CE-17001-23-31-000-2007-00156-01(1256-09)-2010

PENSION GRACIA – Reconocimiento a los docentes vinculados hasta el 30 de diciembre de 1980 / PENSION GRACIA – Requisitos Como quedó visto, el artículo 15, numeral 2º, literal A de la Ley 91 de 1989, consagra que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuvieren o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les continuará reconociendo siempre que cumplan los requisitos. Por tanto, para acceder a la pensión gracia, además del cumplimiento de la edad, es necesario que la actora acredite los requisitos expresamente señalados en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, es decir, que en el empleo se haya desempeñado con honradez y consagración, que no haya recibido ni reciba actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, que acredite 20 años de servicio en planteles educativos del orden municipal o departamental y que la vinculación laboral como docente se efectúe con anterioridad del 31 de diciembre de 1980. Concluye la Sala que debido a que la vinculación de la actora como docente se efectuó con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, esto es, el 11 de marzo de 1981, no es posible computar el tiempo laborado para efectos del reconocimiento y pago de una pensión de jubilación gracia.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 – ARTICULO 4 / LEY 116 DE 1928 / LEY

91 DE 1989 – ARTICULO 15

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., trece (13) de mayo del año dos mil diez (2010) Radicación número: 17001-23-31-000-2007-00156 -01(1256-09)

Actor: BERTHA OLIVA ARIAS GOMEZ Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 30 de abril de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda promovida por la señora BERTHA OLIVA ARIAS GÓMEZ contra la CAJA NACIONAL DE

PREVISÓN SOCIAL CAJANAL.

ANTECEDENTES La señora Bertha Oliva Arias Gómez, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de la Resolución No. 8560 de 27 de marzo de 2007, por medio de la cual el Gerente General de la Caja Nacional de Previsión Social, negó su petición de reconocimiento y pago de una pensión de jubilación gracia. Las pretensiones de la demanda se sustentan en los siguientes hechos: La señora Bertha Oliva Arias Gómez, quien en la actualidad cuenta con más de 50 años de edad, se desempeño como docente del municipio de Manizales, por más de 20 años.

En virtud de lo anterior, elevó solicitud escrita ante la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, tendiente a obtener el reconocimiento de una pensión gracia de jubilación. Mediante la Resolución No. 8560 de 27 de marzo de 2007, el Gerente General de la entidad demandada le negó a la actora la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia, con el argumento de que su vinculación como docente fue posterior al 31 de diciembre de 1980. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN En la demanda se citan como normas vulneradas las siguientes: De la Constitución Política, los artículos 2, 25, 53 y 58. Del Código Civil, los artículos 27, 30 y 31. La Ley 114 de 1913. La Ley 116 de 1928. La Ley 37 de 1933. La Ley 4 de 1966. Al explicar el concepto de violación en la demanda se sostiene, que la decisión de la entidad demandada mediante la cual le negó a la actora la pensión gracia, riñe abiertamente con los fines y principios consagrados en la Carta Política, toda vez que se están desconociendo derechos adquiridos conforme a la normatividad vigente en la materia. En efecto, estima que el Estado creó 2 grupos de docentes, los nacionales y nacionalizados, y con base en lo anterior la entidad demandada ha venido aplicando una normatividad distinta para estos, lo cual resulta discriminatorio, en tanto que todos los docentes prestan el mismo servicio al Estado y a la comunidad. Se Indica que, a la luz de las normas constitucionales, no pueden existir tratos discriminatorios entre trabajadores que desempeñen labores con el mismo nivel de

preparación, horarios y categoría. Declaró que, la Ley 114 de 1913, que reguló inicialmente la pensión gracia, dispuso que los beneficiarios de tal prestación serían los maestros que cumplieran 20 años de servicios en escuelas primarias oficiales y 50 años de edad, sin distinguir si la entidad a la cual se encontraban vinculados era de carácter territorial o nacional, y en consecuencia, no considera viable por vía de interpretación establecer un requisito adicional. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Caldas denegó las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos (fls. 60 a 68): Indicó que, con base en la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado, la pensión gracia no puede ser reconocida en favor de los docentes nacionales, en la medida en que constituye un requisito indispensable para la viabilidad de dicha prestación, que el maestro haya cumplido la totalidad de requisitos en una entidad de carácter territorial. Analizó la normatividad aplicable al caso, es decir, las disposiciones contenidas en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, y 91 de 1989, y estimó que esta prestación fue concebida inicialmente en favor de los maestros de primaria oficiales previo el cumplimiento de unos requisitos señalados en la Ley, pero que después se hizo extensiva en favor de los maestros de secundaria del orden territorial, sin que dicha ampliación legislativa implicara cambio alguno en los requisitos para su reconocimiento. Argumentó que como la Ley 91 de 1989 reiteró que la pensión gracia sólo sería

reconocida a los docentes vinculados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, en el caso concreto no era posible reconocerle dicha prestación a la demandante toda vez que, su vinculación como docente del departamento de Caldas sólo se efectuó a partir del 11 de de marzo de 1981. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte actora interpuso recurso de apelación contra el anterior proveído, con el siguiente argumento (fl. 72 a 73): Sostiene que, si bien es cierto el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 condiciona el reconocimiento de la pensión gracia al hecho de que la actora se hubieran vinculado al servicio docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 no lo es menos que, en el caso concreto, dicha norma, debe ser inaplicada por inconstitucionalidad toda vez que, vulnera el principio de irretroactividad de la ley, al pretender regular situaciones consolidadas con anterioridad a su expedición. ALEGATOS La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado solicita se confirme la sentencia recurrida, con las siguientes consideraciones (fls. 87 a 95): Sostuvo que, la Ley 91 de 1989 exige que los docentes beneficiarios de la pensión gracia hubieren prestado sus servicios por un lapso no menor a veinte años en la enseñanza primaria, secundaria o normal; que contaran con 50 años de edad y que hubieren ingresado al servicio docente antes del 31 de diciembre de 1980. De acuerdo con lo expuesto, precisó que en el caso concreto no es posible

reconocerle a la accionante la pensión gracia deprecada en razón, a que su vinculación como docente sólo se efectúo en enero de 1983, esto es, con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, contrariando lo previsto por el articulo 15 de la citada Ley 91 de 1989. Concluyó que, en relación con la solicitud de inaplicación por inconstitucionalidad del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, formulada por la accionante, debe decirse que no es posible acceder a tal petición toda vez que, dentro del escrito de apelación no se especifican las normas constitucionales que se estiman vulneradas lo que impide realizar un cotejo entre la norma acusada y las normas constitucionales supuestamente vulneradas. CONSIDERACIONES Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes consideraciones. Problema jurídico por resolver Corresponde a la Sala precisar si se ajusta o no a derecho la solicitud de la actora de reconocimiento y pago de la pensión gracia, teniendo en cuenta el cómputo de su edad y del tiempo de servicio como docente del departamento de Caldas. El acto administrativo acusado Resolución No. 8560 de 27 de marzo de 2007, por medio de la cual el Gerente General de la Caja Nacional de Previsión Social, negó a la señora Bertha Oliva Arias Gómez su petición de reconocimiento y pago de una pensión de jubilación gracia (fls. 3 a 5). Hechos probados Según copia del Registro Civil de Nacimiento No. 2943100, la señora Bertha Oliva

Arias Gómez, nació el 4 de noviembre de 1955, en el municipio de Pácora, departamento de Caldas. (fl. 9). De acuerdo con la certificación de 27 de diciembre de 1996, suscrita por la SubContralora departamental de Caldas, la accionante prestó sus servicios como docente del citado departamento en los siguientes períodos (fl. 7): “Viterbo - Profesora secundaria Ene. 1 de 1983 a Ene. 31 de 1983. Manizales - Profesora secundaria Feb. 1 de 1983 a Sep. 5 de 1983. Manizales - Profesora secundaria Dic. 1 de 1983 a Ene. 31 de 1984. Manizales - Profesora secundaria Jun. 1 de 1984 a May. 31 de 1996.” Según certificación No. 115 de 24 de febrero de 2006, suscrita por la Coordinadora de Hojas de Vida de la Secretaría de Educación departamental de Caldas, la señora Bertha Oliva Arias Gómez se desempeñó, entre el 11 de marzo de 1981 y 31 de diciembre de 1982 y del 1 de junio de 1996 al 31 de diciembre de 2002, como docente “del Instituto Mariscal Sucre” del Municipio de Manizales (fl. 8). De acuerdo con el certificado de 31 de mayo de 2006, suscrito por la Secretaria de Educación del municipio de Manizales, la accionante se vinculó como docente “en el Instituto Mariscal Sucre” desde el 1 de enero de 2003 al 31 de mayo de

2006 (fl. 6). La demandante elevó solicitud escrita ante la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, tendiente a obtener el reconocimiento de una pensión gracia de jubilación; la cual le fue negada mediante Resolución No. 08560 de 27 de marzo de 2007, suscrita por el Gerente General de la entidad demandada (fls. 1 a 5). Del caso concreto La pensión gracia de jubilación fue consagrada mediante Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan prestado sus servicios en el Magisterio por un término no menor de 20 años; dicha norma establece condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía, la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas, los requisitos que deben acreditarse y ante quién deben comprobarse. El artículo 6º de la Ley 116 de 1928, extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. Consagró esta norma que para el cómputo de los años de servicio, se podrán sumar los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en la normalista, al igual que el laborado en la inspección. El artículo 3º inciso segundo de la Ley 37 de 1933, extendió nuevamente el reconocimiento de la pensión gracia a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Posteriormente, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989,

preceptúo que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. En resumen, de conformidad con las leyes antes citadas, han tenido derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, los maestros de enseñanza primaria oficial, empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y maestros que hubieran completado los servicios en establecimientos de enseñanza secundaria, prestación a la que, a partir de las precisiones que se hicieron por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 26 de agosto de 1997, dictada en el proceso No. S-699 de la cual fue ponente el Magistrado Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, sólo acceden aquellos docentes que hubieran prestado los servicios en planteles municipales, distritales o departamentales. No tienen derecho a ella, aquellos que hubieran servido en centros educativos de carácter nacional. La mencionada sentencia (S-699), señaló sobre el particular lo siguiente: “El artículo 1º de la Ley 114 mencionada es del siguiente tenor: “Los maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en

el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley”. El numeral 3º del artículo 4º prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. Despréndese de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales. El artículo 6º. De la Ley 116 de 1928 dispuso: “Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección”. Destaca la Sala que, al sujetarse la regla transcrita a las exigencias de la Ley 114 de 1913 para que pudiera tenerse derecho a la pensión gracia, dejó vigente lo que éste ordenamiento prescribía en el sentido de que dicha prerrogativa no se otorgaba a docentes que

recibieran pensión o recompensa nacional. Y la Ley 37 de 1933 (inc. 2º.art.3º.) lo que hizo simplemente fue extender la pensión aludida, sin cambio alguno de requisitos, a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria. No es de recibo el argumento que en ocasiones se ha expuesto para sostener que con motivo de la expedición de esta norma, pueda reconocerse la pensión gracia a todos los que prestan sus servicios a la Nación, por ser los maestros a que ella se refiere docentes de carácter nacional. Dos son las razones fundamentales que conducen al rechazo de tal aseveración, así: a. Como se dijo, la Ley 37 de 1933, examinada en relación con la Ley 116 de 1928 y la 114 de 1913, no introdujo modificación alguna a las exigencias establecidas en estos ordenamientos normativos. b. No es acertada la afirmación de que los establecimientos oficiales de educación secundaria fuesen nacionales en su totalidad en 1933. Tanto, que fue con la Ley 43 de 1975 que se inició el proceso de nacionalización tanto de la educación primaria como de la secundaria. Por eso en su encabezamiento se lee: “por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones”. Y en su artículo primero se prescribe hacia el futuro: “La educación primaria y secundaria serán un servicio público de cargo de la nación”.

2. Se repite que a partir de 1975, por virtud de la Ley 43, empieza el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales a que se refieren los ordenamientos anteriormente citados

(L.114 / 13: L. 116 / 28, y L. 28 / 33); proceso que culminó en 1980.

3. El artículo 15, No.2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece: “A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme el Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.”

4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su

compatibilidad “….con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”; hecho que modificó la ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “…otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

5. La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. (...)” Como quedó visto, el artículo 15, numeral 2º, literal A de la Ley 91 de 1989, consagra que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuvieren o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les continuará reconociendo siempre que cumplan los requisitos.

Por tanto, para acceder a la pensión gracia, además del cumplimiento de la edad, es necesario que la actora acredite los requisitos expresamente señalados en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, es decir, que en el empleo se haya desempeñado con honradez y consagración, que no haya recibido ni reciba actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, que acredite 20

años de servicio en planteles educativos del orden municipal o departamental y que la vinculación laboral como docente se efectúe con anterioridad del 31 de diciembre de 1980. Descendiendo al caso en examen, y de acuerdo con la certificación No. 115 de 24 de febrero de 2006, suscrita por la Coordinadora de Hojas de Vida de la Secretaría de Educación del departamento de Caldas, visible a folio 9 del expediente, se observa que la señora Bertha Oliva Arias Gómez se vinculó al servicio docente a partir del 11 de marzo de 1981. Conforme a lo anterior, concluye la Sala que debido a que la vinculación de la actora como docente se efectuó con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, esto es, el 11 de marzo de 1981, no es posible computar el tiempo laborado para efectos del reconocimiento y pago de una pensión de jubilación gracia. Así mismo, en relación con la solicitud hecha por la demandante de aplicar la excepción por inconstitucionalidad, frente al literal a, del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dirá la Sala que, no es posible su aplicación toda vez que, si bien es cierto dicha medida goza del carácter de extraordinaria, en tanto permite la inaplicación de una norma mientras el juez natural estudia su constitucionalidad no lo es menos que, la Corte Constitucional en sentencia C489 de 4 de mayo de 2000 declaró exequible el literal a, del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 razón por la cual, no estando en duda su constitucionalidad, resulta improcedente decretar

su inaplicación en el caso concreto. Así las cosas, la Sala encuentra que no se logró desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre los actos administrativos demandados. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia del 30 de abril de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia de 30 de abril de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Bertha Oliva Arias Gómez contra la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL. Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA GERARDO ARENAS

MONSALVE

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ