CE-17001-23-31-000-2010-00511-02(2684-13)-2013

AJUSTE MANUAL DE FUNCIONES - Competencia del alcalde municipal / AJUSTE DE MANUAL - No reestructura la administración / ESTUDIO TECNICO - No se requiere sí solamente se ajusta al manual de funciones Visto el propósito y contenido del acto cuya legalidad se cuestiona, percibe esta Colegiatura que el Alcalde de Palestina se limitó a ajustar el manual específico de funciones, de requisitos mínimos y de competencias laborales para los empleos de la planta de personal de la administración municipal, pero, dicho ajuste no comportó regular o variar las funciones de las dependencias del Municipio, ni la estructura administrativa del mismo, por lo tanto resulta diáfano, como lo fue para el Juez de primera instancia, que no se requería de previa autorización y/o facultades pro tempore del Concejo. Adicionalmente dirá esta Corporación que no obra dentro del expediente, prueba de donde se deduzca que haya existido supresión de cargos, ni del contenido del acto cuestionado se deriva tal situación, como resultado de una reestructuración; así las cosas, no era necesaria la elaboración de estudio técnico. De lo expuesto queda en evidencia, que no se necesitaba de facultades del Concejo Municipal de Palestina - Caldas del año 2007, al Alcalde para expedir el acto cuestionado, ni la realización de estudio técnico previo, por ende -contrario a la percepción del demandante-, con el Decreto 007 de 2007 no se infringe lo dispuesto en el artículo 313, numerales 3 y 6, de la Carta Política, ni lo consagrado en el artículo 71 de la Ley 136 de 1994, como tampoco la Ley 909 de 2004.

NORMA DEMANDADA: DECRETO 007 DE 2007 (No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., cinco (5) de junio de dos mil catorce (2014) Radicación número: 17001-23-31-000-2010-00511-02(2684-13)

Actor: ALEJANDRO FRANCO CASTAÑO Demandado: MUNICIPIO DE PALESTINA - CALDAS Procede la Sala a decidir recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 25 de abril de 2013 del Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de simple nulidad de que trata el artículo 84 del C.C.A., el actor demandó1 ante el Tribunal Administrativo de Caldas, para que se declare la nulidad del Decreto No. 007 del 1 de febrero de 2007, “por medio del cual se ajusta el manual Específico de Funciones, de requisitos mínimos y de competencias laborales, para los empleos de la Planta de Personal de la Administración Municipal de PalestinaCaldas”, expedido por el Alcalde. Como hechos sustento de lo pretendido expone: El Alcalde del Municipio de Palestina - Caldas expidió el Decreto No. 007 del 1 de febrero de 2007, desbordando el ámbito de sus funciones y facultades, conforme las normas que regulan la materia, porque para el año 2007 no contaba con competencia para adoptar decisiones relacionadas con la reestructuración

administrativa o modificar la planta de personal de la administración, infringiendo normas constitucionales y legales. Informa que el ente territorial accionado reportó en el año 2007 a la Comisión Nacional de Servicio Civil 15 empleos previstos para la oferta correspondiente, sin estar en firme el manual de Funciones. Culmina anotando que el acto demandado fue expedido con el fin de dar cumplimiento al Decreto-Ley 785 de 2005, no obstante no estuvo precedido de una homologación técnica de la planta de personal, soportada en un estudio técnico, que sirviera de base para determinar la existencia o no de divergencias por razón de denominación, categoría, código, grado y su incidencia en la asignación salarial. 1 El escrito de demanda se ve a fls.1-21 del C 2. Presentada el16 de diciembre de 2010.

Observación: El actor solicitó en el escrito de su demanda la suspensión provisional de los efectos del acto cuestionado.

Negada por el a quo en providencia del 27 de enero de 2011, que obra a fls.161-166 C 2. La decisión del Tribunal fue confirmada por la Sección Segunda del Consejo de Estado a través de Auto del 18 de octubre de 2012, visible a fls.179183 ídem. Normas violadas y concepto de violación. Como infringidas relaciona los artículos 1, 2 inciso 2º, 4, 6 29, 53 inciso 2º, 125 y 315-7 de la Constitución Política. Artículos 46 de la Ley 909 de 2004. Decretos Ley 785 de 2005. Artículos 95, 96 y 97 del Decreto 1227 de 2005. Decreto 1746 de

2006. El núcleo del concepto de violación es que el decreto demandado fue expedido por el Alcalde del Municipio de Palestina, sin la autorización del Concejo de esta localidad, y que el acto cuestionado carece de motivación porque las necesidades que se pretendía cubrir con los cargos creados, son las mismas que atendían los cargos suprimidos. Adicionalmente señala que, previo a la expedición del Decreto 007 de 2007, no se hizo por parte del municipio el estudio técnico, obligatorio para crear y suprimir empleos en una entidad administrativa, conforme lo ordena la Ley 909 de 2004 y el Decreto 1227 de 2005, vulnerando lo dispuesto en el Decreto 785 de 2005, al ofertar 15 cargos a proveer mediante carrera administrativa, sin estar en firme el manual de funciones. Contestación de la demanda2. El ente territorial por intermedio de apoderado dio respuesta a la demanda, oponiéndose a las pretensiones, argumentando que la parte activa no indicó con total precisión las normas vulneradas con el acto demandado. Expuso que el Alcalde sí contó con las facultades constitucionales y legales para expedir el Decreto 007 de 2007, además que fue expedido en virtud de la autorización previa, que mediante el Acuerdo 234 de 2003 le concedió el Concejo Municipal de Palestina, para restructurar administrativamente al municipio, 2 ? Escrito de contestación a fls.192-195 C 5. determinar las funciones de las dependencias y la escala de remuneración correspondiente, y que, previamente a la autorización del Concejo, realizó los

estudios técnicos ordenados por la Ley 443 de 1998 y el Decreto 1572 del mismo año.

LA SENTENCIA APELADA3

A través de sentencia del 25 de abril de 2013, el Tribunal Administrativo de Caldas negó las pretensiones de la demanda. El a quo, señaló que conforme con el artículo 313-6 Superior corresponde a los Concejos municipales determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; y que del artículo 315-7 ibídem, se deriva que es competencia a los alcaldes crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, y señalarles funciones especiales, para lo cual trae a colación jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el tema4. Todo ello lo contrasta con lo dispuesto en el acto objeto de la demanda, concluyendo que el Alcalde de Palestina por mandato constitucional estaba facultado para expedir el Decreto 007 de 2007, sin que fuera necesario de la autorización previa por parte del Concejo Municipal, porque no se trató de una reestructuración de la administración, ni de variación de las funciones de sus dependencias, sino de la asignación de funciones específicas a empleos existentes. Razón por la cual no era necesario entrar a analizar el contenido del acuerdo municipal 234 de 2003, en que la entidad accionada funda su defensa, en tanto el mismo no incide en la resolución del fondo del asunto. Deja en claro que el requisito del estudio técnico, como lo exige el artículo 46 de la Ley 909 de 2004 (y lo exigía en su momento el artículo 41 de la Ley 443 de 1998),

3 Visible a fls.220-227 C 5. 4 Cita sentencia de la Sección Segunda del 4 de marzo de 2010, radicado interno 1067-08, y de la Sección Primera, del 7 de febrero de 2008, radicación 19990096501. únicamente es obligatorio cuando la variación de la planta de personal implica un cambio en la estructura de la administración, no así cuando en la misma no se produce ningún cambio; advirtiendo que no toda variación en dicha planta supone la reforma de la estructura de la administración, porque ésta puede mantenerse sin alteración alguna.

LA APELACIÓN5

Inconforme con la decisión del Tribunal, la parte actora presentó y sustentó recurso de apelación buscando su revocatoria. El motivo de disconformidad lo centra en plantear la ausencia de facultad legal por parte del Alcalde del Municipio de Palestina, para expedir el Decreto 007 de 2007, insistiendo que requería de previa autorización del Concejo Municipal para ello, al estimar que se trató de una reestructuración de la planta de personal del ente territorial, que implicaba contar con un estudio técnico, razón por la cual -dicecarece de motivación. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El demandante no presentó alegatos de conclusión El ente territorial demandado tampoco presentó alegatos. El Ministerio Público rindió concepto6, solicitando se confirme la sentencia apelada. Considera que para expedir el acto demandado el Alcalde del 5 ? Visible a fls.231-237 C 5. 6 ? Figura a fls.246-251 C 5. mencionado municipio no requería de autorización alguna por parte del Concejo,

porque se trató de una decisión que está dentro de sus competencias constitucionales. No existiendo causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado se procede a decidir previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

PROBLEMA JURÍDICO A RESOLVER.

Corresponde en esta ocasión analizar la legalidad del Decreto 007 del 1 de febrero de 2007, expedido por el Alcalde de PalestinaCaldas. Para lo cual se hace necesario determinar si para dictarlo el Alcalde de este municipio requería de autorización del Concejo Municipal, o si por el contrario estaba dentro de sus competencias dictarlo de manera autónoma.

LO QUE APARECE PROBADO.

A fls.5-117 C 2, aparece copia del Decreto Municipal 007 del 1 de febrero de 2007, “por el cual se Ajusta el Manual Específico de Funciones, de requisitos mínimos y de competencias laborales, para los empleos que conforman de la planta de personal de la Administración Municipal de Palestina-Caldas…”. Se observa de su lectura -como bien lo advirtió el Tribunal-, que el Alcalde, con arreglo a lo que dice el D-R 785 de 2005, fija las funciones específicas de los empleos de la administración municipal y los requisitos para acceder a los cargos de las diversas dependencias que la conforman, pero, sin variar las funciones de éstas. En el acto demandado no se suprime ninguna secretaría o dependencia, ni las funciones que tienen asignadas dentro de la estructura de la administración.

ANOTACIONES DE LA SALA Y DECISIÓN DEL CASO.

Señalan los numerales 3 y 6 del artículo 313 de la Constitución Política, que son funciones de los Concejos Municipales:

“ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: (…)

3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo.

(…)

6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos;…” Entre tanto, de la lectura del numeral 7 del artículo 315 Superior, es facultad de los

Alcaldes: “ARTICULO 315. Son atribuciones del alcalde:

(…)

7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes...” Motivo por el cual la Sección segunda del Consejo de Estado, en su profusa jurisprudencia ha precisado que haciendo una lectura integral y armónica de las anteriores normas, permite colegir que ellas radican competencias diferentes en cabeza de los Concejos Municipales y de los Alcaldes.

A los primeros les corresponde determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; mientras que los segundo están facultados de manera exclusiva y autónoma para crear, suprimir, fusionar empleos y señalar sus funciones especiales, siempre y cuando ello no comporte una modificación en la estructura orgánica de la Administración Municipal o a las funciones de sus diversas dependencias, caso en el cual sí debe mediar previa autorización del Concejo Municipal. En uno de sus reiterados y constantes pronunciamientos sobre el tema, esta Corporación señaló: “Es así como en el caso concreto se evidencia que la modificación de los

empleos de las dependencias, es una función que constitucionalmente le corresponde al Alcalde y por tal razón no requería ser revestido de facultades para ejercerla, como sí las hubiera necesitado para determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias, como por ejemplo, suprimir la Secretaría de Hacienda y otorgarle unas funciones diferentes a las que le corresponden. En otras palabras, el Alcalde actuó en ejercicio de su competencia constitucional y legal y por este aspecto no aparece el vicio que se le quiere atribuir al proceso de reestructuración. Sobre el particular, esta Corporación ha precisado que si bien del artículo 315 numeral 7 de la Constitución se podría suponer que el Alcalde Municipal debe sujetar sus decisiones tendientes a modificar la planta de personal de la Administración Municipal a lo señalado por el Concejo Municipal mediante un Acuerdo, lo cierto es que no es así. (…) Así las cosas, la Constitución reviste de competencia a los Concejos Municipales para establecer la estructura de la administración municipal, al igual que para determinar las funciones de las diferentes dependencias de la administración local. Sin embargo, puede otorgar facultades pro tempore al Alcalde Municipal para que realice las funciones constitucionales encomendadas. Entonces, la función del Alcalde Municipal se limita a crear, suprimir o fusionar empleos dentro de la planta de personal de la administración municipal sin necesidad de que otra autoridad lo revista de competencia para hacerlo. En cambio, el Concejo Municipal en virtud del mandato constitucional anteriormente enunciado debe determinar la estructura de la administración municipal y las

funciones de sus dependencias.”7 7 Sentencia de la Sección Segunda, Subsección A, del 2 de mayo de 2013, radicado interno 122510, CP Dr. Luís Rafael Vergara Quintero. Actor: José Ignacio Morales Arriaga. Ddo: Alcaldía Municipal de Cachipay. En igual sentido se puede consultar, además de las providencias a que se hace referencia en el pie de página 4 de este proveído , sentencia de la Sección Segunda, Subsección B, del 3 de diciembre En este orden de ideas, el otorgamiento de facultades pro tempore únicamente serían necesarias en los eventos que el Alcalde pretenda ejercer atribuciones propias de los Concejos Municipales, que conforme el numeral 3 del artículo 313 Superior son delegables, por un tiempo determinado y sobre temas concretos, como lo ha expuesto este Máximo Tribunal Administrativo. Así por ejemplo, no podría un Alcalde establecer y/o modificar la estructura de la administración municipal, que puede implicar supresión de cargos, y las funciones de sus dependencias, sino media autorización mediante Acuerdo del respetivo Concejo. Pero no es lo que sucede en el caso bajo estudio. El Decreto Municipal 007 del 1 de febrero de 2007, como se esbozó en líneas anteriores, no afectó la estructura de la administración, ni modificó o suprimió dependencias y/o secretarías, como tampoco el rol funcional asignado a éstas dentro de la estructura; se limita a fijar las funciones especiales de cada empleo, que hace parte del ámbito de su competencia constitucional. En este punto, analizada la facultad que tienen los alcaldes para fijar el manual de

funciones especiales de los diversos empleos de la administración municipal, sin necesidad de contar con facultades del Concejo, la Sala aprecia conveniente hacer, en aras de la claridad, una sucinta alusión a la exigencia de contar con estudios previos. Dispone el artículo 46 de la Ley 909 de 20048: “Artículo 46. Las reformas de planta de empleos de las entidades de la rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades, por la ESAP, o por firmas especializadas en la materia; estudios que deberán garantizar el mejoramiento organizacional. Toda modificación a las plantas de personal de los organismos y entidades de las ramas ejecutivas del poder público del orden nacional, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública.” de 2009, radicado interno 1336-08, CP Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila, por mencionar algunas de tantas. 8 “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”. Vale decir que la Ley 909 de 2004 derogó la Ley 443 de 1998, y el artículo 41 de ésta consagraba lo que hoy dispone el artículo 46 de aquélla. Ahora bien, como acertadamente lo vislumbró el a quo, sustentado en decisión del Consejo de Estado, sólo se requiere de estudio técnico, como soporte de una reforma a la planta de personal, cuando dicha reforma conlleve un cambio de la

estructura de la administración, en caso contrario no. En efecto, esta Corporación en sentencia del 4 de marzo de 20089, con relación al tema dijo: “Delineada claramente la competencia: (…) ¿Qué situaciones prácticas pueden presentarse?

Primera: no es posible hablar de procesos de reestructuración en abstracto, esta tiene que hacer referencia a los empleos, porque es la manera pragmática de hacerla realidad, sino tal edificio administrativo sería una construcción vacía.

Segunda: no necesariamente la modificación de la planta de personal supone la reforma de la estructura, pues esta última puede mantenerse dado que la modalidad de planta global permite la reubicación en las distintas dependencias, a diferencia de las plantas rígidas, en donde la modificación de plantas casi siempre implica un cambio de estructura porque están íntimamente ligadas.

Tercera: el ejecutivo puede con base en la estructura vigente sin que sufra ninguna variación, crear, fusionar, suprimir empleos, de acuerdo a su función constitucional, sin que haya quebrantamiento alguno.” (Cursivas ajenas al texto citado).

Visto el propósito y contenido del acto cuya legalidad se cuestiona, percibe esta Colegiatura que el Alcalde de Palestina se limitó a ajustar el manual específico de funciones, de requisitos mínimos y de competencias laborales para los empleos de la planta de personal de la administración municipal, pero, dicho ajuste no comportó regular o variar las funciones de las dependencias del Municipio, ni la estructura administrativa del mismo, por lo tanto resulta diáfano, como lo fue para el Juez de 9 Sección Segunda, Subsección A, radicado interno 1336-08, CP Dr. Gustavo Eduardo Gómez

Aranguren. Actor: Iván Serrano Prada. Ddo: Municipio de Girón Santander.

En igual sentido se puede consultar sentencia de la Sección Segunda, Subsección A, del 12 de octubre de 2006, radicado interno 5569-05, CP Dra. Ana Margarita Olaya Forero. Actor: Amado Álvarez Sarmiento. Ddo: Alcaldía Distrital de Barranquilla. primera instancia, que no se requería de previa autorización y/o facultades pro tempore del Concejo. Adicionalmente dirá esta Corporación que no obra dentro del expediente, prueba de donde se deduzca que haya existido supresión de cargos, ni del contenido del acto cuestionado se deriva tal situación, como resultado de una reestructuración; así las cosas, no era necesaria la elaboración de estudio técnico. De lo expuesto queda en evidencia, que no se necesitaba de facultades del Concejo Municipal de Palestina - Caldas del año 2007, al Alcalde para expedir el acto cuestionado, ni la realización de estudio técnico previo, por ende -contrario a la percepción del demandante-, con el Decreto 007 de 2007 no se infringe lo dispuesto en el artículo 313, numerales 3 y 6, de la Carta Política, ni lo consagrado en el artículo 71 de la Ley 136 de 1994, como tampoco la Ley 909 de 2004. Finalmente dirá esta Colegiatura, que la motivación para realizar los ajustes al manual específico de funciones de los empleos de la planta de personal de la administración del Municipio de Palestina - Caldas, se halla en la misma competencia atribuida a los Alcaldes por el artículo 315-7 Superior.

Conclusión. Resultado de lo considerado, para esta Sala queda establecido que con el acto enjuiciado no se vulneran normas de rango Constitucional o legal, ni existe causal alguna que comprometa la presunción de legalidad que lo ampara, por lo tanto se impone la confirmación de la sentencia del Tribunal. Decisión El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFIRMAR la sentencia del 25 de abril de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, dentro del proceso de la referencia, conforme lo expuesto en la parte motiva. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCÓN LUÍS RAFAEL VERGARA QUINTERO