovechamiento y optimización de todos los recursos físicos disponibles. La Resolución No. 240 de 1 Corte Constitucional en sentencia T-083 de 1998. 2006 buscó llenar un vacío en la norma disciplinaria en relación con la presentación de los recursos o memoriales dentro de los procesos disciplinarios, por lo cual, en principio, debe considerarse como una disposición que desarrolla adecuadamente los principios de economía, celeridad y eficacia de la función administrativa, reconocidos en el artículo 209 de la Constitución; sin embargo el sano propósito que la inspiró no puede cercenar los derechos de defensa y debido proceso al impedirle al actor el ejercicio de la doble instancia. La Procuraduría General de la Nación es un organismo de control independiente y autónomo, de carácter administrativo, motivo por el cual no puede desconocer los principios legales que rigen la función administrativa y el presupuesto esencial según el cual esa función se encuentra al servicio de los intereses generales. De

ahí que su función se enmarque dentro de los principios de igualdad, moralidad, celeridad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de sus funciones. Bajo estos supuestos la conducta del actor se encuentra respaldada por la función desconcentrada de la Procuraduría General de la Nación, situación que se hizo evidente durante todo el trámite del proceso disciplinario, en la medida en que presentó y le fueron aceptados múltiples escritos en la Procuraduría Regional de Caldas, los cuales fueron remitidos a la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, sin objeción alguna. En consecuencia estima la Sala que el recurso de apelación interpuesto en contra del fallo de 12 de octubre de 2006 fue presentado dentro del término previsto por el Código Disciplinario Único, como lo aceptó propia la entidad accionada, por lo que se confirmará la decisión del Tribunal de instancia que ordenó a la Procuraduría General de la Nación conceder, admitir y resolver el recurso de apelación dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esta providencia, con la precisión de que ello deberá hacerse bajo las formas y conforme a los términos previstos en la ley. Finalmente la Sala desestimará el argumento de la Procuraduría relativo a que la acción de tutela no procede cuando se pretenda dejar sin efectos una sentencia judicial o fallos disciplinarios pues la presente acción de tutela no persigue tal propósito, la finalidad del actor es que se restablezcan sus derechos de defensa y al debido proceso ante la negativa de la Procuraduría General de la Nación de

tramitar el recurso de apelación presentado el 14 de noviembre de 2006. Decisión En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA CONFIRMASE la sentencia de 11 de abril de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que accedió al amparo solicitado, por el señor LUIS ALFONSO ARIAS ARISTIZÁBAL, con la precisión de que ello deberá hacerse bajo las formas y conforme a los términos previstos en la ley. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La presente providencia fue discutida en Sala de la fecha.

BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE