CE-17001-23-31-000-2009-00067-01(1241-11)-2012

PENSION GRACIA – Regulación legal / PENSION GRACIA – Beneficiarios. Vigencia. Compatibilidad con la pensión ordinaria de jubilación / PENSION GRACIA – No reconocimiento docente nacional Se concreta frente al derecho a la pensión gracia lo siguiente: i) la inexistencia del derecho a la pensión gracia para los docentes nacionales; ii) la conclusión de dicho beneficio para los docentes territoriales o nacionalizados vinculados por primera vez a partir del 31 de diciembre de 1980; como también, iii) que la excepción que en cuanto a la pensión gracia permite la compatibilidad en el pago de dos pensiones de carácter nacional -pensión gracia y pensión ordinaria de jubilaciónen virtud de la Ley 91 de 1989, es limitada a aquellos docentes departamentales y municipales que a la fecha señalada en tal disposición, quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975, quienes deberán reunir en todo caso los demás requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913 para hacer efectivo dicho beneficio. A la luz de las normas especiales que regulan el reconocimiento de la pensión gracia, la situación fáctica que exhibe el demandante para hacerse acreedor de dicho beneficio lo excluye precisamente del mismo, pues como ya se dijo, los 20 años de servicio exigidos por las normas que gobiernan dicha prestación, deben ser prestados en establecimientos educativos del orden territorial o nacionalizados en virtud de la Ley 43 de 1975, supuestos que en el caso del demandante no se satisfacen con ocasión de su evidente vinculación nacional.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 /

LEY 91 DE 1989

NOTA DE RELATORIA: Sobre el ámbito de aplicación de la pensión gracia, Consejo de Estado, Sala Plena Contenciosa Administrativa, sentencia de 27 de

agosto de 1999, Rad. S-699, M.P., Nicolás Pájaro Peñaranda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil doce (2012) Radicación número: 17001-23-31-000-2009 00067-01(1241-11)

Actor: LUIS EDUARDO CALDERON BARRAGAN

Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL APELACIÓN SENTENCIA – AUTORIDADES NACIONALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 3 de febrero de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las súplicas de la demanda instaurada por Luis Eduardo Calderón Barragán contra la Caja Nacional de Previsión Social, en procura de obtener el reconocimiento y pago de una pensión gracia.

ANTECEDENTES La parte actora, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el a quo con el fin de obtener la nulidad de la Resolución No. 52733 de octubre 6 de 2006 (fls. 20 a 26 del C. Principal), proferida por el Subgerente de Prestaciones

Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social EICE (en adelante Cajanal), por medio de la cual se resolvió un recurso de reposición, declarando el fenómeno del silencio administrativo negativo respecto de la petición del 5 de septiembre de 2005 y agotó la vía gubernativa en cuanto a la reclamación de la pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la entidad demandada al reconocimiento, liquidación y pago de la pensión gracia en cuantía de $984.947.85, a partir del 21 de mayo de 2002, junto con los reajustes a que hubiere lugar conforme al IPC en los términos del artículo 178 del C.C.A.; y que se dé cumplimiento al fallo en la oportunidad indicada en el artículo 176 ibídem y que de no hacerlo se reconozcan los intereses comerciales que establece el artículo 177 del mismo ordenamiento. Como hechos relevantes del petitum el demandante expuso que, nació el 21 de mayo de 1952 y que se vinculó como docente para básica primaria el 12 de marzo de 1976 en la Concentración Escolar San Vicente de Paúl de la Dorada (Caldas), en la que laboró hasta el 18 de julio de 1977. El 28 de julio de 1977 fue nombrado en propiedad como propiedad de secundaria en el Instituto Nacional La Dorada mediante Resolución No. 5663 del Ministerio de Educación Nacional, establecimiento educativo en el que actualmente trabaja. El 5 de septiembre de 2005 presentó solicitud ante Cajanal, toda vez que a su juicio tiene más de 50 años de edad y 32 de servicio como docente en una entidad del orden territorial, requisitos que a la luz de las Leyes 114 de 1913 y

91 de 1989, le otorgan el derecho a la pensión gracia. Dicha petición no fue contestada por la entidad accionada, configurándose el fenómeno del acto ficto negativo. Frente a ésta decisión el actor interpuso recurso de reposición. Cajanal mediante Resolución No. 52733 de octubre 6 de 2006, declaró que operó el fenómeno del silencio administrativo negativo respecto de la petición aludida, declarando agotada la vía gubernativa. Como normas violadas, enunció las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1993 y 91 de 1989, que consagran la pensión gracia para los docentes que cumplan 50 años de edad y 20 de servicio, en una institución educativa del orden territorial. Consideró, que el acto atacado quebrantó la normatividad precitada, pues el actor reúne los requisitos mencionados en ellas para acceder a dicho beneficio; toda vez que, se posesionó inicialmente en el año de 1976 ante un establecimiento educativo de carácter territorial como lo es, la Escuela Urbana San Vicente de Paúl la Dorada, que se encuentra adscrita a la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas. Resaltó, que no obstante haber sido nombrado en el año de 1977, como docente de secundaria sin escalafón en el Instituto Nacional la Dorada, no presentó renuncia al cargo que ostentaba como profesor de básica primaria en la Escuela referida. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Entidad accionada contestó la demanda de forma extemporánea (fls. 59,61, y 82 del Cuaderno Principal).

LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Caldas negó las pretensiones de la demanda. Luego de hacer un recuento sobre la normativa que rige la pensión gracia, de traer a colación jurisprudencia sobre el tema en particular y de hacer mención de las pruebas obrantes en el plenario, concluyó que el actor no acreditó el cumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión gracia, pues los 20 años de servicio que exige la ley para el reconocimiento de la prestación, deben ser cumplidos en planteles del orden territorial o ser nacionalizados en virtud de la Ley 43 de 1975; y esta probado que ejerció la docencia en una entidad del orden territorial solo por el término de 15 meses y el resto del tiempo laboró como profesor en una institución, con nombramiento del orden nacional. LA APELACIÓN La apoderada del demandante controvirtió la decisión del Tribunal, reiterando que su representado reunió todos y cada uno de los requisitos para merecer la pensión gracia, al laborar para una entidad pública del orden territorial por más de 20 años y al cumplir con los 50 años de edad que exige la Ley 114 de 1913. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado solicitó se confirme la sentencia proferida por el fallador de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda. Realizó una exposición normativa respecto de las leyes que regulan la pensión gracia y señaló, que se estableció, únicamente, a favor de los docentes territoriales que hayan prestado sus servicios en la educación oficial, por más de

veinte años en los ciclos de primaria, normalista o secundaria y que hayan cumplido 50 años de edad. Luego de hacer un recuento probatorio de las certificaciones aportadas al expediente concluyó, que el actor no acreditó el cumplimiento de todos los requisitos legales, pues no laboró veinte años en la docencia oficial del orden territorial en los niveles de primaria, secundaria o normalista, sino que la mayoría del tiempo de servicio lo cumplió en una institución del orden nacional, lo cual lo excluye del beneficio de la pensión gracia. Agotado el trámite procesal y al no observarse causal de nulidad que invalide lo actuado para resolver se, CONSIDERA Corresponde a la Sala establecer, de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, si el actor es o no beneficiario del reconocimiento de la pensión de jubilación "gracia", en atención a los tiempos de servicios acreditados para tal efecto y a la vinculación que ostentó durante los mismos. Para dilucidar el presente asunto, se impone para la Sala en primer lugar el estudio de las normas que gobiernan dicha prestación.

MARCO JURÍDICO DE LA PENSIÓN GRACIA.

En principio, la Ley 114 de 1913 otorgó a los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 4º, una pensión nacional por servicios prestados a los departamentos y a los municipios, siempre que comprueben “que no reciben actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”. Dicha pensión, fue concebida como una compensación o

retribución en favor de los maestros de primaria del sector oficial, que percibían una baja remuneración y por consiguiente un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyos salarios y prestaciones estaban a cargo de la Nación; situación causada por la debilidad financiera de los Departamentos y Municipios para atender las obligaciones salariales y prestacionales que les fueron asignadas por virtud de la Ley 39 de 1903, que rigió la educación durante la mayor parte del siglo.1 En consecuencia, un maestro de primaria podía recibir simultáneamente pensión de jubilación departamental y nacional con base en la Ley 114 de 1913, pero en ningún caso dos pensiones de índole nacional. Posteriormente, con la expedición de las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se hizo extensiva esta prerrogativa a otros empleos docentes, al consagrar la posibilidad de computar para tal efecto los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, pero en establecimientos educativos departamentales o municipales, interpretación que surge de la causa que inicialmente motivó la previsión legal de este beneficio y de la prohibición de recibir dos pensiones nacionales que a consecuencia de ello quedó estipulada en la Ley 114 de 1913 como requisito; exigencia que conserva aun su vigencia, pues la citada Ley 116, en su artículo 6º señaló precisamente que tal beneficio se concretaría “… en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan…”, lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral 4° de esta Ley.

Sobre los alcances de la Ley 37 de 1933, ha sido reiterada la jurisprudencia de la Corporación al precisar que la referida Ley lo que hizo simplemente fue extender a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria la pensión aludida, pero sin cambio alguno de requisitos.2 1 Sentencia C-479 de 1998. Corte Constitucional. 2 Sentencia de 16 de junio de 1995. Exp. 10665. C.P. Dra. Clara Forero de Castro. Con la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente venían prestando y asumiendo financieramente los Departamentos y Municipios, redefiniéndose entonces la educación oficial como un servicio público a cargo de la Nación, Dicho proceso de nacionalización se llevó a cabo de manera progresiva entre el 1° de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980. El proceso de nacionalización implicó, que los costos salariales y prestacionales del cuerpo docente territorial fueran asumidos completamente por la Nación pues de ello se trataba, lo que elevaría a los docentes territoriales a un plano de igualdad salarial y prestacional respecto de los docentes nacionales, que conduciría por ende a la desaparición de las precarias condiciones económicas que justificaban la previsión legal de la pensión gracia y su otorgamiento, una vez perfeccionado dicho proceso. Así, con ocasión del proceso de nacionalización en comento y la posterior centralización en el manejo de las obligaciones prestacionales del personal docente nacional y nacionalizado, se expidió la Ley 91 de 1989 a través

de la cual el Legislador no solo creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y reguló la forma en que serían asumidas las cargas prestacionales del personal docente luego de la nacionalización,3 sino que además buscó amparar la expectativa que en cuanto a pensión gracia ostentaban todos aquellos docentes que siendo territoriales (es decir, sujetos de su otorgamiento conforme a la finalidad con la que se previó inicialmente dicha prestación gratuita), quedaron inmersos dentro de la mencionada nacionalización a 31 de diciembre de 1980, fecha en la que culminó el mencionado proceso, consagrando un régimen de transición para éstos, que les permitiera mantener dicho beneficio hasta la consolidación de su derecho protegiendo dicha expectativa frente al coyuntural cambio que implicaba la extinción del derecho a la pensión gracia, y precisando además, que para los demás docentes, es decir los vinculados con posterioridad a tal fecha, tan sólo se reconocería la pensión ordinaria de jubilación. La previsión contenida en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, no implica un fenómeno de retroactividad de la Ley en detrimento de la vigencia misma de la pensión gracia y de los docentes que aspiraban a ella, por cuanto el 3 Artículos 3° y 4°. proceso mismo de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975 trajo consigo la extinción de dicha pensión a partir del momento en que éste culminó, al desaparecer las circunstancias que frente al pago de salarios y prestaciones afectaron a los docentes territoriales y que motivaron en principio el establecimiento de dicha prestación, por el contrario -como ya se anotó- constituyó

un instrumento legal de amparo frente a la expectativa de quienes vinculados como docentes territoriales calificaban para la obtención de la pensión gracia y que por virtud de la nacionalización perderían la posibilidad de concretar tal derecho. Ahora, en cuanto a la correcta interpretación del contenido de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena Contenciosa en sentencia del 27 de agosto de 1997, definió con claridad su ámbito de aplicación frente al extinto derecho a la pensión gracia y los docentes que gozaban de una expectativa válida frente a la misma con ocasión del mencionado proceso de nacionalización, en virtud del cual en principio la perderían, precisando con toda claridad el alcance del régimen de transición que ésta contenía. Consideró la Sala Plena en la citada sentencia: “3. El artículo 15 No. 2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece: "Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación." “4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por

habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “... otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

5. La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales.

6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados

(literal B, No. 2, artículo 15 ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los

docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de estar vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia...siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaría y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la Ley.”.4 (Resalta la Sala) De conformidad con el análisis normativo expuesto y la cita jurisprudencial que antecede, se concreta frente al derecho a la pensión gracia lo siguiente: i) la inexistencia del derecho a la pensión gracia para los docentes nacionales; ii) la conclusión de dicho beneficio para los docentes territoriales o nacionalizados vinculados por primera vez a partir del 31 de diciembre de 1980; como también, iii) que la excepción que en cuanto a la pensión gracia permite la compatibilidad en el pago de dos pensiones de carácter nacional -pensión gracia y pensión ordinaria de jubilaciónen virtud de la Ley 91 de 1989, es limitada a aquellos docentes departamentales y municipales que a la fecha señalada en tal disposición, quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con 4 Exp. S-699, Actor: Wilberto Therán Mogollón. C.P. Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda.

la Ley 43 de 1975, quienes deberán reunir en todo caso los demás requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913 para hacer efectivo dicho beneficio. El marco jurídico y las conclusiones expuestas constituyen entonces la base para desatar el fondo del asunto propuesto en esta instancia, a lo que se dirigirá la Sala. CASO CONCRETO Bajo las anteriores precisiones normativas, se procede a examinar las pruebas obrantes en el expediente a fin de verificar si el demandante tiene derecho al reconocimiento de la pensión "gracia", concretamente frente a los tiempos de servicio acreditados y la calidad de vinculación que ostentó para acceder efectivamente a dicho beneficio. Para ello se discurre de la siguiente manera: Da cuenta el plenario que el petente cumplió los 50 años de edad el 21 de mayo de 2002 (fls. 3-4 del C.ppal. y 7 del C.2). Ahora, conforme a los certificados de tiempo de servicios y los actos de nombramiento obrantes en los cuadernos principal y de pruebas, se evidencia que prestó sus servicios inicialmente como maestro de básica primaria en la Concentración Escolar San Vicente de Paúl en el Municipio de la Dorada (Caldas) desde 1976 hasta 1977 y posteriormente, laboró como profesor de enseñanza secundaria en el Instituto Nacional La Dorada desde el 28 de julio de 1977. En principio y al analizar la calidad de los tiempos de servicios anteriormente descritos, advierte la Sala que es clara la existencia de una expectativa frente al derecho pensional en discusión en virtud de la vinculación territorial inicial del actor, que se vió truncada por su posterior nombramiento de

carácter nacional en el Instituto Nacional La Dorada, lo que impone esclarecer si efectivamente podía aspirar a dicho beneficio, como quiera que los tiempos de carácter nacional no son válidos para el reconocimiento de la pensión gracia en virtud del objeto o finalidad de dicha prestación y de la prohibición consagrada en el numeral 3 ° del artículo 4° de la Ley 114 de 1913. Es importante entonces revisar, en aras de determinar la existencia preliminar del derecho, la calidad del nombramiento docente que ostenta el interesado, frente a lo cual cabe resaltar que el carácter territorial o nacional de los nombramientos docentes, no lo determina la ubicación del establecimiento educativo en donde se presten los servicios, sino el ente gubernativo que en efecto profiere dicho acto, lo que a su vez define la planta de personal a la que pertenecen y el presupuesto de donde proceden los pagos laborales respectivos. En el sub exámine, se observa que el demandante fue nombrado como maestro para básica primaria mediante Decreto No. 158 de marzo 5 de 1976 (fl. 44 del C. ppal.), y posesionado mediante Acta No.114 de marzo 12 del mismo año (fl. 46 del C.ppal.), en la Concentración Escolar San Vicente de Paúl La Dorada en el Municipio de la Dorada (Caldas). Si bien es cierto, el tiempo prestado como profesor de enseñanza primaria lo hace acreedor en principio de la pensión gracia, también es claro, que dicho tiempo debe ser por un término no menor a 20 años, por lo que el hecho de haber laborado en dicho establecimiento educativo hasta el 19 de julio de 1977 (fl. 8 del C.2); es decir, por un lapso aproximado de 16

meses, no lo hace beneficiario ipso facto de dicha pensión. En segundo lugar, la vinculación que ha ostentado desde el 28 de julio de 1977 en el Instituto Nacional La Dorada se produjo bajo un nombramiento en propiedad proveniente del Ministerio de Educación Nacional, como lo evidencian los Formatos Únicos para expedición de certificado de historia laboral (fl .27 del C. ppal.) y de salarios (fl. 28 ibídem), proferidos por la Secretaria de Educación de Caldas, en los que en el ítem denominado “situación laboral actual”, señalan que es de carácter Nacional. Asimismo, con en el certificado de Rectoría y Pagaduría expedido por el Instituto Nacional La Dorada obrante a folio 9 del cuaderno No. 2, y en el de la coordinación de hojas de vida visible a folio 10 ibídem, dice expresamente, que el nombramiento del actor es Nacional. Así las cosas, a la luz de las normas especiales que regulan el reconocimiento de la pensión gracia, la situación fáctica que exhibe el demandante para hacerse acreedor de dicho beneficio lo excluye precisamente del mismo, pues como ya se dijo, los 20 años de servicio exigidos por las normas que gobiernan dicha prestación, deben ser prestados en establecimientos educativos del orden territorial o nacionalizados en virtud de la Ley 43 de 1975, supuestos que en el caso del demandante no se satisfacen con ocasión de su evidente vinculación nacional. En consecuencia, se impone para la Sala la confirmación del fallo apelado. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando

justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A CONFIRMASE la sentencia proferida el 3 de febrero de 2011 por el Tribunal Administrativo de Caldasdesestimatoria de las pretensiones elevadas por la apoderada de Luis Eduardo Calderón Barragán contra la Caja Nacional de Previsión Social. Se reconoce personería a la abogada Constanza Elena Aparicio Escamilla como representante de la Caja Nacional de Previsión Social, en los términos y para los efectos del poder obrante a folio 129 del plenario.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

En Comisión

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO