CE-17001-23-31-000-2008-00249-01(1777-10)-2011

PENSION GRACIA - Docente nacional / PENSION GRACIA - Marco normativo y jurisprudencial / DOCENTE NACIONAL - El tiempo laborado no es posible tenerlo en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia Como quedó visto, el artículo 15, numeral 2º, literal a de la Ley 91 de 1989, consagra que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuvieren o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les continuará reconociendo siempre que cumplan los requisitos. Por tanto, para acceder a la pensión gracia, además del cumplimiento de la edad, es necesario que quien la solicite acredite los requisitos expresamente señalados en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, es decir, que en el empleo se haya desempeñado con honradez y consagración, que no haya recibido ni reciba actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, y que acredite 20 años de servicio en planteles educativos del orden municipal o departamental. (…) Concluye la Sala que debido a que el tiempo laborado por el actor como docente es de carácter nacional, incluso con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, no es posible tenerlo en cuenta para efectos del reconocimiento y pago de una pensión de jubilación gracia. Finalmente, estima la Sala que si bien, como quedó visto, el tiempo acreditado por el actor como docente nacional no resultó útil para efectos del reconocimiento de una pensión gracia, el mismo puede ser

acreditado con el fin de obtener una pensión ordinaria de jubilación en los términos previstos en la ley. Así las cosas, la Sala encuentra que no se logró desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre los actos administrativos demandados. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia del 17 de junio de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 / LEY 91 DE 1989

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., siete (7) de abril de dos mil once (2011).

Radicación número: 17001-23-31-000-2008-00249-01(1777-10)

Actor: JUAN EPITACIO GONZALEZ TELLEZ Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL - CAJANAL Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 17 de junio de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda promovida por JUAN EPITACIO GONZÁLEZ TÉLLEZ contra la CAJA NACIONAL

DE PREVISÓN SOCIAL, CAJANAL.

ANTECEDENTES El señor Juan Epitacio González Téllez, mediante apoderado judicial, acudió a la

jurisdicción en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de los siguientes actos administrativos: Resolución No. 20941 de 17 de mayo de 2007 por medio de la cual el Gerente General de la Caja Nacional de Previsión Social, negó su petición de reconocimiento y pago de una pensión gracia y de la Resolución No. 28422 de 24 de junio de 2008, mediante la cual se confirmó en todas sus partes la Resolución No. 20941 de 2007, al resolver un recurso de reposición formulado en su contra. Como consecuencia de tal declaración y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a reconocerle y pagarle una pensión gracia de jubilación, teniendo en cuenta los incrementos porcentuales establecidos por el Gobierno Nacional. También solicitó que las sumas resultantes de las condenas sean ajustadas conforme al artículo 176, 177 y 178 del C.C.A. Las pretensiones de la demanda se sustentan en los siguientes hechos: El señor Juan Epitacio González Téllez, prestó sus servicios como docente al departamento de Caldas por más de 25 años continuos. En virtud de lo anterior, elevó solicitud escrita ante la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, tendiente a obtener el reconocimiento de una pensión gracia de jubilación. Mediante la Resolución No. 20941 de 17 de mayo de 2007, el Gerente General de la entidad demandada le negó al actor la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia. Contra la anterior resolución, interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto

mediante la Resolución No. 28422 de 24 de junio de 2008, proferida por el Gerente General de la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL, confirmando en todas y cada una de sus partes la Resolución No. 20941 de 2007. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN En la demanda se citan como normas vulneradas las siguientes: De la Constitución Política, los artículos 2, 25, 53 y 58. La Ley 114 de 1913. La Ley 116 de 1928. La Ley 37 de 1933. La Ley 91 de 1989. La Ley 60 de 1993. La Ley 115 de 1994. La ley 715 de 2001. Al explicar el concepto de violación en la demanda se sostiene que el acto acusado por el cual se le negó al actor la pensión gracia, riñe abiertamente con los fines y principios consagrados en la Carta Política, toda vez que se están desconociendo derechos adquiridos conforme a la normatividad vigente en la materia. Preciso que, el Estado creó 2 grupos de docentes, los nacionales y nacionalizados, y con base en lo anterior la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL, ha venido aplicando una normatividad distinta para éstos, lo cual resulta discriminatorio, en tanto que, todos los docentes prestan el mismo servicio al Estado y a la comunidad. Se indica que, a la luz de las normas constitucionales, no pueden existir tratos discriminatorios entre trabajadores que desempeñen labores con el mismo nivel de preparación, horarios y categoría. Señalo que, la Ley 114 de 1913, que reguló inicialmente la pensión gracia,

dispuso que los beneficiarios de tal prestación serían los maestros que cumplieran 20 años de servicios en escuelas primarias oficiales y 50 años de edad, sin distinguir si la entidad a la cual se encontraban vinculados era de carácter territorial o nacional, y en consecuencia, no considera viable por vía de interpretación establecer un requisito adicional. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Caldas denegó las pretensiones de la demanda con los siguientes argumentos (fls. 66 a 79, cuaderno No.1): Indicó que, con base en la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado, la pensión gracia no puede ser reconocida en favor de los docentes nacionales, en la medida en que constituye un requisito indispensable para la viabilidad de dicha prestación, que el maestro haya cumplido la totalidad de requisitos en una entidad de carácter territorial. Analizó la normatividad aplicable al caso, es decir, las disposiciones contenidas en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, y 91 de 1989, y estimó que esta prestación fue concebida inicialmente en favor de los maestros de primaria oficiales previo el cumplimiento de unos requisitos señalados en la Ley, pero que después se hizo extensiva en favor de los maestros de secundaria del orden territorial, sin que dicha ampliación legislativa implicara cambio alguno en los requisitos para su reconocimiento. Finalmente señaló que, al haberse desempeñado el demandante como docente nacional en el departamento de Caldas, del 26 de febrero de 1979 al 22 de mayo

de 2009, tal circunstancia lo excluye de los supuestos para el reconocimiento de la pensión gracia. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte actora interpuso recurso de apelación contra el anterior proveído (fl. 83 a 84, cuaderno No.1): Argumenta la parte recurrente que, era innegable la vocación pensional del señor Juan Epitacio González Téllez al haber reunido los requisitos exigidos por la ley para el reconocimiento de la pensión gracia, prestación que debió ser pagada desde el mismo momento que hizo la solicitud ante la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL. Señaló que, el carácter excepcional de la pensión gracia de jubilación no admite el trato discriminatorio con que la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL, se niega a reconocer y pagar esta prestación a los educadores nacionales toda vez que, en la práctica estos desempeñan idénticas funciones a los docentes nacionalizados o territoriales. Finalmente sostuvo que, el Tribunal no tuvo en cuenta la certificación laboral, suscrita por la Secretaria de Educación departamental de Caldas, en la cual se observa que el demandante, al momento de formular su solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación, contaba con 50 años de edad y más de veinte años de servicio como docente del citado ente territorial. CONSIDERACIONES Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes consideraciones. Problema jurídico por resolver Corresponde a la Sala precisar si se ajusta o no a derecho la solicitud del señor Juan Epitacio González Téllez de reconocimiento y pago de una pensión gracia,

teniendo en cuenta el cómputo del tiempo de servicio prestado como docente nacional. Los actos acusados 1.- Resolución No. 20941 de 17 de mayo de 2007, por medio de la cual el Gerente General de la Caja Nacional de Previsión Social, negó la petición de reconocimiento y pago de una pensión gracia impetrada por el señor Juan Epitacio González Téllez (fls. 11 a 16, cuaderno No.1). 2.- Resolución No. 28422 de 24 de junio de 2008, en virtud del la cual el Gerente General de la Caja Nacional de Previsión Social, confirmó la decisión contenida en la Resolución No. 20941 de 2007, al resolver un recurso de reposición formulado por la parte demandante en su contra (fls. 17 a 20, cuaderno No.1). Hechos probados El actor nació el 31 de agosto de 1954 en el municipio de Ibagué, Tolima, según consta en la copia de su cédula de ciudadanía visible a folio 26 del expediente. De acuerdo a la certificación No. 316 de 22 de mayo de 2009, expedida por la Gobernación del departamento de Caldas, el señor Juan Epitacio González Téllez viene prestando sus servicios como docente nacional desde el 26 de febrero de 1979 (fl. 2, cuaderno No.2): El señor Juan Epitacio González Téllez elevó solicitud escrita ante la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, tendiente a obtener el reconocimiento de una pensión gracia de jubilación; la cual, le fue negada mediante Resolución No. 20941 de 17 de mayo de 2007, suscrita por el Gerente General de la entidad

demandada (fls. 11 a 16, cuaderno No.1). La parte actora interpuso recurso de reposición, en contra de la Resolución No. 20941 de 2007, el cual fue resuelto mediante la Resolución No. 28422 de 24 de junio de 2008, proferida por el Gerente General de la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL (fls. 17 a 20, cuaderno No. 2). Del caso concreto La pensión gracia de jubilación fue consagrada mediante Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan prestado sus servicios en el Magisterio por un término no menor de 20 años; dicha norma establece condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía, la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas, los requisitos que deben acreditarse y ante quién deben comprobarse. El artículo 6º de la Ley 116 de 1928, extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. Consagró esta norma que para el cómputo de los años de servicio, se podrán sumar los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en la normalista, al igual que el laborado en la inspección. El artículo 3º inciso segundo de la Ley 37 de 1933, extendió nuevamente el reconocimiento de la pensión gracia a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Posteriormente, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989,

preceptúo que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. En resumen, de conformidad con las leyes antes citadas, han tenido derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, los maestros de enseñanza primaria oficial, empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y maestros que hubieran completado los servicios en establecimientos de enseñanza secundaria, prestación a la que, a partir de las precisiones que se hicieron por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 26 de agosto de 1997, dictada en el proceso No. S-699 de la cual fue ponente el Magistrado Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, sólo acceden aquellos docentes que hubieran prestado los servicios en planteles municipales, distritales o departamentales. No tienen derecho a ella, aquellos que hubieran servido en centros educativos de carácter nacional. La mencionada sentencia (S-699), señaló sobre el particular lo siguiente: “El artículo 1º de la Ley 114 mencionada es del siguiente tenor: “Los maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en

el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley”. El numeral 3º del artículo 4º prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. Despréndese de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales. El artículo 6º. De la Ley 116 de 1928 dispuso: “Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección”. Destaca la Sala que, al sujetarse la regla transcrita a las exigencias de la Ley 114 de 1913 para que pudiera tenerse derecho a la pensión gracia, dejó vigente lo que éste ordenamiento prescribía en el sentido de que dicha prerrogativa no se otorgaba a docentes que

recibieran pensión o recompensa nacional. Y la Ley 37 de 1933 (inc. 2º.art.3º.) lo que hizo simplemente fue extender la pensión aludida, sin cambio alguno de requisitos, a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria. No es de recibo el argumento que en ocasiones se ha expuesto para sostener que con motivo de la expedición de esta norma, pueda reconocerse la pensión gracia a todos los que prestan sus servicios a la Nación, por ser los maestros a que ella se refiere docentes de carácter nacional. Dos son las razones fundamentales que conducen al rechazo de tal aseveración, así: a. Como se dijo, la Ley 37 de 1933, examinada en relación con la Ley 116 de 1928 y la 114 de 1913, no introdujo modificación alguna a las exigencias establecidas en estos ordenamientos normativos. b. No es acertada la afirmación de que los establecimientos oficiales de educación secundaria fuesen nacionales en su totalidad en 1933. Tanto, que fue con la Ley 43 de 1975 que se inició el proceso de nacionalización tanto de la educación primaria como de la secundaria. Por eso en su encabezamiento se lee: “por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones”. Y en su artículo primero se prescribe hacia el futuro: “La educación primaria y secundaria serán un servicio público de cargo de la nación”.

2. Se repite que a partir de 1975, por virtud de la Ley 43, empieza el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales a que se refieren los ordenamientos anteriormente citados

(L.114 / 13: L. 116 / 28, y L. 28 / 33); proceso que culminó en 1980.

3. El artículo 15, No.2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece: “A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme el Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.”

4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su

compatibilidad “….con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”; hecho que modificó la ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “…otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

5. La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. (...)” Como quedó visto, el artículo 15, numeral 2º, literal a de la Ley 91 de 1989, consagra que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuvieren o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les continuará reconociendo siempre que cumplan los requisitos.

Por tanto, para acceder a la pensión gracia, además del cumplimiento de la edad, es necesario que quien la solicite acredite los requisitos expresamente señalados en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, es decir, que en el empleo se haya desempeñado con honradez y consagración, que no haya recibido ni reciba actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, y que acredite 20 años de servicio en planteles educativos del orden municipal o departamental.

Descendiendo al caso en examen, y de acuerdo con la certificación de 22 de mayo de 2009 expedida por la Gobernación del departamento de Caldas, visible a folio 2 del cuaderno No. 2 del expediente, el señor Juan Epitacio González Téllez viene prestando sus servicios como docente de carácter nacional desde el 26 de febrero de 1979, hasta la fecha de expedición de la citada certificación. Así se observa en la referida certificación: “Datos personales del docente: Primer Apellido Segundo Apellido Nombre GONZÁLEZ TÉLLEZ JUAN EPITACIO Tipo de Vinculación con la que fue afiliado al F.N.P.S.M.

Nacional: X Nacionalizado: Departamental: Municipal:

Distrital: “Novedad Posesión Hasta Nombramiento en propiedad Colegio Nacional Oriente de Caldas de Pensilvania 26-02-79 06-0582

Traslado Colegio Nacional Salamina de Salamina 07-05-82 15-04-04 Traslado Institución Educativa Luis Felipe Gutiérrez de Salamina 16-04-04 18-02-05 Incorporación Institución Educativa Luis Felipe Gutiérrez Loaiza 19-02-05 22-05-09.”. Conforme a lo anterior, concluye la Sala que debido a que el tiempo laborado por el actor como docente es de carácter nacional, incluso con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, no es posible tenerlo en cuenta para efectos del reconocimiento y pago de una pensión de jubilación gracia. Finalmente, estima la Sala que si bien, como quedó visto, el tiempo acreditado por

el señor Juan Epitacio González Téllez como docente nacional no resultó útil para efectos del reconocimiento de una pensión gracia, el mismo puede ser acreditado con el fin de obtener una pensión ordinaria de jubilación en los términos previstos en la ley. Así las cosas, la Sala encuentra que no se logró desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre los actos administrativos demandados. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia del 17 de junio de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia de 17 de junio de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda interpuesta por JUAN EPITACIO GONZALEZ TÉLLEZ contra la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA GERARDO ARENAS MONSALVE

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ

Relatoría: JORM/Lmr.