CE-17001-23-31-000-2009-00155-01(AC)-2009

DERECHOS CONSTITUCIONALES - Criterios de determinación / DERECHOS TUTELABLES / DERECHO FUNDAMENTAL - Esencial de la persona humana Los criterios para determinar los derechos constitucionales, con el fin de establecer los derechos tutelables, destinatarios de la acción del artículo 86, han sido fijados por la doctrina constitucional, en el sentido de reconocerlos a través de criterios principales como: la persona humana (contenido material) y el reconocimiento expreso (se encuentren positivizados). El criterio principal de reconocimiento de la persona humana se deriva del concepto de derecho esencial de la persona, el cual debe ser observado a partir de los artículos 5° y 94° de la Constitución. En este sentido se entenderá como criterio principal de valoración de los derechos fundamentales el que sean esenciales de la persona humana, entendiendo por esencial “aquello por lo que un ser es lo que es, lo permanente e invariable de un ser” y serán exigibles aquellos derechos que se encuentren expresos en el ordenamiento jurídico nacional y en todos aquellos instrumentos internacionales que se introducen al derecho interno a través del bloque de constitucionalidad.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 5 /

CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 94

NOTA DE RELATORIA: Sobre los criterios para determinar los derechos constitucionales, Corte Constitucional, sentencia de 8 de mayo de 1992, Rad. T002 MP. Alejandro Martínez Caballero.

ESTABILIZACION ECONOMICA DE LOS DESPLAZADOS - Garantía de

autosostenimiento / PROGRAMA DE ESTABILIZACION ECONOMICA DE LOS

DESPLAZADOS - Componentes / DERECHO A LA ESTABILIZACION

ECONOMICA DE LOS DESPLAZADOS - Doble dimensión La estabilización económica hace parte de los derechos adjudicados a la población que reporta fenómenos de desplazamiento, en observancia a las circunstancias de vulnerabilidad que involucran a este grupo de ciudadanos, donde se hace necesario no solo brindar políticas asistenciales como los subsidios de vivienda y el otorgamiento de la ayuda humanitaria de emergencia, sino aún más, propiciar garantías de auto sostenimiento, en este sentido, el Decreto 2569 de 2000, reglamentario de la Ley 387 de 1997, estableció como componente de los programas de estabilización económica, lo que a continuación se cita: “Articulo

26. Se entiende por componentes de los programas de estabilización socioeconómica, la vivienda y la incorporación en la dinámica económica y productiva y además en el ámbito rural, el acceso a la tierra para fines productivos”. El alcance de este enunciado normativo encuentra pertinencia al ser interpretado a la luz de los principios constitucionales contenidos en los artículos 3,18,19, y 23 a 27, relacionados con las condiciones para garantizar un nivel de vida digna, y el acceso a la salud, educación, trabajo, entre otros derechos. De lo hasta aquí enunciado, es posible advertir que, el ámbito esencial del derecho invocado en protección, se cumple, en el sentido, de entender el derecho de la estabilidad económica, como una prerrogativa, que ostenta una doble dimensión: de una parte, posee el carácter subjetivo de acreencia para quien es victima del desplazamiento y por otra, la dimensión objetiva, entendida como la obligación del

Estado para hacer efectivo el disfrute y goce de los derechos. Así las cosas, es claro para esta Sala, el interés subjetivo que le asiste al actor, frente a la invocación del presente recurso de amparo.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2569 DE 2000 - ARTICULO 26

NOTA DE RELATORIA: Sobre el derecho a la estabilización económica de los

desplazados: Corte Constitucional, Sentencia T-025 de 2004, MP. Manuel José Cepeda Espinosa. DERECHO A LA ESTABILIZACION ECONOMICA - Exigibilidad / EXIGIBILIDAD DE DERECHOS PRESTACIONALES - Está supeditada a las circustancias de cada Estado En cuanto al ámbito de exigibilidad del derecho a la estabilización económica, es decir, con la potestad que le asiste al ciudadano de reclamar en forma directa esta prerrogativa, toda vez, que pese a existir la consagración positiva de ésta, su grado de concreción se dificulta, al tratarse de un derecho que invoca la prestación económica del Estado. El compromiso de la decisión judicial con la efectividad de los derechos, se realiza en el grado de exigibilidad de la orden que se impone, por lo que al tratarse de derechos de carácter prestacional, la materialización de estos, esta supeditada a la provisión de recursos en cada Estado. En este orden de ideas, sostiene la Sala el criterio conforme al cual, la orden judicial debe atender a la ponderación de circunstancias que presenta cada Estado en concreto, a fin de no desbordar, el grado de eficacia de la decisión judicial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de agosto de dos mil nueve (2009).

Radicación número: 17001-23-31-000-2009-00155-01(AC)

Actor: LUIS ALFREDO JUYAR MORENO

Demandado: AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCION SOCIAL Y COOPERACION INTERNACIONAL - ACCION SOCIAL Decide la Sala, la impugnación presentada por La Agencia Presidencial para la Acción Social y Cooperación Internacional -Acción Socialcontra la sentencia de dieciocho (18) de junio de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que accedió a las pretensiones de tutela.

1. SÍNTESIS DE LA ACCIÓN El señor Luis Alfredo Juyar Moreno actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela, en defensa de los derechos fundamentales a la igualdad y derecho a la ayuda económica para desarrollo de proyecto productivo, en su condición de especial vulnerabilidad dada su condición de desplazado.

Los hechos que fundamentan el recurso de amparo se sintetizan así: El tutelante fue desalojado de la vereda La Balsa, corregimiento de Florencia, Municipio de Samaná (Caldas) en el año 2008 y fue registrado como desplazado una vez declaró los hechos constitutivos del desplazamiento ante la Procuraduría. Por lo anterior, recibió la ayuda humanitaria de emergencia que brinda Acción Social, y asistió a talleres de formación, con el propósito de percibir los auxilios económicos dispuestos por el Gobierno Nacional para desarrollar

proyectos productivos; no obstante, los citados cursos fueron suspendidos en el mes de noviembre de 2008, por lo que no alcanzó a recibir el beneficio económico que en ese caso se otorga. Resaltó que hasta la fecha de radicación del presente amparo, Acción Social no ha cumplido con esta ayuda, manifestando la necesidad de esperar la disponibilidad de fondos, ordenada desde la central en Bogotá.

2. OPOSICIÓN Notificada en debida forma la presente acción La Agencia Presidencial Para la Acción Social y Cooperación Internacional -Acción Social-, afirmó que el accionante se encuentra inscrito desde el 4 de septiembre de 2008 en el Registro Único de la Población Desplazada-RUPDfecha desde la cual se le han entregado los componentes de ayuda humanitaria en forma completa e integral. Respecto del apoyo consistente en el capital para realización de proyectos productivos, manifestó que esta no fue entregada al tutelante, toda vez, que el operador no terminó la asistencia, dejando pendientes proyectos productivos para que sean atendidos en el 2009.

Por lo anterior y de acuerdo con la Unidad Territorial de Caldas, se programó la entrega de la primera prórroga de atención humanitaria, por lo que una vez surtidos los trámites administrativos y financieros, la Subdirección de Atención a Población Desplazada, a través de la referida unidad territorial informará al actor el lugar y fecha en la que podrá acercarse a realizar el respectivo cobro. Agregó que en lo concerniente al Plan de Generación de Ingresos, conforme a la información suministrada por el Programa de Atención Integral -PAI, el petente inició este proceso de atención y orientación con la asesoría de

profesionales a través de las capacitaciones dirigidas a orientar la definición de actividades económicas y productivas que le ayude a mejorar sus ingresos

3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Caldas, accedió el amparo de tutela.

Adujo que si bien el accionante efectivamente inició el proceso de atención y orientación con la asesoría de profesionales, a través de capacitaciones para la definición de actividades económicas y productivas, que busca su incorporación en la dinámica económica y productiva, éste no culminó, toda vez que no se le suministró el apoyo económico respectivo, por lo que se vulneraron sus derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, a la integridad personal, la igualdad y al trabajo, en su calidad de persona en situación de desplazamiento forzado por la violencia. Por lo anterior, concluyó que le asiste al petente el derecho de recibir protección de parte de la autoridad accionada y por ello le ordenó a La Agencia Presidencial Para la Acción Social y Cooperación Internacional -Acción Social, adelantar todas las gestiones necesarias para el trámite de la solicitud de apoyo económico.

4. LA IMPUGNACIÓN La Agencia Presidencial Para la Acción Social y Cooperación Internacional -Acción Social-, impugnó el fallo citado.

Manifestó que el tutelante no ha solicitado la vinculación al Programa de Atención Integral en Generación de Ingresos-PAI-, ya que en la tutela no obra prueba de su petición, entonces no podría endilgarse ningún tipo de responsabilidad a la Agencia, pues es un deber mínimo de la población desplazada acudir a las Unidades de Atención y Orientación y a las Entidades que conforman el Sistema

Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia -SNAIPD y buscar la asesoría para acceder a los programas diseñados para el efecto. Al respecto, citó la sentencia de 30 de abril de 2009, proferida por el Consejo de Estado, Consejera Ponente Dra. Susana Buitrago Valencia, en donde se expresó que las personas en situación de desplazamiento forzado, deben acudir a las entidades ya referidas (en el ámbito rural el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Incoder y el Banco Agrario y en el ámbito urbano el Ministerio de Industria y Comercio), a fin de que sean atendidos en la aprobación y seguimiento de sus proyectos productivos.

5. CONSIDERACIONES

1. Competencia Esta Sala es competente para conocer la impugnación del fallo de dieciocho (18) de junio de 2009, proferido en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Caldas, en cumplimiento de lo preceptuado por el artículo 32° del Decreto 2591 de 1991, el cual indica que: “presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los tres días siguientes al superior jerárquico correspondiente (...)”

2. Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico El tutelante, señor Luís Alfredo Juyar Moreno, fue desplazado en el año 2008 de la Vereda la Balsa, Corregimiento de Florencia, Municipio de Samaná Caldas, por lo que se inscribió en la oficina de Acción Social, con el propósito de recibir la ayuda estatal brindada a la población desplazada. Asistió a los talleres ofrecidos por la referida entidad, para

beneficiarse de los apoyos económicos, dirigidos a la realización de proyectos productivos, no obstante, no ha sido destinatario del citado beneficio, a causa de la suspensión del Programa de Generación de Ingresos por parte de Acción Social. Conviene a la Sala, dilucidar conforme a la situación precitada, si le asiste razón al juez de tutela de primera instancia, para conceder el amparo del derecho fundamental a la igualdad del demandante y en razón de ello entrar a confirmar o revocar la decisión proferida.

3. Fundamentos de la Decisión Con la promulgación de la Constitución Política de 1991, que preceptúo a Colombia como un Estado Social de Derecho, cuyo fin y centro de actuación lo configura la persona humana, el sistema de derechos y con ello los instrumentos de exigibilidad, constituyen la forma de materializar los postulados democráticos del Estado y por ende del reconocimiento del Estado Social, juntando así en una misma estructuración un Estado de Leyes (reconocimiento positivo de los derechos) y un Estado de intervención (Estado Social) frente a las desigualdades en las cuales se encuentran inmersos muchos ciudadanos, que se ven apremiados a la vinculación del Estado como ente regulador de oportunidades sociales.

En este marco, la característica del Estado de Derecho, es lograr situar los derechos subjetivos de los ciudadanos de carácter fundamental, en el texto de una norma jurídica, que permita su exigibilidad y en consecuencia la justiciabilidad a través de la decisión judicial. La Carta Política de 1991 postuló los derechos fundamentales como la máxima cláusula de reconocimiento, vinculante a todas las ramas del poder

público, otorgándoles tal carácter a través de la norma jurídica constitucional y dotándolos de exigibilidad a través de la acción de tutela. Los criterios para determinar los derechos constitucionales, con el fin de establecer los derechos tutelables, destinatarios de la acción del artículo 86, han sido fijados por la doctrina constitucional1, en el sentido de reconocerlos a través de criterios principales como: la persona humana (contenido material) y el reconocimiento expreso (se encuentren positivizados). El criterio principal de reconocimiento de la persona humana se deriva del concepto de derecho esencial de la persona, el cual debe ser observado a partir de los artículos 5° y 94° de la Constitución los cuales indican en su orden que: “El Estado reconoce sin discriminación alguna, la primacía de los derechos inalienables de la persona y ampara a la familia como institución básica de la sociedad” (art.5 C.P.) “La enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como la negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos (...).“ art.94 C.P. En este sentido se entenderá como criterio principal de valoración de los derechos fundamentales el que sean esenciales de la persona humana, entendiendo por esencial “aquello por lo que un ser es lo que es, lo permanente e invariable de un ser”2 y serán exigibles aquellos derechos que se encuentren expresos en el ordenamiento jurídico nacional y en todos aquellos instrumentos internacionales que se introducen al derecho interno a través del bloque de constitucionalidad. Para lo que al caso interesa, el derecho invocado en protección por

el actor en la acción en referencia, es el derecho a la igualdad, entendido en su especial ámbito de protección (derecho a la igualdad material) dada su calidad de desplazado, concretamente en lo relacionado con la ayuda económica para la realización de proyectos productivos. Es claro entonces que la norma jurídica dispuesta para el caso sub lite, es la Ley 387 de 1997, “por medio de la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación, y estabilización socio económica de los desplazados internos por la violencia”, en la citada, se establece a través del artículo 17, la denominada Consolidación y Estabilización Socio Económica, entendida como: 1 Sentencia T 002 de 8 de mayo de 1992, MP. Alejandro Martínez Caballero 2 ibidem “El Gobierno Nacional promoverá acciones y medidas de mediano y largo plazo con el propósito de generar condiciones de sostenibilidad económica y social para la población desplazada en el marco del retorno voluntario o el reasentamiento en otras zonas rurales o urbanas. Estas medidas deberán permitir el acceso directo de la población desplazada a la oferta social del gobierno, en particular a los programas relacionados con: 1. proyectos productivos, 2. Sistema Nacional de Reforma Agraria y de Desarrollo Rural Campesino, 3. Fomento de la Microempresa, 4. Capacitación y Organización Social, 5. Atención Social en Salud, educación y vivienda urbana y rural, al niñez, la mujer y las personas de la tercera edad, y 6. planes de empleo urbano y rural de la Red de Solidaridad Social“

subrayado fuera del texto original. En este sentido es claro que al poseer el actor la calidad de desplazado es beneficiario de las prerrogativas desarrolladas por el Gobierno, dirigidas en un especial ámbito de protección para esta población. Al respecto es oportuno indicar que la estabilización económica hace parte de los derechos adjudicados a la población que reporta fenómenos de desplazamiento, en observancia a las circunstancias de vulnerabilidad que involucran a este grupo de ciudadanos, donde se hace necesario no solo brindar políticas asistenciales como los subsidios de vivienda y el otorgamiento de la ayuda humanitaria de emergencia, sino aún más, propiciar garantías de auto sostenimiento, en este sentido, el Decreto 2569 de 2000, reglamentario de la Ley 387 de 1997, estableció como componente de los programas de estabilización económica, lo que a continuación se cita: “Articulo 26. Se entiende por componentes de los programas de estabilización socioeconómica, la vivienda y la incorporación en la dinámica económica y productiva y además en el ámbito rural, el acceso a la tierra para fines productivos”. El alcance de este enunciado normativo encuentra pertinencia al ser interpretado a la luz de los principios constitucionales contenidos en los artículos 3,18,19, y 23 a 27, relacionados con las condiciones para garantizar un nivel de vida digna, y el acceso a la salud, educación, trabajo, entre otros derechos3. 3 Véase sentencia T-025 de 2004. MP. Manuel José Cepeda Cepeda. Igual sentido arroja, el observarse la declaración de Estado Social de Derecho, incluida en la Carta Política de 1991, que impone al Estado, el deber de

proveer a los ciudadanos, de herramientas que permitan el goce efectivo de los derechos contenidos en la norma superior. De lo hasta aquí enunciado, es posible advertir que, el ámbito esencial del derecho invocado en protección, se cumple, en el sentido, de entender el derecho de la estabilidad económica, como una prerrogativa, que ostenta una doble dimensión: de una parte, posee el carácter subjetivo de acreencia para quien es victima del desplazamiento y por otra, la dimensión objetiva, entendida como la obligación del Estado para hacer efectivo el disfrute y goce de los derechos. Así las cosas, es claro para esta Sala, el interés subjetivo que le asiste al actor, frente a la invocación del presente recurso de amparo. Ahora bien, cuestión distinta sucede con el ámbito de exigibilidad de este derecho, es decir, con la potestad que le asiste al ciudadano de reclamar en forma directa esta prerrogativa, toda vez, que pese a existir la consagración positiva de ésta, su grado de concreción se dificulta, al tratarse de un derecho que invoca la prestación económica del Estado, se hace oportuno entonces indicar, que esta Sala de decisión en una oportunidad distinta a la que se estudia, pero en causa similar, sostuvo, frente a las decisiones judiciales que reconocen derechos de prestación, lo que a continuación se cita: “La jurisprudencia dentro del Estado Social de Derecho, no solo cumple su labor al interpretar los derechos, sino, al hacer que ellos se cumplan, de tal manera que debe ser lo suficientemente coercitiva que tenga la posibilidad de cumplirse de plano (trasforma la realidad) y de no ser así, frente a una omisión

que pueda ser irradiada del poder del Estado, otorgándole una eficacia reforzada. Una decisión sin fuerza de cumplimiento desnaturaliza la función reguladora y creadora que la misma decisión judicial se impone proteger, es esta la fuente del principio ponderador del pronunciamiento judicial4”. De lo enunciado, se infiere que el compromiso de la decisión judicial con la efectividad de los derechos, se realiza en el grado de exigibilidad de la orden que se impone, por lo que al tratarse de derechos de carácter prestacional, la materialización de estos, esta supeditada a la provisión de recursos en cada Estado. 4 Véase sentencia de tutela N° 2009-155 Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. En este orden de ideas, sostiene la Sala el criterio conforme al cual, la orden judicial debe atender a la ponderación de circunstancias que presenta cada Estado en concreto, a fin de no desbordar, el grado de eficacia de la decisión judicial. No obstante, advertida la anterior declaración, esta Sala encuentra en la causa que se revisa un elemento de especial importancia, relacionado con la situación expuesta por el actor, en el que acreditada su condición de desplazado, inició el proceso de atención y orientación con la asesoría de profesionales a través de capacitaciones dirigidas a establecer las actividades económicas y productivas que le ayudaran a mejorar sus ingresos y en consecuencia de ello, proponer el desarrollo de proyectos productivos. Al respecto, la entidad accionada, corroboró la asistencia a estos programas por parte del tutelante hasta el mes de diciembre de 2008, fecha en la

que estuvo vigente el citado programa, no obstante se observa que el demandante no obtuvo la ayuda económica dispuesta en el artículo 17 de la Ley 387 de 1997, a causa de la suspensión del programa de generación de ingresos para el año 2009. La omisión de la entidad accionada en continuar con el servicio de asesoría, constituye para esta Sala una vulneración al derecho subjetivo del actor, de recibir el apoyo económico referido, y comporta a la vez trasgresión al principio de confianza legítima prescrito en el artículo 83 de la Constitución Política. En el caso que se revisa, si bien se reclama un derecho de carácter prestacional, es claro también que le asiste al actor Luis Alfredo Juyar Moreno, la prerrogativa de apoyo económico, en razón de su actividad, acudiendo al programa de generación de ingresos como así lo constata la entidad demandada, en el escrito de contestación visto a folio 16, en el que se informa que el actor se encuentra preinscrito para el proceso de entrega. Así, la respuesta de la entidad accionada, de no haber entregado el apoyo económico al señor Juyar Moreno, porque el operador no terminó la asistencia dejando así pendientes proyectos productivos para que sean atendidos en el año 2009, no constituye un elemento vinculante para desligar su obligación de hacer efectivo el derecho al goce y disfrute de la mencionada ayuda. Tales cargas administrativas no pueden constituir talanqueras frente a los derechos, máxime si como se ha indicado en párrafos anteriores, le asiste al actor, la expectativa y confianza legitima de obtener por su actuación positiva una

contraprestación del Estado, contemplada positivamente y exigible en forma prioritaria dado su grado de especial protección. De acuerdo a lo expresado, el actor se encuentra en situación de desplazamiento y en consecuencia de ello en alto grado de desprotección dada su condición de sujeto en estado de vulnerabilidad, por lo que le asiste en el marco de la garantía estatuida en el artículo 13 de la CP, un trato preferente, dada su calidad de desplazado por lo que requiere una protección especial reforzada. En consecuencia de lo anterior, se procederá a confirmar la decisión de primera instancia, solo por las razones aquí expuestas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA CONFÍRMASE la providencia de dieciocho (18) de junio de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, por las razones aquí expuestas. LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el articulo 30° del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCÓN LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO