CE-17001-23-31-000-2010-00272-01(ACU)-2011

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Se rechaza la acción por inexistencia de norma que consagre un mandato claro, expreso y exigible No es posible entonces tener por incumplido el literal a) del artículo 8 de la Ley 842 de 2003 puesto que de su obligada concordancia con el artículo 3 de la misma ley la matrícula de los maestros de obra en el Registro Profesional de Ingenieros y sus Profesiones Auxiliares no requieren acreditar título, sino experiencia relacionada. Con fundamento en lo expuesto y porque ciertamente el artículo que el actor solicita se ordene cumplir a la accionada, por su misma naturaleza y contenido no constituye una norma que contemple un mandato claro, expreso y exigible pues es una disposición que contempla requisitos para optar a un reconocimiento legal de profesión u oficio en el campo de la ingeniería.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 87 / LEY 393 DE 1997 / LEY 842 DE 2003 - ARTICULO 3 / LEY 842 DE 2003 - ARTICULO 8

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Bogotá, D. C., catorce (14) de marzo de dos mil once (2011) Radicación número: 17001-23-31-000-2010-00272-01(ACU)

Actor: REINUBAL ORTIZ AGUIRRE Demandado: CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE INGENIERIA Procede la Sala a resolver la impugnación del accionante en contra de la sentencia del 7 de octubre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de

Caldas, que rechazó la acción de cumplimento propuesta por REINUBAL ORTIZ

AGUIRRE.

ANTECEDENTES

1. La solicitud El actor la dirigió a que se ordene el cumplimiento del artículo 8 numeral a) de la Ley 842 de 2003. El peticionario sustentó su demanda con base en los siguientes supuestos fácticos que, a consideración de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: a.- Solicitó al Consejo Profesional Nacional de Ingeniería -COPNIAel cumplimiento del literal a) del artículo 8 de la Ley 842 de 2003 en la expedición de matrículas profesionales a maestro de obra. b.- El artículo en mención exige que el aspirante a la matrícula tenga título académico y acredite experiencia durante 10 años, en obras en las que haya participado como segundo contramaestre, auxiliando la ejecución de la obra. c.- Que la demandada ha sido renuente a darle cumplimiento a la norma, pues sigue expidiendo licencias a maestros de obra sin el lleno de los requisitos, esto es, de forma irregular.

2. Trámite de la solicitud Se interpuso ante el Tribunal Administrativo de Caldas, que mediante auto del 19 de agosto de 2010 admitió la demanda y ordenó notificar personalmente al Presidente del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería -COPNIA-, a efectos de que se hiciera parte en el proceso, y allegara pruebas o solicitara su práctica.

3. Argumentos de defensa de la demandada A través de apoderado, el Presidente del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería -COPNIAintervino para solicitar que se nieguen las pretensiones de la

demanda. Señala que el Consejo se encarga de la inspección y vigilancia del ejercicio de la ingeniería, de sus profesiones afines y de sus profesiones auxiliares, para lo cual expide las matrículas profesionales que autorizan dicho ejercicio e investiga y sanciona por las faltas que cometan quienes ejerzan la profesión. Que el artículo 8 de la Ley 842 de 2003 no se aplica al caso de los maestros de obra, quienes para inscribirse en el Registro Profesional Nacional y para obtener autorización para ejercer su actividad sólo requieren demostrar experiencia superior a 10 años en actividades de la construcción, como lo señala el artículo 3 ibídem. El artículo 8 que cita el demandante se aplica a los profesionales auxiliares que ostenten el respectivo título académico en las modalidades educativas de formación técnica y tecnológica. Que entonces no es posible que el COPNIA exija a los maestros de obra que para obtener la autorización estatal para ejercer su actividad, deban presentar un título académico de educación superior.

4. Sentencia impugnada La sentencia de primera instancia, como ya se dijo, rechazó la acción propuesta, para lo cual consideró:  Que el demandado no ha dejado de aplicar la norma invocada, pues la sigue aplicando pero a partir de una interpretación diferente a la que hace el actor de la misma.  El literal a) del artículo 8 de la Ley 842 de 2003 debe ser analizado junto con otras disposiciones de la misma ley, sin que aquella pueda abstraerse en la forma como lo pretende el actor.  Entonces la norma que se pide aplicar no contiene una obligación imperativa, clara, expresa y exigible, como lo sostiene la jurisprudencia del

Consejo de Estado.  En consecuencia, la acción de cumplimiento se torna improcedente.

5. La impugnación A través de apoderado judicial, el accionante impugnó la sentencia de primera instancia. Sustenta su solicitud de que se revoque el fallo de primera instancia y a cambio se acceda a las súplicas de la demanda en que su reclamo de cumplimiento por parte de la accionada del artículo 8 literal a) de la Ley 842 de 2003 no obedece a una simple disparidad de criterios entre lo que para él establece la norma y lo que ésta realmente señala, pues a su juicio el artículo es claro y no admite discusión, ni está excepcionado en alguna otra disposición.

Transcribe apartes de la sentencia C-964 de 1999 de la Corte Constitucional y de la sentencia del 1 de noviembre de 2007 del Consejo de Estado, que aluden a que el técnico en construcción (maestro de obra o supervisor de obra) tiene a su cargo el control de la calidad de la construcción, la inspección de la labor de los obreros; interpreta y desarrolla diseños arquitectónicos, estructurales, hidráulicos, eléctricos, de intercomunicaciones y mecánicos, y otras labores propias de los arquitectos o ingenieros, por lo que las licencias y permisos para que operen no pueden quedar supeditados a unas simples constancias expedidas por arquitectos. Se resaltó en el recurso que el actor acudió ante la autoridad competente “para solicitar únicamente el estricto cumplimiento del artículo 8 y su literal a) de la Ley 842 de 2003” (fl. 320).

CONSIDERACIONES Competencia de la Sala De conformidad con el artículo 3° de la Ley 393 de 1997, el artículo 57 de la Ley 1395 de 2010 y el artículo 1° del Acuerdo 015 del 22 de febrero de 2011 por medio del cual la Sala Plena del Consejo de Estado modificó su reglamento, la Sección decide respecto de la apelación que interpuso el accionante contra la sentencia proferida el 7 de octubre de 2010 por el Tribunal Administrativo de Caldas. Y de acuerdo con el artículo 6° de la Ley 94 de 1937 “Por la cual se reglamenta el ejercicio de la profesión de ingeniería”, con el artículo 163 del Decreto 2171 del 3º de diciembre de 1992 “Por el cual se reestructura el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministerio de Transporte y se suprimen, fusionan y reestructuran entidades de la Rama Ejecutiva del orden nacional”, con el concepto 1031 del 28 de noviembre de 1997 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con el artículo 9° de la Ley 435 de 1998 y con los artículos 24 y siguientes de la Ley 842 de 2003, el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería “COPNIA” es una entidad estatal del orden nacional. Acerca de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 393 de 1997, propende por la materialización efectiva de aquellas disposiciones consagradas en leyes o en actos administrativos. Es el mecanismo judicial para solicitar al juez contencioso administrativo que imponga a

la autoridad renuente atender el deber legal a su cargo. También, como ocurre en la tutela, tiene carácter subsidiario en tanto no procede cuando la persona que promueve la acción tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma que se acusa como incumplida, ni en el evento en que se pretenda hacer cumplir concesión de derechos a los ciudadanos, que pueden garantizarse por la acción de tutela. La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste y que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. El reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento. Caso concreto En él como motivo de impugnación el actor alega que el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería desatiende lo que ordena el literal a) del artículo 8 de la Ley 842 de 2003 “por la cual se modifica la reglamentación del ejercicio de la ingeniería, de sus profesiones afines y de sus profesiones auxiliares, se adopta el Código de Etica Profesional y se dictan otras disposiciones”, que a la letra establece: “ARTICULO 8. REQUISITOS PARA OBTENER EL CERTIFICADO DE INSCRIPCION PROFESIONAL. Sólo podrán ser matriculados en el Registro

Profesional respectivo y obtener certificado de inscripción profesional y su respectiva tarjeta, para poder ejercer alguna de las profesiones afines o de las profesiones auxiliares de la ingeniería en el territorio nacional, quienes: a) Hayan adquirido el título académico en alguna de sus profesiones afines o de las profesiones auxiliares de la ingeniería, otorgado por instituciones de Educación Superior oficialmente reconocidas, de acuerdo con las normas legales vigentes;…” Según el actor el incumplimiento de la disposición se presenta porque la entidad demandada expide certificaciones de matrícula profesional en el registro nacional de ingeniería a quienes no cuentan con el título académico de que trata la norma. En respuesta a la solicitud que el demandante elevó al Consejo Nacional de Ingeniería con el fin de reunir el requisito de la renuencia, se le informó lo siguiente: “(…) yerra de nuevo el accionante, al entender que el artículo 3 ibídem, exige título profesional y experiencia de 10 años para el otorgamiento de la autorización legal para el ejercicio de los maestros de obra (…). Continuando con el análisis de los requerimientos de cumplimiento incoados por el solicitante, tenemos que es evidente que el artículo 8 de la Ley 842 de 2003, hace referencia a los requisitos que deben cumplir quienes acceden a la autorización legal para ejercer como profesionales auxiliares de la ingeniería o profesionales afines a la ingeniería, amparados en un título profesional de esas disciplinas y no a los casos en los que la idoneidad está dada por la experiencia, que debe ser certificada como lo establece el artículo 3° ibídem” (subrayas propias).

Acerca de la teleología que informa la acción de cumplimiento y de cuáles son las características de la norma o del acto administrativo pasible de exigir su cumplimiento a través de esta acción la Sección Quinta del Consejo de Estado ha sostenido lo siguiente: “El fin de la acción de cumplimiento es hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos, bajo el entendido de que el deber cuyo acatamiento se reclama es imperativo e inobjetable para la autoridad respecto de la cual se exige y que, además, permita su concreción en una orden que lo haga eficaz en los precisos términos en que fue concebido en la ley o en el acto administrativo. (…) La acción de cumplimiento no puede utilizarse como un mecanismo orientado a obtener del juez una orden dirigida a una autoridad administrativa o a una persona privada que ejerza funciones públicas para que revoque, reconozca o limite un derecho particular, subjetivo, pues ello implicaría un desconocimiento de la Constitución o de la ley que le asigna a esa autoridad la competencia y facultad para decidir sobre el asunto. Dicho en otras palabras, mediante la acción de cumplimiento no se puede sustituir a la autoridad competente para resolver sobre la controversia planteada por el peticionario”1. El señor Ortíz Aguirre, en el escrito que presentó ante el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, en cuanto al objeto del recurso de apelación, solicitó lo siguiente: “Señores Consejo Profesional Nacional de Ingeniería ‘COPNIA’ les ruego cumplir y hacer cumplir de conformidad [con] lo preceptuado en el artículo 8° y

su literal a) de la Ley 842 de 2003, que a su tenor ordena: ARTICULO 8. REQUISITOS PARA OBTENER EL CERTIFICADO DE INSCRIPCION PROFESIONAL. Sólo podrán ser matriculados en el Registro Profesional respectivo y obtener certificado de inscripción profesional y su respectiva tarjeta, para poder ejercer alguna de las profesiones afines o de las profesiones auxiliares de la ingeniería en el territorio nacional, quienes: a) Hayan adquirido el título académico en alguna de sus profesiones afines o de las profesiones auxiliares de la ingeniería, otorgado por instituciones de Educación Superior oficialmente reconocidas, de acuerdo con las normas legales vigentes;…”. Presentado lo anterior, es fundamento para exigir y demandar de ustedes señores Consejo Profesional Nacional de Ingeniería ‘COPNIA’ lo siguiente: a.- En cumplimiento por orden superior de la sentencia 11001-03-26-000-199900004-01 de noviembre 01 de 2007 del Consejo de Estado, ruego a ustedes ejecutar de manera inmediata, declarar la anulación de todos los actos administrativos en los cuales se efectuó la inscripción y expedición de tarjetas profesionales, del que por acción ilegal y fraude de la ley, el COPNIA matriculó 1 Sentencia del 24 de marzo de 2006, rad. ACU-2005-00169-01, MP. Darío Quiñones Pinilla. en el Registro Profesional respectivo, con la denominación ‘Técnico Constructor’ y expidió certificados de inscripción profesional y su respectiva tarjeta, tomando el supuesto fundamento de la resolución 1301 de julio 23 de

1998 hasta octubre 9 de 2003; b.- Señores Consejo Profesional Nacional de Ingeniería ‘COPNIA’, en cumplimiento de lo ordenado por orden superior de los artículos 3° y 8° de la Ley 842 de 2003, ruego a ustedes: 1.- A partir de la presente fecha, ejecutar de manera inmediata la negación de inscribir y expedir tarjetas profesionales de maestros de obra en construcción, que no reúnen los requisitos exigidos por la ley en comento; 2.- De igual manera, declarar la anulación de todos los actos de todos que dieron origen a la inscripción y expedición de tarjeta profesional a los maestros de obra en construcción, que por acción legal y fraude a la ley, el COPNIA desde la sanción de la citada ley y en el tiempo presente viene y está matriculando en el Registro Profesional respectivo, con la denominación ‘maestros de obras de construcción en sus diferentes moralidades’ que al tenor del precepto del artículo 3° de la Ley 842 de 2003, no están ‘amparadas por un título académico en las modalidades educativas de formación técnica y tecnológica profesional, conferido por instituciones de educación superior legalmente autorizadas…’ y del artículo 8° y su literal a) de la Ley 842 de 2003, los solicitantes maestros de obra de construcción, en el acto de entrega de los requisitos no presentaron ‘el título académico en alguna modalidad de sus profesiones afines o de las profesiones auxiliares de la ingeniería, otorgado por instituciones de Educación Superior oficialmente reconocidas, de acuerdo con las normas legales vigentes’. 3.- Igualmente ordenar a los Consejos

Profesionales de Ingeniería Seccionales afiliados al COPNIA, ejecutar de inmediato el decomiso de todas y cada una de la documentación y tarjetas profesionales anuladas que autorizaban el ejercicio de la profesión al supuesto maestro de obra en construcción”. Se evidencia así que en estricto sentido, lo que pretende el señor Ortíz Aguirre es que se ordene a la accionada no conceder certificación de “técnico en construcción” o “técnico constructor” a maestros de obra sin exigirles acreditar título académico y experiencia de 10 años. Pero el artículo que el accionante considera incumplido no incluye como sujetos que pueden ser beneficiarios del certificado de matrícula en el Registro Profesional a los maestros de obra, pues reglamenta tal certificado para quienes acrediten ostentar profesiones afines y profesiones auxiliares de la ingeniería. Los artículos 3 y 4 de la Ley 842 de 2003 se encargan de definir qué son las profesiones auxiliares y profesiones afines a la ingeniería, cuando determina lo siguiente: “ARTICULO 3. PROFESIONES AUXILIARES DE LA INGENIERIA. Se entiende por Profesiones Auxiliares de la Ingeniería, aquellas actividades que se ejercen en nivel medio, como auxiliares de los ingenieros, amparadas por un título académico en las modalidades educativas de formación técnica y tecnológica profesional, conferido por instituciones de educación superior legalmente autorizadas, tales como: Técnicos y tecnólogos en obras civiles, técnicos y tecnólogos laboratoristas, técnicos y tecnólogos constructores, técnicos y tecnólogos en topografía, técnicos y tecnólogos en minas, técnicos y tecnólogos

delineantes en ingeniería, técnicos y tecnólogos en sistemas o en computación, analistas de sistemas y programadores, técnicos y tecnólogos en alimentos, técnicos y tecnólogos industriales, técnicos y tecnólogos hidráulicos y sanitarios, técnicos y tecnólogos teleinformáticos, técnicos y tecnólogos agroindustriales y los maestros de obras de construcción 2 en sus diversas modalidades, que demuestren una experiencia de más de diez (10) años en actividades de la construcción, mediante certificaciones expedidas por ingenieros y/o arquitectos debidamente matriculados y, excepcionalmente, por las autoridades de obras públicas y/o de planeación, municipales. ARTICULO 4. PROFESIONES AFINES. Son profesiones afines a la ingeniería, aquellas que siendo del nivel profesional, su ejercicio se desarrolla en actividades relacionadas con la ingeniería en cualquiera de sus áreas, o cuyo campo ocupacional es conexo a la ingeniería, tales como: La Administración de Obras Civiles, la Construcción en Ingeniería y Arquitectura; la Administración de Sistemas de Información; la Administración Ambiental y de los Recursos Naturales, la Bioingeniería y la Administración en Informática, entre otras”. Pretender que los requisitos del artículo 8° literal a) de la Ley 842 de 2003 le sean exigidos a las distintas modalidades de maestros de obra de construcción implicaría su exclusión como auxiliares de los profesionales de la ingeniería, en los términos de la misma Ley 842 de 2003. No es posible entonces tener por incumplido el literal a) del artículo 8 de la Ley

842 de 2003 puesto que de su obligada concordancia con el artículo 3 de la misma ley la matrícula de los maestros de obra en el Registro Profesional de Ingenieros y sus Profesiones Auxiliares no requieren acreditar título, sino experiencia relacionada. Con fundamento en lo expuesto y porque ciertamente el artículo que el actor solicita se ordene cumplir a la accionada, por su misma naturaleza y contenido no constituye una norma que contemple un mandato claro, expreso y exigible pues es una disposición que contempla requisitos para optar a un reconocimiento legal de profesión u oficio en el campo de la ingeniería. Por último, a título de pedagogía jurídica es importante hacer saber al accionante que las inconformidades relativas al otorgamiento de inscripciones en la matrícula profesional de ingenierías o de oficios afines o auxiliares que pudieran llegar a 2 La referencia que se hace aquí a los maestros de obra, es la única en el extenso articulado de la Ley. existir, por considerarse que se oponen a la norma en la que deberían fundarse, como quiera que constituyen actos administrativos, pueden canalizarse sometiendo tales certificaciones a control judicial de legalidad mediante el ejercicio de la acción de simple nulidad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 7 de octubre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas. SEGUNDO. NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la

Ley 393 de 1997. TERCERO. DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

MAURICIO TORRES CUERVO SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON