CE-17001-23-31-000-2010-00227-01-2011

SUSPENSION PROVISIONAL - Procedencia en acción de nulidad / REORGANIZACION DEL TRANSPORTE COLECTIVO EN EL MUNICIPIO DE MANIZALES - Determinar si se cumplieron los requisitos del Artículo 7 del decreto 3422 de 2009 es tema de la sentencia La medida de suspensión provisional puede decretarse siempre y cuando se cumplan los requisitos que exige el artículo 152 del C.C.A. En relación con la acción de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud. De la confrontación directa de los actos demandados con las normas superiores que se aducen como violadas, la Sala encuentra que asistió razón al a quo al denegar la medida precautoria solicitada, pues en efecto, no advierte que se configure la infracción manifiesta que exige el artículo 152 del C.C.A. para que prospere la medida excepcional, por las siguientes razones: Mediante el Decreto 467 de 30 de octubre de 2009, demandado, el Alcalde del Municipio de Manizales resuelve ajustar, actualizar y modificar el Decreto 0246 de 5 de diciembre de 2006, por medio del cual se establecieron criterios para la reorganización del transporte colectivo en dicho ente territorial. A través de la Resolución núm. 146 de 10 de noviembre de 2009, acusada, el Secretario de Tránsito y Transporte del Municipio de Manizales, estableció el procedimiento para la operación del Sistema Estratégico de Transporte Público y Multimodal (…) De las normas transcritas (Decreto 170 de

2001 artículos 25 y 26; Decreto Municipal 0246 de 2006 Artículos 11, 12 y 13; Decreto 3422 de 2009 Artículos 7 y 18; Ley 489 de 1998. Artículos 10 y 11) se destaca que la obligación de realizar licitación pública contenida en los Decretos 170 de 2001 y 0246 de 2006, está determinada para la asignación de nuevas rutas de transporte público colectivo, y ninguno de los actos demandados tiene por objeto dicha materia. Por otra parte, los requisitos que debe contener el acto administrativo que disponga la adopción del sistema estratégico de transporte público, consagrados en el artículo 7° del Decreto 3422 de 2009, son aplicables a los entes territoriales que cuenten con cofinanciación de la Nación, según se desprende del artículo 1° ídem. Por esta razón, conforme lo señaló el a quo, debe efectuarse el respectivo debate probatorio que permita establecer, en primer lugar, si el Municipio de Manizales cuenta o no con la mencionada cofinanciación y, en segundo lugar, si es necesario que ésta exista, para la aplicación del Decreto, asunto que se define en la respectiva sentencia que ponga fin al proceso. Por último, en cuanto a la violación de la Ley 489 de 1998, por indebida delegación de funciones al Secretario de Transporte, la Sala precisa que tal cargo debe estudiarse de fondo para verificar la eficacia o no del acto de delegación y su incidencia en la competencia del funcionario que lo profirió, todo lo cual pone de manifiesto que la controversia debe dirimirse en la sentencia y no en esta etapa

inicial del proceso.

NORMA DEMANDADA: DECRETO 467 DE 2009 (30 de octubre) – ALCALDIA DE MANIZALES (No suspendido) / RESOLUCION 146 DE 2009 (10 de noviembre) ALCALDIA DE MANIZALES (No suspendida) FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 152 / DECRETO 170 DE 2001 – ARTICULO 25 / DECRETO 170 DE 2001 – ARTICULO 26 / DECRETO 246 DE 2006 – ARTICULO 11 / DECRETO 246 DE 2006 – ARTICULO 12 / DECRETO 246 DE 2006 – ARTICULO 13 / DECRETO 3422 DE 2009 – ARTICULO 7 / DECRETO 3422 DE 2009 – ARTICULO 18 / LEY 489 DE 1998 – ARTICULO 10 / LEY 489 DE 1998 – ARTICULO 11

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil once (2011) Radicación número: 17001-23-31-000-2010-00227-01

Actor: ADRIANA ARANGO MEJIA

Demandado: ALCALDIA DE MANIZALES Referencia: APELACION AUTO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la providencia de 20 de enero de 2011, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Caldas admitió la demanda y denegó la solicitud de suspensión

provisional.

I.- ANTECEDENTES.

I.1. La ciudadana ADRIANA ARANGO MEJÍA, actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Caldas, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del Decreto 467 de 30 de octubre de 2009, “Por el cual se ajusta, actualiza y modifica el Decreto 0246 de 5 de diciembre de 2006, por medio del cual se establecieron criterios para la reorganización del transporte colectivo en el Municipio de Manizales” y la Resolución núm. 146 de 10 de noviembre de 2009, “Por medio de la cual se establece el procedimiento para la operación del Sistema Estratégico de Transporte Público y Multimodal”. I.2. Con la demanda, la actora solicitó la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, aduciendo en síntesis que: 1°: Por medio del Decreto Municipal 0246 de 5 de diciembre de 2006, se establecieron unos criterios para la reorganización del transporte público colectivo en el Municipio de Manizales. A través del Decreto 0467 de 30 de octubre de 2009, el Alcalde de Manizales ajustó, actualizó y modificó el mencionado Decreto 0246, y facultó a la Secretaría de Tránsito y Transporte para que elabore el procedimiento para la operación del Sistema Estratégico de Transporte Público y Multimodal del Municipio. En virtud de lo anterior, el Secretario de Tránsito y Transporte del Municipio de Manizales, mediante Resolución núm. 146 de 10 de noviembre de 2009, adoptó el

procedimiento para la operación del Sistema Estratégico de Transporte Público y Multimodal. 2°: A juicio de la actora, los actos acusados desconocen los artículos 25 y 26 del Decreto 170 de 2001, por medio del cual el Presidente de la República reglamenta el servicio público de transporte terrestre automotor colectivo metropolitano, distrital y municipal de pasajeros, por cuanto no se someten a las políticas, medidas y disposiciones consagradas en dicha norma, en especial a las que aluden a la obligación de tramitar el proceso licitatorio para la prestación del mencionado servicio público. 3° De la misma manera, los actos demandados violan los artículos 11, 12 y 13 del Decreto Municipal 0246 de 2006, en relación con el trámite para la asignación de nuevas rutas a través de proceso licitatorio, toda vez que se facultó al Secretario de Tránsito para adjudicar directamente los servicios resultantes de la adopción del Sistema Estratégico de Transporte Público y Multimodal -SETPpara el Municipio de Manizales. 4°: Igualmente, se quebrantaron las normas superiores en que debían fundarse los actos acusados, puesto que no estuvieron precedidos de un plan de movilidad, conforme a los lineamientos de la Ley 1083 de 20061, ni contaron, entre otros requisitos, con la definición de la reorganización del servicio, de los indicadores de servicio mínimos para la adecuada y eficiente prestación del servicio y su esquema de control y cumplimiento, de los componentes del sistema de conformidad con lo establecido en Decreto 3422 de 20092, y de los incentivos a las

fusiones y convenios de colaboración empresarial. 5°: Afirma la demandante que la facultad conferida al Secretario de Tránsito, a través del Decreto 0467 de 30 de octubre de 2009, para reglamentar el proceso de adopción del SETP, contraría abiertamente los artículos 10 y 11, numeral 1°, de la Ley 489 de 19983, dado que la delegación de funciones para la expedición de reglamentos se encuentra expresamente prohibida.

II.- FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA APELADA.

Mediante proveído de 20 de enero de 2011, el Tribunal Administrativo de Caldas admitió la demanda y denegó la solicitud de suspensión provisional. 1 Por medio de la cual se establecen algunas normas sobre planeación urbana sostenible y se dictan otras disposiciones. 2 Por el cual se reglamentan los Sistemas Estratégicos de Transporte Públicos (SETP) de conformidad con la Ley 1151 de 2007. 3 Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. Estimó el a quo que no se evidenciaba la transgresión manifiesta de los Decretos 170 de 2001 y 0246 de 2006, que exigen realizar mediante licitación pública la asignación de nuevas rutas de transporte público colectivo, por cuanto ninguno de los actos demandados adjudicaba ruta de transporte alguna. Que para demostrar la supuesta violación fragante del artículo 7° del Decreto 3422

de 2009, debe analizarse, a partir de un debate probatorio, si el Municipio de Manizales cuenta con la cofinanciación de la Nación que determina el ámbito de aplicación de la citada norma, cuestión que corresponde definirse en la sentencia. Frente al cargo de nulidad por indebida delegación de funciones al Secretario de Transporte, aseveró que si bien es cierto que la Ley 489 de 1998 consagra la prohibición de delegar funciones reglamentarias, no lo es menos que también establece una excepción en los casos en que dicha delegación está expresamente autorizada por la ley.

III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN.

La actora impugna y expone, en síntesis, los siguientes argumentos: El Decreto 3422 de 2009 se aplica integralmente en los entes territoriales que cuentan con cofinanciación de la Nación, pero ello no excluye a las ciudades que no estén cobijadas por dicha circunstancia, toda vez que esta norma es de carácter nacional y debe ser aplicada en todos los Municipios en donde se haya implementado el SETP. Que las autoridades municipales se encuentran obligadas a adjudicar los servicios de transporte urbano colectivo de pasajeros, a través de un proceso de selección objetiva de la empresa o empresas prestadoras del servicio. Que la facultad conferida al Secretario de Tránsito del Municipio para la expedición de la Resolución núm. 146 de 10 de noviembre de 2009, se apartó de lo dispuesto en los artículos 10 y 11 de la Ley 489 de 1998, que prohíbe la delegación de funciones para la expedición de reglamentos de carácter general, salvo

autorización legal, es decir, contenida en disposición con fuerza material de ley, que para el caso concreto no existe en el ordenamiento jurídico colombiano. Finalmente aduce que para la ejecución del Sistema Estratégico de Transporte Terrestre y Multimodal de Manizales no se adoptó el Plan de Movilidad, conforme a los lineamientos de la Ley 1083 de 2006, situación que impide la reorganización del esquema de Transporte Colectivo Urbano de Pasajeros en los términos del artículo 2° ídem. Que el POT del Municipio de Manizales estableció la obligación de desarrollar el mencionado Plan de Movilidad, pero tampoco se le ha dado cumplimiento. Y que la falta de adopción del Plan de Movilidad es una cuestión que afecta gravemente la redistribución de rutas, pues requiere de unos estudios previos que determinen su viabilidad técnica, jurídica y financiera, como lo ha señalado la Jurisprudencia del Consejo de Estado.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA: La medida de suspensión provisional puede decretarse siempre y cuando se cumplan los requisitos que exige el artículo 152 del C.C.A. En relación con la acción de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.

De la confrontación directa de los actos demandados con las normas superiores que se aducen como violadas, la Sala encuentra que asistió razón al a quo al denegar la medida precautoria solicitada, pues en efecto, no advierte que se configure la infracción manifiesta que exige el artículo 152 del C.C.A. para que

prospere la medida excepcional, por las siguientes razones: Mediante el Decreto 467 de 30 de octubre de 2009, demandado, el Alcalde del Municipio de Manizales resuelve ajustar, actualizar y modificar el Decreto 0246 de 5 de diciembre de 2006, por medio del cual se establecieron criterios para la reorganización del transporte colectivo en dicho ente territorial. A través de la Resolución núm. 146 de 10 de noviembre de 2009, acusada, el Secretario de Tránsito y Transporte del Municipio de Manizales, estableció el procedimiento para la operación del Sistema Estratégico de Transporte Público y Multimodal. El texto de las normas que se consideran infringidas es el siguiente: Decreto 170 de 2001. Por el cual se reglamenta el servicio público de transporte terrestre automotor colectivo metropolitano, distrital y municipal de pasajeros. “ARTICULO 25.-Autorización de nuevos servicios. A partir de la vigencia del presente decreto las rutas y frecuencias a servir se adjudicarán por un término no mayor de cinco (5) años. En los términos de referencia del concurso se establecerán objetivos de calidad y excelencia en el servicio, que en caso de ser cumplidos por la empresa le permitan prorrogar de manera automática y por una sola vez el permiso hasta por el término inicialmente adjudicado. Los objetivos de calidad y excelencia estarán determinados por parámetros como la disminución de la edad del parque automotor, la optimización de los equipos de acuerdo con la demanda, la utilización de tecnologías limpias y otros parámetros que contribuyan a una mejora sustancial en la calidad y nivel de servicio

inicialmente fijados.” “ARTICULO 26.-Licitación pública. La autorización para la prestación del servicio público de transporte colectivo de pasajeros del radio de acción metropolitano, distrital y municipal en una ruta o sistema de rutas será el resultado de una licitación pública, en la que se garantice la libre concurrencia y la iniciativa privada para la creación de nuevas empresas.” Decreto Municipal 0246 de 5 de diciembre 2006. “Artículo 11. Creación de nuevas rutas o servicios. La Secretaría de Tránsito y Transporte dará origen a nuevas rutas o servicios de transporte público colectivo, cuando se identifiquen necesidades insatisfechas del servicio y los estudios técnicos demuestren que no resulta viable o conveniente su atención mediante la reestructuración de rutas o servicios de transporte existentes. Para tales efectos, la Secretaría de Tránsito y Transporte establecerá el recorrido de la ruta, condiciones operativas, frecuencia y capacidad transportadora y las demás condiciones que encuentre pertinentes. “Artículo 12. Licitación pública. La creación de rutas dará lugar en todos los casos a convocar la correspondiente licitación pública, de acuerdo con el procedimiento señalado en los artículos 28 y siguientes del Decreto 170 de 2001, con el propósito de seleccionar la empresa de transporte público terrestre automotor que operará las rutas o servicios licitados.” “Artículo 13. Condiciones especiales para la licitación de rutas y servicios. En las licitaciones de que trata el artículo anterior, y en desarrollo de la facultad contenida en el parágrafo 2° del artículo 30 del Decreto 170 de 2001, la autoridad de tránsito y transporte podrá

establecer factores diferentes o adicionales a los establecidos en tales normas, y fijar los términos de calidad y excelencia que debe alcanzar la empresa para hacerse acreedora a la prórroga del plazo que se establezca para el permiso de operación, conforme al artículo 25 del Decreto 170 de 2001.” Decreto 3422 de 2009. Por el cual se reglamentan los Sistemas Estratégicos de Transporte Públicos (SETP) de conformidad con la Ley 1151 de 2007. “ARTÍCULO 7o. ADOPCIÓN DEL SISTEMA ESTRATÉGICO DE TRANSPORTE PÚBLICO. Previo al convenio que se suscribirá entre la Nación y los entes territoriales que definirá los montos de los aportes al proyecto, las vigencias fiscales en las cuales deberán realizarse dichos aportes y las condiciones de los desembolsos; el Alcalde de la ciudad donde se implementará el Sistema Estratégico de Transporte Público (SETP) deberá, mediante acto administrativo adoptar el mismo y sus respectivos componentes. A partir de la expedición del acto administrativo de adopción del SETP, se debe suspender el ingreso de vehículos de transporte público colectivo por incremento, en las ciudades donde se implementarán los SETP; así mismo, las autoridades de transporte competentes deberán congelar la capacidad transportadora de las empresas con base en las tarjetas de operación vigente expedida a los vehículos vinculados. El mencionado acto administrativo, deberá contener:

1. La definición del ente titular del Sistema Estratégico de

Transporte Público (SETP).

2. La definición de la reorganización del servicio.

3. La definición de los indicadores de servicio mínimos para la adecuada y eficiente prestación del servicio y su esquema de control y cumplimiento.

4. La duración del permiso de la operación del sistema y su cronograma de implementación gradual.

5. La definición de los componentes del sistema de conformidad con lo establecido en el presente decreto y en los estudios técnicos, económicos y financieros realizados por cada ente territorial.

6. La definición del esquema bajo el cual se operará el recaudo y se le entregará el dinero al administrador financiero.

7. La definición del esquema técnico bajo el cual operará el control de flota, y

8. La definición de los incentivos a las fusiones y convenios de colaboración empresarial en los que se establezcan esquemas de cooperación para la programación, despacho, operación y remuneración del servicio.” “ARTÍCULO 18. IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA DE RECAUDO CENTRALIZADO (SRC). La implementación del Sistema de Recaudo será adoptada por la autoridad de transporte competente en cada proyecto de acuerdo con los resultados de los estudios técnicos y financieros, avalados por el Departamento Nacional de Planeación.” Ley 489 de 1998. por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. “Artículo 10º.- Requisitos de la delegación. En el acto de la delegación, que siempre será escrito, se determinará la autoridad delegataria y las funciones o asuntos específicos cuya atención y

decisión se transfieren. El Presidente de la República, los ministros, los directores de departamento administrativo y los representantes legales de entidades descentralizadas deberán informarse en todo momento sobre el desarrollo de las delegaciones que hayan otorgado e impartir orientaciones generales sobre el ejercicio de las funciones delegadas.” “Artículo 11º.- Funciones que no se pueden delegar. Sin perjuicio de los que sobre el particular establezcan otras disposiciones, no podrán transferirse mediante delegación:

1. La expedición de reglamentos de carácter general, salvo en los casos expresamente autorizados por la ley.

2. Las funciones, atribuciones y potestades recibidas en virtud de delegación.

3. Las funciones que por su naturaleza o por mandato constitucional o legal no son susceptibles de delegación.” De las normas transcritas se destaca que la obligación de realizar licitación pública contenida en los Decretos 170 de 2001 y 0246 de 2006, está determinada para la asignación de nuevas rutas de transporte público colectivo, y ninguno de los actos demandados tiene por objeto dicha materia.

Por otra parte, los requisitos que debe contener el acto administrativo que disponga la adopción del sistema estratégico de transporte público, consagrados en el artículo 7° del Decreto 3422 de 2009, son aplicables a los entes territoriales que cuenten con cofinanciación de la Nación, según se desprende del artículo 1° ídem. Por esta razón, conforme lo señaló el a quo, debe efectuarse el respectivo debate probatorio que permita establecer, en primer lugar, si el Municipio de Manizales cuenta o no con la mencionada cofinanciación y, en segundo lugar, si

es necesario que ésta exista, para la aplicación del Decreto, asunto que se define en la respectiva sentencia que ponga fin al proceso. Por último, en cuanto a la violación de la Ley 489 de 1998, por indebida delegación de funciones al Secretario de Transporte, la Sala precisa que tal cargo debe estudiarse de fondo para verificar la eficacia o no del acto de delegación y su incidencia en la competencia del funcionario que lo profirió, todo lo cual pone de manifiesto que la controversia debe dirimirse en la sentencia y no en esta etapa inicial del proceso. Así las cosas, se impone confirmar el proveído recurrido como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: CONFÍRMASE el proveído recurrido. En firme la presente providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 11 de agosto de 2011.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZALEZ

Presidente RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO Ausente con excusa