CE-17001-23-31-000-2010-00494-02(AP)-2014

ACCION POPULAR - Apelación / INCENTIVO ECONOMICO - Reiteración de la tesis de unificación jurisprudencial de Sala Plena: reconocimiento del incentivo económico es improcedente aún en los procesos iniciados con anterioridad a la expedición de la Ley 1425 de 2010 / CONDENA EN COSTAS - Se niega por ausencia de prueba que acredite que el actor hubiese sufragado gastos necesarios para el desarrollo del proceso De conformidad con el artículo 357 del C.P.C, los hechos de la demanda, su contestación, la sentencia de primera instancia y los fundamentos de la apelación interpuesta por el actor, corresponde a la Sala, con sujeción a la normativa aplicable y el acervo probatorio, determinar: 1) Si es procedente el reconocimiento del incentivo consagrado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, no obstante la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010. 2) Si es procedente condenar en costas a la parte demandada… Frente al tema del incentivo económico, la Sala Plena de esta Corporación… resolvió la improcedencia de su reconocimiento, incluso en aquellos procesos promovidos con anterioridad a la expedición de la Ley 1425 de 2010. Lo precedente impone a la Sala confirmar la sentencia apelada, en cuanto niega el incentivo económico deprecado por el actor… Finalmente, entra la Sala examinar si hay lugar a condenar en costas al demandado. Advierte la Sala que a la demanda solo la acompañan dos fotografías cuyo valor no se conoce; la publicación del aviso de la existencia del proceso se hizo con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos; y no se decretó ninguna prueba

que estuviera a cargo del actor, luego no se vislumbra que el actor tuviera que sufragar gasto alguno que fuera necesario para el desarrollo del proceso. Visto lo anterior… en el caso sub examine no hay lugar condenar en costas a la Nación – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, pues no existen elementos de juicio a partir de los cuales se llegue a la certeza de que el actor sufragó gastos para el impulso del proceso que deban ser reconocidos.

FUENTE FORMAL: CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO 357 / LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 39 / CODIGO CIVIL - ARTICULO 2360 / LEY 1425 DE

2010

NOTA DE RELATORIA: Al respecto de la improcedencia del reconocimiento del incentivo económico, ver sentencia de unificación del 3 de septiembre de 2013,

exp. 17001-33-31-001-2009-01566-01(AP)IJ, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá, D.C. octubre (16) de octubre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 17001-23-31-000-2010-00494-02(AP)

Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Demandado: MUNICIPIO DE LA DORADA - CALDAS Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia del 29 de agosto de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de

Caldas, en cuanto negó el incentivo económico deprecado, de la siguiente manera: “Primero: DECLÁRESE la falta de legitimidad en la causa por pasiva, en cuanto al Municipio de la Dorada Caldas, por lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

Segundo: ORDÉNESE a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial que en el plazo de tres (3) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, adelante la siguiente medida que permita morigerar y facilitar el acceso a los despachos judiciales de la Dorada Caldas, de las personas con movilidad reducida: Adecuación del sistema de acceso de rampas que permita el ingreso especialmente en la entrada a la edificación del Palacio de Justicia de la

Dorada Caldas (inmueble ubicado en la carrera 2 calle 16 esquina Numero 16-02 del Municipio de la Dorada Caldas), y supresión de barreras físicas en el ingreso al primer piso, que garantice la libre circulación de las personas con movilidad reducida. Lo anterior, con las especificaciones técnicas y de seguridad adecuadas, de acuerdo con la reglamentación vigente, con acabados de material antideslizante que permitan la movilidad de un lugar a otro y contando con la señalización respectiva.

Tercero: CONFÓRMASE el Comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia integrada por las partes y el Ministerio Público.

Cuarto: NEGAR las demás suplicas de la demanda.

Quinto: NEGAR la solicitud de revisión eventual ante el H. Consejo de Estado, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Sexto: Sin Incentivo, Sin condena en costas. (…)” (Fols. 194 anverso y

195) I-. ANTECEDENTES 1.1. LA DEMANDA Mediante escrito presentado el 7 de diciembre de 2010 ante la Oficina Judicial de Manizales (Fls. 1 y 2), el ciudadano JAVIER ELÍAS ARIAS IDARRAGA, obrando en nombre propio y en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, presentó demanda contra la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA y el MUNICIPIO DE MANIZALES, con miras a obtener la protección del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, para lo cual formuló la siguiente pretensión: “Se ordene bajo sentencia construir rampas de acceso, desde el andén hasta la entrada principal del inmueble donde funciona el palacio de justicia, en la Dorada – Caldas y se construyan ventanillas preferentes.” (Fol. 1) 1.2. LOS HECHOS 1.2.1. Indica, que el Palacio Judicial del Municipio de la Dorada (Caldas) se encuentra ubicado en un edificio de unas características anti técnicas, como quiera que las personas discapacitadas o disminuidos físicos solo pueden acceder a él con dificultades, incumpliendo con lo normado en las Leyes 361 de 1997, 1171 de 2007 y 1091 de 2006. 1.2.2. Advierte, que el edificio no cuenta con las respectivas rampas de acceso, y no existe una ventanilla preferencial para la población anciana o con discapacidad,

todo lo cual violenta su derecho de locomoción y de igualdad. 1.3. VINCULACIÓN.- El Tribunal Administrativo de Caldas, a través de auto del 9 de diciembre de 2010 (Fols. 5 a 7), admitió la demanda y ordenó la vinculación del Director Ejecutivo de Administración Judicial en la ciudad de Manizales. Posteriormente, en auto de 23 de marzo de 2011 (Fols. 35 a 38) ordenó la notificación personal al Alcalde del Municipio de la Dorada – Caldas. II-. ACTUACIONES DE LAS PERSONAS VINCULADAS AL PROCESO Notificadas del auto admisorio de la demanda, las entidades vinculadas al proceso y contra quienes se dirigió el libelo inicial contestaron la demanda en los términos que se resumen a continuación: II.1.- EL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA. Mediante escrito visible a folios 13 a 26, por intermedio de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda por las siguientes razones: Explica, que el inmueble donde funciona el Palacio de Justicia del Municipio de la Dorada (Caldas), fue construido mediante contrato de obra número 073 de 1996, al cual se le dio entrega final mediante acta de 24 de enero de 2002, en cuyos apartes se lee: “Un edificio de tres (03) plantas y semisótano con fachada por tres de sus cuatro lados, estructuras, placas de entrepisos y escaleras en concreto cubierta en Eternit sobre cerchas metálicas, mampostería en bloques de concreto pisos en terrazo, ventanearías metálicas con vidrios templados, puertas parte en

madera y parte metálicas, fachadas en graniplas, ASCENSOR PARA MINUSVALIDOS, cuarto de máquinas, subestación eléctrica (…). Así mismo, indica, que en las fotografías que se anexan al escrito de contestación, se observa que la edificación cuenta con una plataforma de ingreso para personas discapacitadas, que va desde el andén hasta el penúltimo escalón de la puerta principal. De lo anterior, afirma que la edificación en cuestión garantiza el acceso seguro a las personas con discapacidad física, y que el actor nunca comprobó de manera concreta que las carencias imputables a la edificación realmente pongan en peligro las integridad física o la vida de las personas con discapacidad, olvidando con ello la carga procesal contenida en el artículo 30 de la Ley 472 de 1998. II.1.- EL MUNICIPIO DE LA DORADA (CALDAS). Mediante escrito visible a folios 58 a 61, por intermedio de apoderada, se opuso a las pretensiones de la demanda alegando una falta de legitimación en la causa por pasiva, como quiera que el inmueble donde funciona el palacio de justicia del Municipio de la Dorada pertenece a la Nación - Consejo Superior de la Judicatura, y no hace parte de la administración municipal, luego no es responsabilidad del Municipio adelantar la adecuación de rampas de acceso a dicho inmueble. III-. LA AUDIENCIA ESPECIAL DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Mediante auto del 24 de junio de 2011 (Fol. 70), el a – quo citó a las partes a la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, la cual se

celebró el día 18 de julio de 2011 (Fols. 81 a 83), diligencia que se declaró fallida por falta de fórmulas de arreglo. IV-. LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante providencia del 29 de agosto de 2013 (Fols. 183 a 195), el Tribunal Administrativo de Caldas amparó los derechos colectivos invocados y negó el incentivo económico deprecado bajo la siguiente argumentación: “(…) De lo consignado en el oficio transcrito, claramente se demuestra que el acceso de los discapacitados al Palacio de Justicia de La Dorada – Caldas, solo está garantizado hasta el primer nivel sin acceso al primer piso de dicha edificación, donde luego de estar adentro; si se puede circular por personas discapacitadas, utilizando el ascensor, ya que como se observa además de las fotografías aportadas al proceso V.gr. Fotografías aportadas por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial fl. 39 C.1., y Despacho Comisorio fl. 10 vto. Fotografías No. 005, 006 y 007, se tiene una rampa sin barandas que no llega hasta la entrada de la edificación, se avizora en el material planteado, un escalón gris amplio y otro de color rojizo para el ingreso por la puerta principal, por lo tanto de la sola lectura de los documentos en mención es evidente la existencia de la rampa para personas con movilidad reducida que no llega hasta el ingreso del primer piso de la edificación objeto de controversia. A juicio de la Sala, se tiene prueba suficiente para comprobar parcialmente los hechos aducidos por el actor, por lo tanto, no se encuentra totalmente garantizada la protección de los derechos

colectivos invocados, en especial de las personas con movilidad reducida con las exigencias consagradas en la Ley 361 de 1997. (…) En cuanto a la concesión del incentivo económico, si bien los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 establecían un estímulo para los actores populares, por cuya gestión se protegen los derechos colectivos, tales preceptos fueron derogados por la Ley 1425 de 2010, norma que entró a regir a partir de la fecha de su publicación es decir el 29 de diciembre del año antes mencionado. Por lo cual, no es precedente extender en el tiempo los efectos de una norma que salió del ordenamiento público, máxime cuando su contenido es de carácter sustantivo. (…) En gracia de debate, tampoco resultan aplicables los artículos 2359 y 2360 del C.C. toda vez que las acciones populares contra entidades públicas se rigen por el Código Contenciosos Administrativo y no por la norma de derecho privado. Y en el remoto caso de que la indemnización contemplada en esas normas fueran aplicables a las acciones populares contra la administración, observa la Sala que el actor no incurrió en ningún gasto que merezca ser indemnizado, pues no incurrió en gastos pecuniarios. (…)”

V. RECURSO DE APELACIÓN En escrito recibido el 13 de septiembre de 2013 (Fol. 198), el actor apeló la sentencia de instancia arguyendo lo siguiente: “(…) 2. Solicito incentivo económico a mi acción, pues esta fue presentada antes de la expedición de la Ley 1425 de 2010, siendo así,

solicito INCENTIVO Y COSTAS A MI BIEN.

3. Ya la sección 1 del H. Consejo de Estado, ha reconocido incentivo a mi bien argumentando que la acción fue presentada antes de la ley que derogó el incentivo.

Pido incentivo a mi favor, costas y agencias en derecho.

4. Favor expresar, el día, mes y año en el cual se ordena pagar el incentivo a mi bien, pues este tribunal administrativo de Caldas, dice que para cobrar incentivo debo esperar 18 meses y presentar proceso ejecutivo, contradiciendo lo ordenado por el H. Consejo de Estado y

HACIENDO MAS DISPENDIOSA LA ACCIÓN POPULAR. (…)” VI-. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Mediante auto del 17 de junio de 2014 (Fol. 266), se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que en el término de 10 días presentaran sus alegatos de conclusión, sin que hubiera manifestación alguna por parte de las mismas. VII-. CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con el artículo 357 del C.P.C, los hechos de la demanda, su contestación, la sentencia de primera instancia y los fundamentos de la apelación interpuesta por el actor, corresponde a la Sala, con sujeción a la normativa aplicable y el acervo probatorio, determinar: 1) Si es procedente el reconocimiento del incentivo consagrado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, no obstante la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010. 2) Si es procedente condenar en costas a la parte demandada. 7.3. PARA RESOLVER LA SALA OBSERVA LO SIGUIENTE: Frente al tema del incentivo económico, la Sala Plena de esta Corporación en

sentencia de unificación de 3 de septiembre de 2013, M.P.: Mauricio Fajardo Gómez, resolvió la improcedencia de su reconocimiento, incluso en aquellos procesos promovidos con anterioridad a la expedición de la Ley 1425 de 2010.

Al respecto se dijo: “(…) al Consejo de Estado no le queda el menor asomo de duda que de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1425, de diciembre 29 de 2010, <<Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998

Acciones Populares y [de] Grupo>>, el reconocimiento judicial del incentivo económico dentro de las acciones populares fue suprimido por el Legislador del actual ordenamiento jurídico, según se determinó en forma expresa en el artículo 1° de la mencionada ley: <<Artículo 1. Deróguense los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998>>. (…) Pues bien, para efectos de arribar a la determinación acerca de si el reconocimiento del incentivo resulta, o no, procedente en los procesos iniciados antes de la expedición de la plurimencionada Ley 1425, la Sala estima que el análisis relacionado con la naturaleza jurídica de los ya derogados artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 en cualquier caso lleva a la misma conclusión, esto es a la improcedencia de reconocer el estímulo económico, no obstante que se trate de acciones populares promovidas antes de que entrara en vigor de la Ley 1425; dicho de otra manera, indistintamente del carácter sustantivo o procedimental que pudiere predicarse respecto de las disposiciones abolidas, la

conclusión a la cual debe arribarse, tal como se determinará en este proveído, es que por virtud de la decisión del Legislador, el incentivo económico desapareció del ordenamiento jurídico y, con ello, la posibilidad legal de seguir reconociéndolo dentro de las decisiones judiciales en aquellos asuntos iniciados antes de la promulgación de la Ley 1425, al margen de si los preceptos legales que preveían tal premio a favor del actor popular correspondían, o no, a normas de naturaleza sustantiva o procesal. La Sala precisa que cualquier disquisición que en punto a la naturaleza jurídica de los artículos 39 y 40 de la Ley 472, proferida en el año 1998, antes de constituir realmente un avance en la unificación de la jurisprudencia de lo Contencioso Administrativo, se convertiría más bien en un juicio retórico innecesario, pues, como se dijo, con independencia del carácter sustancial, o no, de dichos preceptos legales, la conclusión ha de ser la misma en uno u otro caso y ello constituye, en realidad, el aspecto a unificar por parte de la Corporación; es decir, la cuestión que en esta materia ocupa la atención de la Sala, con fines de unificación jurisprudencial, dice relación con la viabilidad de reconocer aún el incentivo económico dentro de los procesos iniciados en ejercicio de la acción popular antes de la expedición de la Ley 1425 y no lo es, en modo alguno, el debate que permita definir el carácter procesal o sustancial de unas normas que, además, ya desaparecieron del ordenamiento jurídico. Por esa razón la Sala, sólo con el propósito de establecer –como ya se

anticipó– que en este momento el juez de la acción popular no podrá reconocer el incentivo económico dentro de las acciones ejercidas antes de la expedición de la Ley 1425, procederá a advertir cómo los artículos 39 y 40 podrían acogerse desde la doble connotación – sustancial o procesal– respecto de su naturaleza jurídica, pero que, al margen de ello, la determinación final –que, bueno es insistir en ello, constituye realmente el aspecto a unificar– resulta ser la misma, esto es la improcedencia, se reitera, del reconocimiento del incentivo dentro de los litigios iniciados antes de que el Legislador hubiere expedido la Ley 1425, de diciembre 29 de 2010. (…)” (Negrillas fuera del texto) Lo precedente impone a la Sala confirmar la sentencia apelada, en cuanto niega el incentivo económico deprecado por el actor. Finalmente, entra la Sala examinar si hay lugar a condenar en costas al demandado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2360 del Código Civil, que dispone: “Artículo 2360. Costas por Acciones Populares. Si las acciones populares a que dan derecho los artículos precedentes, se declararen fundadas, será el actor indemnizado de todas las costas de la acción, y se le pagarán lo que valgan el tiempo y la diligencia empleados en ella, sin perjuicio de la remuneración específica que conceda la ley en casos determinados.” (Negrillas fuera del texto) Pese a lo anterior, debe recordarse que como la Ley 472 de 1998 reguló expresamente el artículo 88 de la Constitución, referente a las acciones populares, el artículo 2360 referido debe interpretarse a la luz de dicha normativa.

En este sentido, el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 regula el reconocimiento de costas en acciones populares de la siguiente manera: “Articulo 38. Costas. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar.” (Negrillas fuera del texto) Sobre el particular, el artículo 392 del C.P.C., modificado por el artículo 42 de la Ley 1395 de 2010, dispone: “Artículo 392. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia, la condenación en costas se sujetará a las siguientes reglas:

1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, súplica, queja, casación, revisión o anulación que haya propuesto.

Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o un amparo de pobreza, sin perjuicio artículo (…)

9. Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que

se causaron y en la medida de su comprobación.” (Negrillas fuera del texto) Ahora bien, en escrito visible a folio 234 del expediente, el actor manifiesta que: “vivo en Riosucio Caldas y viajo cada semana y pago hotel en Manizales, así que el dinero que gasto por estar pendiente de mis procesos constitucionales, buscando beneficios a la comunidad y un incentivo económico que concedió la ley es mucho”. Como prueba anexa 3 recibos de estaciones de gasolina, y un recibo de servicio de fotocopias, y 3 comprobantes de pago de peajes, todo lo cual, afirma, suma un valor de $524.550 pesos. Así mismo, en escrito visible a folios 241 y 242 del expediente, anexa recibos de gastos para que sean tenidos como costas procesales como quiera que “vivo en Riosucio Caldas y gasto mucho dinero en comida, gasolina, peajes, estadía, etc.”, para lo cual allega 5 recibos de estaciones de gasolina, 3 tiquetes del peaje Tarapacá I y 7 comprobantes de pago de peajes cuya información no es legible, todo lo cual, afirma, suma un valor de $814.200 pesos. No obstante lo afirmado por el actor, advierte la Sala que a la demanda solo la acompañan dos fotografías cuyo valor no se conoce; la publicación del aviso de la existencia del proceso se hizo con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos; y no se decretó ninguna prueba que estuviera a cargo del actor, luego no se vislumbra que el actor tuviera que sufragar gasto alguno que fuera necesario para el desarrollo del proceso.

Visto lo anterior, considera la Sala que en el caso sub examine no hay lugar condenar en costas a la Nación – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, pues no existen elementos de juicio a partir de los cuales se llegue a la certeza de que el actor sufragó gastos para el impulso del proceso que deban ser reconocidos. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO. CONFÍRMESE la providencia apelada, esto es, la sentencia del 29 de agosto de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas.

SEGUNDO: En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, REMÍTASE copia auténtica de ésta decisión a la Defensoría del Pueblo.

TERCERO: Ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

GUILLERMO VARGAS AYALA

Presidente

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO