CE-17001-23-31-000-2011-00056-01(AC)-2011

TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TUTELA - Improcedencia El control sobre los fallos proferidos en acciones de tutela es competencia exclusiva de la Corte Constitucional a través del grado de revisión y no de otra acción de tutela, como se pretende en el caso sub examine. Ciertamente, si el Departamento de Caldas considera que el fallo proferido por el Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Manizales vulneraba su derecho al debido proceso y a la igualdad, por adolecer de un defecto sustancial, ha debido impugnar el fallo y/o elevar una petición ante la Corte Constitucional para plantear dicha situación y solicitar su revisión y de esta manera haber corregido los eventuales errores en que hubieran podido incurrir el referido Juez y no pretender, como ya se dijo, por vía de tutela, el examen del fallo.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 - ARTICULO 32

NOTA DE RELATORIA: Sobre la improcedencia de la tutela contra tutela. Corte Constitucional, SU-1219 de 2001.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D. C., siete (7) de abril de dos mil once (2011) Radicación número: 17001-23-31-000-2011-00056-01(AC)

Actor: DEPARTAMENTO DE CALDAS

Demandado: JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MANIZALES Se decide la impugnación presentada por la parte accionante contra el fallo

proferido el 23 de febrero de 2011 por el Tribunal Administrativo de Caldas, que rechazó por improcedente la acción de tutela instaurada.

I. ANTECEDENTES

I.1.- La Solicitud. El Departamento de Caldas, por medio de apoderado, presentó acción de tutela contra el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales, por considerar que le vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, al proferir el fallo de 13 de diciembre de 2010 dentro de la acción de tutela instaurada en su contra por la señora María Lilia Quintero de Henao. I.2.- Hechos Sostuvo que el ciudadano José Duvan Henao González estuvo vinculado al Departamento desde el 16 de febrero de 1976 hasta el 8 de marzo de 1991 y en 1997 falleció, razón por la cual su cónyuge, María Lilia Quintero, el 3 de agosto de 2010, solicitó el reconocimiento de la pensión de sobreviviente ante el Fondo de Prestaciones Sociales del Departamento. Adujo que mediante Resolución núm. 0253 de 2 de septiembre de 2010 fue negada la solicitud de pensión debido a que el causante no había laborado durante más de 20 años en el sector público, lo cual es exigido por la Ley 100 de

1993. En consecuencia, la ciudadana María Lilia Quintero, mediante apoderado, interpuso recurso de apelación, el cual fue admitido mediante auto de 12 de octubre de 2010 y se ordenó el envío de las diligencias al inmediato superior.

Señaló que de manera irregular y sin que se hubiese resuelto el recurso de

apelación, el 30 de noviembre de 2010, la señora María Lilia Quintero, mediante apoderado, instauró acción de tutela en su contra, argumentando que se encuentra desamparada porque no recibe ningún tipo de salario y vive con una de sus hijas quien vela por ella, además afirmó que está casi ciega y tiene problemas físicos que le impiden movilizarse, razón por la cual solicitó el amparo de los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y al derecho de petición ordenándole el reconocimiento de la pensión de sobreviviente según lo dispuesto por la Ley 100 de 1993. Afirmó que la acción de tutela instaurada fue tramitada por el Juzgado 1° Administrativo de Manizales, quien mediante sentencia de 13 de Diciembre de 2010, amparó los derechos invocados como violados y ordenó el reconocimiento de la pensión de sobreviviente, conforme al Decreto 758 de 1990. Arguyó que el juzgador aplicó el Decreto 758 de 1990, el cual, para el caso concreto resulta inaplicable, pues la normatividad procedente sería la Ley 33 de 1985, que establece en su artículo 1°, que se pensionarán aquellos servidores públicos que cumplan 55 años de edad y 20 años de servicios prestados, dado que el causante fue trabajador oficial por 15 años, 1 mes y 20 días. Ello a su juicio, constituye un defecto sustantivo. I.3.- Pretensiones. Pretende que le sean tutelados sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, revocando la sentencia de 13 de diciembre de 2010 proferida por

el Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Manizales y en consecuencia se mantenga en firme la Resolución núm. 0253 de 2 de septiembre de 2010, por medio de la cual se negó la solicitud de pensión de sobreviviente. I.4.- Defensa. La Señora María Lilia Quintero de Henao, arguyó que todos los hechos expuestos en el escrito de tutela son ciertos a excepción de que actuó de forma irregular al haber instaurado la acción sin que se hubiese resuelto el recurso de apelación de la Resolución núm. 0253, pues el Juez 1° Administrativo del Circuito de Manizales manifestó que como el recurso de apelación presentado el 15 de septiembre de 2010 no fue resuelto en el término de 15 días y la acción de tutela fue presentada el 30 de noviembre de 2010, se configuraba un silencio administrativo negativo y por ende no se incurrió en temeridad. Adujo que no era necesario desvirtuar los hechos referentes al derecho de pensión, pues hay numerosas sentencias de las Altas Cortes en las que se pronunciaban en igual sentido que el fallo acusado.

II. FALLO IMPUGNADO.

El Tribunal Administrativo de Caldas, en sentencia de 23 de febrero de 2011, rechazó por improcedente la acción instaurada. Puso de presente, que el fallo proferido por el Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Manizales no fue apelado por el ente territorial, es decir, que no agotó el recurso que tenía a su alcance para la defensa judicial de sus intereses. De otra parte, adujo que no es procedente la acción de tutela contra otra acción de su

misma naturaleza.

III. IMPUGNACION.

El Departamento de Caldas reiteró que el fallo cuestionado adolece de un defecto sustantivo ocasionado por la violación de una norma sustantiva, ya que fue aplicada una norma que no era procedente en este caso como lo es el Decreto 758 de 1990. Adujo que las normas aplicables son la Ley 33 de 1985 y la Ley 12 de 1976 que señalan que para poder adquirir la pensión de sobreviviente se deberá acreditar si el causante al momento de su muerte y sin tener la edad, tenía 20 años de aportes y el caso objeto de estudio solo acreditó 15 años, 1 mes y 20 días. Arguyo que lo anterior vulnera su derecho a la igualdad y al debido proceso.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA:

Generalidades. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular, en los casos previstos en el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991. Dicha acción se establece como mecanismo subsidiario, es decir, que sólo procede cuando el afectado no disponga de otros instrumentos de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio, con miras a evitar un perjuicio irremediable. En el presente asunto el accionante considera que el Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Manizales vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, dado que el fallo de 13 de diciembre de 2010, proferido en su contra

dentro de la acción de tutela instaurada por la señora María Lilia Quintero de Henao, para obtener la pensión de sobreviviente, adolece de defectos sustantivos, toda vez que las normas aplicadas no eran las pertinentes. Para dilucidar el asunto aquí examinado, la Sala observa lo siguiente: La ciudadana María Lilia Quintero Henao en calidad de cónyuge supérstite del causante José Duván Henao González, quien laboró para el Departamento de Caladas desde el 16 de febrero de 1976 hasta el 8 de marzo de 1991, solicitó al Fondo de Prestaciones Sociales del ente territorial el reconocimiento de la pensión de sobreviviente, la cual fue negada mediante Resolución núm. 0253 de 2 de septiembre de 2010, en la que se adujo que el causante debía haber laborado por más de 20 años en el sector público. Dicha decisión fue apelada pero aún no ha sido resuelta. Por lo anterior, la señora María Lilia Quintero Henao, por medio de apoderado presentó acción de tutela aduciendo que el desconocimiento de la pensión solicitada le ocasiona un perjuicio irremediable, toda vez que quedó desamparada, pues no percibe ningún salario y convive con una de sus hijas, además, padece de dificultades visuales y físicas que imposibilitan su movimiento. La acción fue tramitada por el Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Manizales quien mediante sentencia de 13 de diciembre de 2010 tuteló los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y de petición y ordenó al Fondo de Prestaciones Sociales de la Gobernación de Caldas que expidiera el

acto administrativo correspondiente al reconocimiento de la Pensión de sobreviviente conforme al Decreto 758 de 1990. Observa la Sala que a folio 41 el Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Manizales, en atención a la solicitud hecha por el Tribunal Administrativo de Caldas mediante Auto de 14 de febrero de 2011, manifestó lo siguiente: “(…) 1° La acción de tutela impetrada por la señora María Lilia Quintero Henao se radicó ante este despacho el día 30 de noviembre de 2010, su admisión fue de fecha Diciembre 1 siguiente, y el auto citado se notificó al actor y a la accionada oportunamente, entidad que contestó en tiempo la demanda de tutela. 2° Recaudadas las pruebas presentadas por las partes y unas que de oficio decretó el despacho, se profirió el fallo el día 13 de diciembre de 2010, disponiendo la tutela de los derechos de la actora. 3° El fallo proferido NO fue impugnado por el Fondo de Prestaciones Sociales del Departamento, por lo que el 19 de enero de 2011 fue remitido el expediente contentivo de 79 folios, a la Corte Constitucional para su eventual revisión. (…)” En este orden de ideas, cabe precisar lo siguiente: El inciso 2° del artículo 86 de la Constitución Política, en la parte final, prevé: “... El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión”. Por su parte, el inciso 2° del artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991, es del

siguiente tenor: “El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo ... Si a su juicio el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato. Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. En ambos casos, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria del fallo de segunda instancia, el juez remitirá el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión”. De las disposiciones antes transcritas se infiere que el control sobre los fallos proferidos en acciones de tutela es competencia exclusiva de la Corte Constitucional a través del grado de revisión y no de otra acción de tutela, como se pretende en el caso sub examine. Ciertamente, si el Departamento de Caldas considera que el fallo proferido por el Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Manizales vulneraba su derecho al debido proceso y a la igualdad, por adolecer de un defecto sustancial, ha debido impugnar el fallo y/o elevar una petición ante la Corte Constitucional para plantear dicha situación y solicitar su revisión y de esta manera haber corregido los eventuales errores en que hubieran podido incurrir el referido Juez y no pretender, como ya se dijo, por vía de tutela, el examen del fallo. La Corte Constitucional en sentencia SU-1219 de 21 de noviembre de 2001, con ponencia del Magistrado doctor Manuel José Cepeda Espinosa, se pronunció en un asunto similar al que ahora ocupa la atención de la Sala, en lo que respecta a

la procedencia del mecanismo de revisión contra una sentencia de tutela. En lo pertinente, dijo dicha Corporación: “...El mecanismo constitucional diseñado para controlar las sentencias de tutela de los jueces constitucionales que conocen y deciden sobre las acciones de tutela, por decisión del propio Constituyente, es el de la revisión por parte de la Corte Constitucional. Esta regulación, no sólo busca unificar la interpretación constitucional en materia de derechos fundamentales sino erigir a la Corte Constitucional como máximo tribunal de derechos constitucionales y como órgano de cierre de las controversias sobre el alcance de los mismos. Además, excluye la posibilidad de impugnar las sentencias de tutela mediante una nueva acción de tutela - bajo la modalidad de presuntas vías de hechoporque la Constitución definió directamente las etapas básicas del procedimiento de tutela y previó que los errores de los jueces de instancia, o inclusive sus interpretaciones de los derechos constitucionales, siempre pudieran ser conocidos y corregidos por un órgano creado por él - la Corte Constitucional - y por un medio establecido también por él - la revisión. 3.2 La intención del legislador colombiano, cuando reguló el procedimiento de la acción de tutela en el Decreto 2591 de 1991, fue excluir tajantemente la posibilidad de tutela contra fallos de tutela (art. 40, parágrafo 4º del D. 2591 de 1991). Pese a la declaratoria de inconstitucionalidad del mencionado artículo 40, por considerar la Corte que la tutela contra providencias judiciales era contraria a la Constitución –,1 lo cierto es que la doctrina de la tutela por las vías de

hecho contra decisiones judiciales se ha impuesto jurisprudencialmente.2 Sin embargo, es pertinente recordar que la inexequibilidad del parágrafo que prohibía la presentación de acciones de tutela contra fallos de tutela resultó de la integración normativa que en la C-534 de 1992 efectuó la Corte. En ningún caso hubo un estudio de fondo sobre este punto preciso ni juzgó que sí debería proceder la tutela contra fallos de tutela”. “... El afectado e inconforme con un fallo en esa jurisdicción, puede acudir ante la Corte Constitucional para solicitar su revisión.3 En el trámite de selección y revisión de las sentencias de tutela la Corte Constitucional analiza y adopta la decisión que pone fin al debate constitucional. Este procedimiento garantiza que el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional conozca la totalidad de las sentencias sobre la materia que se profieren en el país y, mediante su decisión de no seleccionar o de revisar, defina cuál es la última palabra en cada caso. Así se evita la cadena de litigios sin fin que se generaría de admitir la procedencia de acciones de tutela contra sentencias de tutela, pues es previsible que los peticionarios intentarían ejercerla sin límite en busca del resultado que 1 Corte Constitucional C-543 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 2 Corte Constitucional: Sentencias C-543 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández; T079 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-055 de 1994, M.P., Dr. Eduardo

Cifuentes Muñoz; T-538 de 1994, M.P., Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-518 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo; T-401 de 1996, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa; T-567 de 1998, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz; Corte Suprema de Justicia: Sala de Casación Civil, Sentencia del veintitrés (23) de febrero de 1995; Consejo de Estado: Sentencia del 10 de octubre de 1996, Expediente No AC-3944,C.P. Juan Alberto Polo Figueroa. 3 Art. 86 C.P., y arts. 32 y 33 del Decreto 2591de 1991. Además, sentencia C-1716 de 2000, MP Carlos Gaviria Díaz. consideraran más adecuado a sus intereses lo que significaría dejar en la indefinición la solicitud de protección de los derechos fundamentales. La Corte Constitucional, como órgano de cierre de las controversias constitucionales, pone término al debate constitucional, e impide mantener abierta una disputa que involucra los derechos fundamentales de la persona, para garantizar así su protección oportuna y efectiva (artículo 2 C.P.). Además, de aceptarse que la tutela procede contra sentencias de tutela ésta perdería su efectividad como mecanismo de acceso a la justicia para amparar los derechos fundamentales. El derecho a acceder a la justicia no comprende tan sólo la existencia formal de acciones y recursos sino ante todo que las personas puedan obtener de los jueces una decisión que resuelva las controversias jurídicas conforme a derecho. Si la acción de tutela procediera contra fallos de

tutela, siempre sería posible postergar la resolución definitiva de la petición de amparo de los derechos fundamentales, lo cual haría inocua ésta acción y vulneraría el derecho constitucional a acceder a la justicia. La Corte Constitucional tiene la misión institucional de impedir que ello ocurra porque lo que está en juego no es nada menos que la efectividad de todos los derechos constitucionales, la cual quedaría indefinidamente postergada hasta que el vencido en un proceso de tutela decidiera no insistir en presentar otra tutela contra el fallo que le fue adverso para buscar que su posición coincida con la opinión de algún juez. En este evento, seguramente el anteriormente triunfador iniciará la misma cadena de intentos hasta volver a vencer...”. Lo precedente impone a la Sala confirmar la sentencia apelada. Por lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA PRIMERO: CONFIRMASE la sentencia de 23 de febrero de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, dentro de la acción de tutela instaurada por el

Departamento de Caldas.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: REMITASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los diez días (10) siguientes a la ejecutoria del presente fallo.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en sesión celebrada el 7 de abril de 2011.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Presidente

MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA MORENO