CE-17001-23-31-000-2007-00099-01(1251-09)-2010

COMPATIBILIDAD DE PENSIONES - Pensión gracia y pensión ordinaria El literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización, iniciado con la Ley 43 de 1975, de la educación primaria como de la secundaria. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “ . . . con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”; hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “…otra pensión o recompensa de carácter nacional”. Así las cosas, en las condiciones anotadas, se podían recibir en un mismo tiempo pensión de jubilación departamental y nacional, pero en ningún caso dos pensiones de carácter nacional, hasta la entrada en vigencia la Ley 91 de 1989. Como ya se dijo, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, dispuso la compatibilidad en el pago por parte de la Caja Nacional de Previsión Social de dos clases de pensiones, a saber: la pensión de gracia y la pensión ordinaria o de derecho, pero con

fundamento en las leyes que regulan tal aspecto y sin apartarse de la observancia imperativa del cumplimiento de la totalidad de los requisitos, que están en las disposiciones; así se reitera la imposibilidad de otorgar la pensión gracia en condiciones distintas a las allí consagradas. PENSION GRACIA - Marco jurídico y jurisprudencial / DOCENTE NACIONALNo es beneficiario de la pensión gracia Es preciso anotar que, como lo manifestó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia del 26 de agosto de 1997, expediente No. S - 699, actor: Wilberto Therán Mogollón, criterio jurisprudencial que reitera de nuevo ahora la Corporación, la pensión gracia, establecida por virtud de la Ley 114 de 1913, comenzó siendo una prerrogativa gratuita que reconocía la Nación a cierto grupo de docentes del sector público: los maestros de educación primaria de carácter regional o local; grupo que luego, cuando se expidieron las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se amplió a los empleados y profesores de las escuelas normales, a los inspectores de instrucción pública y a los maestros de enseñanza secundaria de ese mismo orden. Y se dice que constituye privilegio gratuito porque la Nación hace el pago sin que el docente hubiese trabajado para ella. El numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913 prescribe que para hacerse acreedor a la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe: “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. De lo anterior

se establece, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la Nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por ende, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales. Destaca la Sala que de acuerdo con el artículo 6º de la Ley 116 de 1928, al sujetarse lo allí dispuesto a las exigencias de la Ley 114 de 1913, para que pudiera tenerse derecho a la pensión gracia, dejó vigente lo que este ordenamiento prescribía en el sentido de que dicha prerrogativa no se concedía a docentes que recibieran pensión o recompensa nacional. El inciso 2 del artículo 3 de la Ley 37 de 1933 lo que hizo fue extender la pensión aludida, sin cambio alguno de requisitos, a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria. En estas condiciones, no es viable admitir que con motivo de la expedición de esta norma, pueda reconocerse la pensión gracia a todos los que prestan sus servicios a la Nación, por ser los maestros a que ella se refiere docentes de carácter nacional, por las razones que se plantean en la aludida providencia del 26 de agosto de 1997.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá, D.C., siete (7) de octubre de dos mil diez (2010).

Radicación número: 17001-23-31-000-2007-00099-01(1251-09)

Actor: ADEL BETANCOUR VANEGAS Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL - CAJANAL Conoce la Sala del recurso de apelación, interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 30 de abril de 2009 por el Tribunal

Administrativo de Caldas. ANTECEDENTES La parte actora, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones números 1688 del 19 de febrero de 1999, 7572 del 28 de junio de 1999 y 4542 del 30 de noviembre de 1999 proferidas por la Caja Nacional de Previsión Social, por medio de las cuales se negó la solicitud de reconocimiento de una pensión gracia de jubilación. A título de restablecimiento del derecho solicitó que se condene a la entidad demandada al reconocimiento y pago de las mesadas generadas, junto con los reajustes a que hubiere lugar, a partir del 22 de junio de 1991, conforme al índice de precios al consumidor. Finalmente, que se dé cumplimiento al fallo dentro del término señalado en los artículos 176 y 177 C.C.A, so pena del reconocimiento de intereses. Como hechos de la demanda, expuso que fue vinculado como docente en el INEM “Baldomero Sanín Cano” de Manizales, desde el 31 de marzo de 1973 hasta el 31 de diciembre de 2000, nombrado mediante Resolución 1400 del 28 de

marzo de 1973 emanada del Ministerio de Educación Nacional, contando con más de 20 años de servicio y 50 años de edad (22 de junio de 1941) circunstancia que amerita el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación por haber cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicios requeridos. La Caja Nacional de Previsión Social, mediante la Resolución 1688 del 19 de febrero de 1999 denegó el reconocimiento y pago de la pensión aludida, por no demostrar el cumplimiento de los requisitos previstos en la ley, es decir, 20 años de servicio en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital. Contra la anterior resolución se interpuso el recurso de reposición y subsidiariamente el de apelación, los que fueron desatados mediante Resoluciones 7572 del 28 de junio de 1999 y 004542 del 30 noviembre de 1999, respectivamente confirmando la decisión adoptada. Sostuvo que ante la vulneración de sus derechos, acudió por vía de tutela ante la justicia ordinaria y que el Juzgado Penal del Circuito de Lérida (Tolima) tuteló como mecanismo transitorio los derechos alegados como vulnerados y le ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social proferir los actos administrativos por medio de los cuales se le reconoció la pensión gracia y dispuso al pago de la prestación social, liquidándola con todos los factores salariales, la retroactividad y los respectivos reajustes. Igualmente ordenó que al actor instaurara la respectiva demanda ante esta jurisdicción dentro de los cuatro (4) meses contados a partir

de la fecha de notificación del fallo de tutela. LA PROVIDENCIA DEL TRIBUNAL Mediante sentencia del treinta (30) de abril de 2009, el Tribunal Administrativo de Caldas denegó las pretensiones de la demanda (fls. 148 – 157). Destacó que le asistió razón a la entidad demandada al negar el derecho solicitado por cuanto el beneficio a la pensión gracia se obtiene al cumplir 50 años de edad y haber laborado 20 años de servicio en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, sea en primaria o secundaria, normalista o como inspector de instrucción, es decir, no se adquiere el derecho cuando el tiempo de servicios ha transcurrido en establecimientos del orden nacional, circunstancia en la cual se encuentra el actor en el presente proceso. Conforme a lo anterior, por haber sido nombrado por el Ministerio de Educación Nacional, no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia, lo cual da lugar a negar las pretensiones de la demanda. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte actora interpuso recurso de apelación en el que solicita se revoque la sentencia apelada y, en su lugar, se acceda a las súplicas de la demanda (fls. 162 a 173). Alegó que el acto acusado y la sentencia apelada desconocen el régimen especial de los docentes, vulnerando principios constitucionales y derechos adquiridos, pues niegan su derecho al reconocimiento y pago de la pensión de gracia, no obstante que tiene más de 50 años de edad, se vinculó al servicio estatal antes del 1º de enero de 1980, ha laborado ininterrumpidamente durante

más de 20 años de servicios en la educación estatal y se ha desempeñado con honradez y consagración de acuerdo con los requisitos de la Ley 114 de 1913. Aduce el avance significativo que se obtuvo por la providencia de esta Corporación del 24 de febrero de 1989 en donde se rompió la barrera que le impedía a los docentes de secundaria acceder a la pensión gracia, y en la cual se concluyó que para percibir dicha pensión no era necesario demostrar haber laborado en primaria, ya que le bastaba con probar que su labor docente la realizó en secundaria. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público solicita que se confirme la decisión tomada por el a – quo, en cuanto negó las súplicas de la demanda, bajo el entendido de que la pensión gracia es una pensión especial pues exonera a los docentes de efectuar aportes y sus beneficiarios no necesitan retirarse del servicio para disfrutarla. Trae a colación la sentencia S – 699 del 26 de agosto de 1997 en la que el Consejo de Estado unificó el tema relativo a la pensión gracia para los docentes nacionales, dejando en claro que sólo procede para los docentes de carácter territorial. Conforme a lo anterior, el actor sólo tuvo la condición de docente territorial en el lapso comprendido entre el 13 de diciembre de 1967 y el 9 de febrero de 1969, para posteriormente vincularse en planteles nacionales dependientes del Ministerio de Educación Nacional desde el mes de abril de 1973, circunstancia que no le permite acceder al reconocimiento de la pensión gracia de jubilación.

Admitido y tramitado el recurso de apelación interpuesto, la Sala decidirá la presente controversia, previas las siguientes, CONSIDERACIONES En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento de carácter laboral el señor ADEL BETANCOUR VANEGAS, a través de apoderado judicial, demandó la nulidad de las Resoluciones 1688 del 19 de febrero de 1999 (fls. 106 – 113), 7572 del 28 de junio de 1999 (fls. 114 – 119) y 4542 del 30 de noviembre de 1999 (fls. 5 – 10) expedidas por la Caja Nacional de Previsión Social, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación consagrada en la Ley 114 de 1913 al no haber demostrado el cumplimiento de los requisitos previstos en la ley, es decir, 20 años de servicio en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital. El A – quo denegó las súplicas de la demanda al considerar que la vinculación del actor es de carácter nacional, sin que se haya desempeñado durante veinte (20) años en colegios territoriales, con la calidad de docente como lo exige la ley. Así las cosas, la controversia se circunscribe a establecer si el demandante cumple las condiciones de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, para ser beneficiario de la pensión gracia de jubilación. La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que

hayan servido en el Magisterio por un término no menor de 20 años, quienes tienen derecho a una pensión vitalicia de conformidad con las prescripciones de dicha ley, que establece condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía, la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas, los requisitos que deben acreditar y ante quién deben comprobarse. Luego el artículo 6º de la Ley 116 de 1928 estableció: “Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.” A su vez, el inciso segundo (2°) del artículo 3º, de la Ley 37 de 1933 dispuso: “Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria”. De los preceptos transcritos se infiere que la pensión gracia no puede limitarse a los maestros de primaria, como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como normalistas o inspectores educativos, parcialmente, y que el tiempo de servicios puede completarse, en todos los casos, con el prestado en educación secundaria o, incluso, puede haberse laborado sólo en este nivel.

Es preciso anotar que, como lo manifestó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia del 26 de agosto de 1997, expediente No. S - 699, actor: Wilberto Therán Mogollón, criterio jurisprudencial que reitera de nuevo ahora la Corporación, la pensión gracia, establecida por virtud de la Ley 114 de 1913, comenzó siendo una prerrogativa gratuita que reconocía la Nación a cierto grupo de docentes del sector público: los maestros de educación primaria de carácter regional o local; grupo que luego, cuando se expidieron las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se amplió a los empleados y profesores de las escuelas normales, a los inspectores de instrucción pública y a los maestros de enseñanza secundaria de ese mismo orden. Y se dice que constituye privilegio gratuito porque la Nación hace el pago sin que el docente hubiese trabajado para ella. El numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913 prescribe que para hacerse acreedor a la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe: “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. De lo anterior se establece, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la Nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por ende, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.

Destaca la Sala que de acuerdo con el artículo 6º de la Ley 116 de 1928, al sujetarse lo allí dispuesto a las exigencias de la Ley 114 de 1913, para que pudiera tenerse derecho a la pensión gracia, dejó vigente lo que este ordenamiento prescribía en el sentido de que dicha prerrogativa no se concedía a docentes que recibieran pensión o recompensa nacional. El inciso 2 del artículo 3 de la Ley 37 de 1933 lo que hizo fue extender la pensión aludida, sin cambio alguno de requisitos, a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria. En estas condiciones, no es viable admitir que con motivo de la expedición de esta norma, pueda reconocerse la pensión gracia a todos los que prestan sus servicios a la Nación, por ser los maestros a que ella se refiere docentes de carácter nacional, por las razones que se plantean en la aludida providencia del 26 de agosto de 1997. Por último, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 preceptúa: “Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a

cargo total o parcial de la Nación”. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización, iniciado con la Ley 43 de 1975, de la educación primaria como de la secundaria. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “ . . . con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”; hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “…otra pensión o recompensa de carácter nacional”. Así las cosas, en las condiciones anotadas, se podían recibir en un mismo tiempo pensión de jubilación departamental y nacional, pero en ningún caso dos pensiones de carácter nacional, hasta la entrada en vigencia la Ley 91 de 1989. Como ya se dijo, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, dispuso la compatibilidad en el pago por parte de la Caja Nacional de Previsión Social de dos clases de pensiones, a saber: la pensión de gracia y la pensión ordinaria o de derecho, pero con fundamento en las leyes que regulan tal aspecto y sin apartarse de la observancia imperativa del cumplimiento de la

totalidad de los requisitos, que están en las disposiciones; así se reitera la imposibilidad de otorgar la pensión gracia en condiciones distintas a las allí consagradas. En el presente caso, la Sala observa a folio 8 del Cuaderno 2, certificación expedida por el Jefe del Departamento de Archivo de la Secretaría de Servicios Administrativos del Municipio de Medellín, en la que consta que el actor se desempeñó como Director de Disciplina en el Instituto Popular de Cultura desde el 13 de septiembre de 1967 hasta el 9 de febrero de 1969. A folio 10 del Cuaderno 2º obra constancia expedida por el Rector y Subdirector Administrativo del INEM “José Félix de Restrepo” de Medellín en la que figura que prestó sus servicios desde el 8 de mayo de 1970 hasta el 31 de marzo de 1973, pues fue nombrado como Director del Departamento de Sociales mediante Resolución 751 del 28 de abril de 1970, y luego fue trasladado al INEM de Manizales en el cargo de Rector a partir del 1º de abril de 1973 mediante Resolución 1400 del 28 de marzo de 1973. Obra a folio 11 del Cuaderno 2 certificación suscrita por el Subdirector Administrativo del INEM “Baldomero Sanín Cano” de Manizales en la que se observa que el actor laboraba en dicha institución educativa desde el 1º de abril de 1973 y que a la fecha de expedición de la constancia (3 de marzo de 1997), aún continuaba vinculado. Conforme a lo anterior y del análisis de las pruebas allegadas al expediente, se observa que el actor si bien trabajo en un centro educativo del

orden territorial en el Departamento de Antioquia, en el Instituto Popular de Cultura, Secretaría de Educación, Salud y Bienestar Social por un lapso de un (1) año, cuatro (4) meses y veintisiete (27) días, el restante tiempo de servicios lo desarrolló mediante designación del Gobierno Nacional, lo que permite concluir que, a la luz del inciso primero del artículo 1º de la Ley 91 de 1989, tiene el alcance de docente nacional, lo que impide el reconocimiento a su favor de la pensión gracia. Como lo ha reiterado la Sala, dado el carácter excepcional con que fue instituida la pensión gracia, para su reconocimiento y pago es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos, como que el interesado haya prestado los veinte (20) años de servicio en planteles departamentales o municipales, supuestos fácticos que no se cumplen en el sub examine. Y como el tiempo laborado en planteles del orden nacional no es útil para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, el proveído impugnado merece ser confirmado. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA CONFIRMASE la sentencia del treinta (30) de abril de dos mil nueve (2009) proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que denegó las pretensiones de la demanda presentada por el señor ADEL BETANCOUR VANEGAS. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de

la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Relatoría: AJSD/Lmr.