CE-17001-23-31-000-2007-00333-01(0419-10)-2010

PENSION GRACIA - Marco jurídico / PENSION GRACIA - Requisitos para su reconocimiento / DOCENTE - Vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 / PENSION GRACIA - No se reconoce por falta de requisitos / DERECHO A LA IGUALDAD - No vulnerado La pensión gracia de jubilación fue consagrada mediante Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan prestado sus servicios en el Magisterio por un término no menor de 20 años; dicha norma establece condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía, la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas, los requisitos que deben acreditarse y ante quién deben comprobarse. Por tanto, para acceder a la pensión gracia, además del cumplimiento de la edad, es necesario que la actora acredite los requisitos expresamente señalados en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, es decir, que en el empleo se haya desempeñado con honradez y consagración, que no haya recibido ni reciba actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, que acredite 20 años de servicio en planteles educativos del orden municipal o departamental y que la vinculación laboral como docente se efectúe con anterioridad del 31 de diciembre de 1980. Conforme a lo anterior, concluye la Sala que debido a que la vinculación de la actora como docente se efectuó con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, esto es, el 23 de agosto de 1982, no es posible computar el tiempo laborado, en el municipio de

Villamaría, Caldas, para efectos del reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación. De otra parte, en lo que respecta a la supuesta vulneración del derecho a la igualdad de la demandante estima la Sala que, dentro del plenario no obra prueba que permita inferir que su situación particular se asemeja a la de otros docentes a los que se les haya reconocido pensión de jubilación gracia. Así las cosas, el cargo propuesto por violación al derecho a la igualdad no está llamado a prosperar.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 / LEY 27 DE 1933

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "B"

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de noviembre del año dos mil diez (2010).

Radicación número: 17001-23-31-000-2007-00333-01(0419-10)

Actor: MARIA ILBA GOMEZ GOMEZ Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL - CAJANAL Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 12 de noviembre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda promovida por la señora MARÍA ILBA GÓMEZ GÓMEZ contra la CAJA NACIONAL DE

PREVISÓN SOCIAL, CAJANAL.

ANTECEDENTES La señora María Ilba Gómez Gómez, mediante apoderado judicial, acudió a la

jurisdicción en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de la Resolución AMB 37792 de 16 de agosto de 2007, por medio de la cual el Gerente General de la Caja Nacional de Previsión Social, negó su petición de reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación. Como consecuencia de tal declaración y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a reconocerle y pagarle una pensión gracia de jubilación, a partir de la fecha en que adquirió su estatus pensional de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, teniendo en cuenta los incrementos porcentuales establecidos por el Gobierno Nacional. También solicitó que las sumas resultantes de las condenas sean ajustadas conforme a los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A. Las pretensiones de la demanda se sustentan en los siguientes hechos: La señora María Ilba Gómez Gómez, quien en la actualidad cuenta con más de 50 años de edad, se desempeñó como docente del municipio de Villamaría, Caldas, por más de 20 años. En virtud de lo anterior, elevó solicitud escrita ante la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, tendiente a obtener el reconocimiento de una pensión gracia de jubilación. Mediante Resolución AMB 37792 de 16 de agosto de 2007, el Gerente General de la entidad demandada le negó a la actora la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia, con el argumento de que su vinculación como docente fue

posterior al 31 de diciembre de 1980. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN En la demanda se citan como normas vulneradas las siguientes: De la Constitución Política, los artículos 2, 25, 53 y 58. Del Código Civil, los artículos 27, 30 y 31. La Ley 114 de 1913. La Ley 116 de 1928. La Ley 37 de 1933. La Ley 4 de 1966. Al explicar el concepto de violación en la demanda sostuvo, que la decisión de la entidad demandada mediante la cual le negó a la actora la pensión gracia, riñe abiertamente con los fines y principios consagrados en la Carta Política, toda vez que se están desconociendo derechos adquiridos conforme a la normatividad vigente en la materia. En efecto, estimó que el Estado creó 2 grupos de docentes, los nacionales y nacionalizados, y con base en lo anterior la entidad demandada ha venido aplicando una normatividad distinta para estos, lo cual resulta discriminatorio, en tanto que todos los docentes prestan el mismo servicio al Estado y a la comunidad. Se Indicó que, a la luz de las normas constitucionales, no pueden existir tratos discriminatorios entre trabajadores que desempeñen labores con el mismo nivel de preparación, horarios y categoría. Declaró que, la Ley 114 de 1913, que reguló inicialmente la pensión gracia, dispuso que los beneficiarios de tal prestación serían los maestros que cumplieran 20 años de servicios en escuelas primarias oficiales y 50 años de edad, sin distinguir si la entidad a la cual se encontraban vinculados era de carácter

territorial o nacional, y en consecuencia, no considera viable por vía de interpretación establecer un requisito adicional. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Caldas denegó las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos (fls. 50 a 68): Indicó que, con base en la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado, la pensión gracia no puede ser reconocida en favor de los docentes nacionales, en la medida en que constituye un requisito indispensable para la viabilidad de dicha prestación, que el maestro haya cumplido la totalidad de requisitos en una entidad de carácter territorial. Analizó la normatividad aplicable al caso, es decir, las disposiciones contenidas en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, y estimó que esta prestación fue concebida inicialmente en favor de los maestros de primaria previo el cumplimiento de unos requisitos señalados en la Ley, pero que con posterioridad se hizo extensiva en favor de los maestros de secundaria del orden territorial, sin que dicha ampliación legislativa implicara cambio alguno en los requisitos exigidos para su reconocimiento. Argumentó que, como la Ley 91 de 1989 reiteró que la pensión gracia sólo sería reconocida a los docentes vinculados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, en el caso concreto no era posible reconocerle dicha prestación a la demandante toda vez que, su vinculación como docente del departamento de Caldas sólo se efectuó a partir del 23 de de agosto de 1982.

EL RECURSO DE APELACIÓN La parte actora interpuso recurso de apelación contra el anterior proveído, con el siguiente argumento (fl. 72 a 74): Sostiene que, el fallo impugnado desconoce la protección especial prevista en el artículo 46 de la Constitución Política, a favor de las personas de la tercera edad, al negarle a la demandante el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación, sin tener en cuenta su avanzado estado de edad y la imposibilidad de conseguir los medios económicos necesarios para subsistir de manera digna. Argumentó que, el acto acusado violó el derecho a la igualdad de la demandante en razón a que, el legislador previó la pensión gracia como una recompensa para las personas que hubieran laborado toda su vida al servicio de la educación oficial, sin exigir requisitos adicionales o clasificaciones arbitrarias como lo hace la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, en el caso concreto. Precisó que, la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, al expedir el acto acusado no tuvo en cuenta el principio de favorabilidad, que rige el ejercicio de la función administrativa, por lo que vulneró las prerrogativas laborales que desde la expedición de la Ley 114 de 1913 estableció el legislador a favor de los docentes oficiales. Finalmente, sostuvo que la negativa de la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, de reconocerle a la demandante una pensión gracia de jubilación desconoce el régimen pensional especial de los docentes el cual, excluye la aplicación de las normas del régimen general de pensiones.

CONSIDERACIONES Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes consideraciones. Problema jurídico por resolver Corresponde a la Sala precisar si se ajusta o no a derecho la solicitud de la actora de reconocimiento y pago de la pensión gracia, teniendo en cuenta el cómputo de su edad y del tiempo de servicio como docente del departamento de Caldas. El acto administrativo acusado Resolución AMB 37792 de 16 de agosto de 2007, por medio de la cual el Gerente General de la Caja Nacional de Previsión Social, negó a la señora María Ilba Gómez Gómez su petición de reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación (fls. 3 a 5). Hechos probados Según copia del Registro Civil de Nacimiento visible a folio 7, la señora María Ilba Gómez Gómez nació el 21 de octubre de 1952, en el municipio de Salamina, departamento de Caldas. De acuerdo con la certificación No. 189 de 16 de marzo de 2006, suscrita por el Coordinador (e) de Hojas de Vida de la Secretaría de Educación del departamento de Caldas, la accionante prestó sus servicios como docente nacionalizada en el Instituto Campestre del Municipio de Villamaría, Caldas, entre el 23 de agosto de 1982 y el 25 de octubre de 2002 (fl. 8). La demandante elevó solicitud escrita ante la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, tendiente a obtener el reconocimiento de una pensión gracia de jubilación; la cual le fue negada mediante Resolución AMB 37792 de 16 de agosto

de 2007, suscrita por el Gerente General de la entidad demandada (fls. 3 a 5). Del caso concreto La pensión gracia de jubilación fue consagrada mediante Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan prestado sus servicios en el Magisterio por un término no menor de 20 años; dicha norma establece condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía, la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas, los requisitos que deben acreditarse y ante quién deben comprobarse. El artículo 6º de la Ley 116 de 1928, extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. Consagró esta norma que para el cómputo de los años de servicio, se podrán sumar los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en la normalista, al igual que el laborado en la inspección. El artículo 3º inciso segundo de la Ley 37 de 1933, extendió nuevamente el reconocimiento de la pensión gracia a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Posteriormente, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, preceptúo que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a

la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. En resumen, de conformidad con las leyes antes citadas, han tenido derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, los maestros de enseñanza primaria oficial, empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y maestros que hubieran completado los servicios en establecimientos de enseñanza secundaria, prestación a la que, a partir de las precisiones que se hicieron por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 26 de agosto de 1997, dictada en el proceso No. S-699 de la cual fue ponente el Magistrado Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, sólo acceden aquellos docentes que hubieran prestado los servicios en planteles municipales, distritales o departamentales. No tienen derecho a ella, aquellos que hubieran servido en centros educativos de carácter nacional. La mencionada sentencia (S-699), señaló sobre el particular lo siguiente: “El artículo 1º de la Ley 114 mencionada es del siguiente tenor: “Los maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley”. El numeral 3º del artículo 4º prescribe que para gozar de la gracia de

la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. Despréndese de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales. El artículo 6º. De la Ley 116 de 1928 dispuso: “Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección”. Destaca la Sala que, al sujetarse la regla transcrita a las exigencias de la Ley 114 de 1913 para que pudiera tenerse derecho a la pensión gracia, dejó vigente lo que éste ordenamiento prescribía en el sentido de que dicha prerrogativa no se otorgaba a docentes que recibieran pensión o recompensa nacional. Y la Ley 37 de 1933 (inc. 2º.art.3º.) lo que hizo simplemente fue extender la pensión aludida, sin cambio alguno de requisitos, a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria.

No es de recibo el argumento que en ocasiones se ha expuesto para sostener que con motivo de la expedición de esta norma, pueda reconocerse la pensión gracia a todos los que prestan sus servicios a la Nación, por ser los maestros a que ella se refiere docentes de carácter nacional. Dos son las razones fundamentales que conducen al rechazo de tal aseveración, así: a. Como se dijo, la Ley 37 de 1933, examinada en relación con la Ley 116 de 1928 y la 114 de 1913, no introdujo modificación alguna a las exigencias establecidas en estos ordenamientos normativos. b. No es acertada la afirmación de que los establecimientos oficiales de educación secundaria fuesen nacionales en su totalidad en 1933. Tanto, que fue con la Ley 43 de 1975 que se inició el proceso de nacionalización tanto de la educación primaria como de la secundaria. Por eso en su encabezamiento se lee: “por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones”. Y en su artículo primero se prescribe hacia el futuro: “La educación primaria y secundaria serán un servicio público de cargo de la nación”.

2. Se repite que a partir de 1975, por virtud de la Ley 43, empieza el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales a que se refieren los ordenamientos anteriormente citados

(L.114 / 13: L. 116 / 28, y L. 28 / 33); proceso que culminó en 1980.

3. El artículo 15, No.2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece: “A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme el Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.”

4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “….con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”; hecho que modificó la ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “…otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

5. La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. (...)” Como quedó visto, el artículo 15, numeral 2º, literal A de la Ley 91 de 1989, consagra que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuvieren o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les continuará reconociendo siempre que cumplan los requisitos.

Por tanto, para acceder a la pensión gracia, además del cumplimiento de la edad, es necesario que la actora acredite los requisitos expresamente señalados en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, es decir, que en el empleo se haya desempeñado con honradez y consagración, que no haya recibido ni reciba actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, que acredite 20 años de servicio en planteles educativos del orden municipal o departamental y que la vinculación laboral como docente se efectúe con anterioridad del 31 de diciembre de 1980. Descendiendo al caso en examen, y de acuerdo con la certificación No. 189 de 16 de marzo de 2006, suscrita por el Coordinador (e) de Hojas de Vida de la Secretaría de Educación del departamento de Caldas, visible a folio 8 del

expediente, se observa que la señora María Ilba Gómez Gómez se vinculó al servicio docente a partir del 23 de agosto de 1982. Conforme a lo anterior, concluye la Sala que debido a que la vinculación de la actora como docente se efectuó con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, esto es, el 23 de agosto de 1982, no es posible computar el tiempo laborado, en el municipio de Villamaría, Caldas, para efectos del reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación. De otra parte, en lo que respecta a la supuesta vulneración del derecho a la igualdad de la demandante estima la Sala que, dentro del plenario no obra prueba que permita inferir que su situación particular se asemeja a la de otros docentes a los que se les haya reconocido pensión de jubilación gracia. Así las cosas, el cargo propuesto por violación al derecho a la igualdad no está llamado a prosperar. Finalmente, estima la Sala que si bien, como quedó visto, el tiempo acreditado por la señora María Ilba Gómez Gómez como docente del departamento de Caldas no resultó útil para efectos del reconocimiento de una pensión gracia, el mismo puede ser acreditado para efectos del reconocimiento de una pensión ordinaria de jubilación en los términos previsto en la ley. Así las cosas, la Sala encuentra que no se logró desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre los actos administrativos demandados. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia del 12 de noviembre de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia de 12 de noviembre de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora MARÍA ILBA GÓMEZ GÓMEZ contra la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA GERARDO ARENAS MONSALVE

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ