CE-17001-23-31-000-2011-00176-01(0133-13)-2014

PENSION GRACIA - Marco jurídico / SUPERVISORA DE EDUCACION BASICA - Carácter docente y ejercen funciones de dirección, coordinación, supervisión e inspección / SUPERVISORA DE EDUCACION BASICA - Calidad de docente territorial / PENSION GRACIA - Reconocimiento al acreditar el tiempo de servicio como docente territorial En el sub lite se encuentra demostrado que la actora se vinculó como Docente territorial antes del 31 de diciembre de 1980, por varios periodos desde el 3 de mayo de 1978 hasta el 6 de febrero de 1991, como docente de primaria, nacionalizada; desde el 17 de abril de 1991 hasta el 31 de diciembre de 2002, como Supervisora de educación básica, nombramiento de carácter departamental, como Directivo Docente, nombrada mediante Decreto No. 224 de 8 de abril de 1991 y a partir del 1º de enero 2003 pasó a ser pagada con recursos del Sistema General de Participaciones, es decir, que cumplió más de 20 años de servicio en el nivel territorial, pues la vinculación la hizo con la Secretaría de Educación de Caldas, que es de nivel territorial no nacional. Para efectos de aclarar la naturaleza jurídica de los cargos directivo docente, la Ley 115 de 1994, artículo 126 establece: “…Ley 115 de 1994 artículo 126: Carácter de directivo docente. Los educadores que ejerzan funciones de dirección, de coordinación, de supervisión, e inspección, de programación y de asesoría son directivos docentes...” Por su parte, el Artículo 32 del Decreto 2277 de 1979 señala: “…

Artículo 32º.- Carácter docente. Tiene carácter docente y en consecuencia deben ser provistos con educadores escalafonados, los cargos directivos que se señalan a continuación, o los que tengan funciones equivalentes: a. Director de escuela o concentración escolar; b. Coordinador o prefecto de establecimiento; c. Rector de plantel de enseñanza básica secundaria o media; d. Jefe o Director de núcleo educativo o de agrupación de establecimientos; e. Supervisor o inspector de educación…” Con base en la norma transcrita, queda claro que no son válidos los argumentos expuestos por la entidad demandada en la Resolución No. 010073 del 23 de agosto de 2010, en lo relacionado con que el cargo de Supervisora de Educación Básica que desempeñaba la actora era un cargo administrativo, pues como bien lo establece la norma, los directivos tienen carácter de docentes y ejercen funciones de dirección, de coordinación de supervisión e inspección, sin que ello implique que no pueden ser beneficiarios de la pensión gracia, pues el requisito legal de su cargo los clasifica como docentes. En consideración a lo anterior, la demandante cumplió en forma suficiente los requisitos que exige la ley para acceder a la pensión especial reclamada, pues tenía la condición de docente territorial, su vinculación se efectuó antes del 31 de diciembre de 1980, cumplió más de 20 años de servicio y el 30 de julio de 2009 adquirió el estatus pensional fecha en la que cumplió los 50 años de edad.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 /

LEY 91 DE 1989 / DECRETO 2277 DE 1979 / LEY 115 DE 1994

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil catorce (2014).

Radicación número: 17001-23-31-000-2011-00176-01(0133-13)

Actor: MARIA ELIZABETH CORTES AGUIRRE

Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL - CAJANAL EICE EN LIQUIDACION Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia del 25 de septiembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas - Sala de Descongestión, que accedió a las súplicas de la demanda incoada por María Elizabeth Cortés Aguirre contra la Caja Nacional de

Previsión Social - CAJANAL, en Liquidación. ANTECEDENTES María Elizabeth Cortés Aguirre, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, solicitó al Tribunal Administrativo de Caldas declarar la nulidad de las Resoluciones Nos. PAP 010073 del 23 de agosto de 2010 y PAP 039328 del 16 de febrero de 2011, proferidas por la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL, mediante las cuales se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación a la señora María Elizabeth Cortés Aguirre.

Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad accionada a reconocerle y pagarle la pensión gracia a partir del 31 de julio de 2009, fecha en que cumplió los requisitos de ley, en cuantía del 75% del salario con la totalidad de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, anterior a la fecha en que adquirió el estatus pensional, equivalente a $ 2.722.237,00. Así mismo pidió que se indexen y se paguen los reajustes de ley e intereses moratorios y se dé cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 176 a 178 del Código Contencioso Administrativo. Sustentó sus pretensiones en los siguientes hechos: La señora María Elizabeth Cortés Aguirre nació el 30 de julio de 1959, prestó sus servicios como docente oficial por más de 20 años de servicio de la siguiente manera: desde el 28 de abril de 1978 hasta el 17 de abril de 1979, en la Escuela Rural el Yunque Neira; desde el 18 de abril de 1979 hasta el 21 de enero de 1990, en la Escuela Urbana indefinida de Manizales; desde el 22 de enero de 1990 hasta el 6 de febrero de 1991, con funciones de Directora Escuela Ricardo Jaramillo Arango de Manizales; desde el 7 de febrero de 1991 hasta el 16 de abril del mismo año, con funciones de Directora en la Escuela Urbana Ricardo Jaramillo Arango de Manizales; y desde el 17 de abril de 1991 hasta el 14 de abril de 2011, como Supervisora de Educación Básica de la Secretaría de Educación del Departamento

de Caldas (Continúa en el cargo). Sostuvo que con base en lo anterior, la actora tiene más de 20 años de servicio en la docencia oficial, como profesora nacionalizada, pues sus nombramientos siempre han sido territoriales. Adujo que solicitó a la entidad demandada el reconocimiento y pago de la pensión gracia, conforme a las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989; solicitud que fue negada a través de la Resolución PAP No. 010073 del 23 de agosto de 2010 con el siguiente argumento: “…De conformidad con la norma antes transcrita y los tiempos de servicio antes relacionados se puede observar que estos fueron prestados con nombramiento del orden nacional, en consecuencia no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación solicitada, por cuanto su vinculación a la docencia fue de carácter NACIONAL. Se desestiman los tiempos laborales en el Departamento de caldas desde el 17 de abril de 1991 a 31 de julio de 2009 por cuanto la ley b91 de 1989 en su artículo 15 especifica que todos los nombramientos realizados a partir del 01 de enero de 1990 son del orden NACIONAL…”. Contra esta decisión interpuso recurso de reposición el cual fue confirmado a través de la Resolución PAP No. 039328 del 16 de febrero de 2011 mediante la cual confirmó la decisión inicial en todas sus partes. Citó como normas violadas los artículos 2, 13, 25, 29, 48, 53 y 58 de la Constitución Política; Código Civil artículos 27, 30 y 31; Ley 4ª de 1996 artículo 4;

Ley 114 de 1913, artículos 1 a 4; Ley 116 de 1928, artículo 6; Ley 37 de 1933, artículo 3;Ley 39 de 1903 artículos 3, 4 y 13; Ley 4ª de 1976 artículos 1, 2 y 3; Ley 153 de 1887 artículo 2; Ley 91 de 1989 artículo 15; Decreto 435 de 1971; Decreto 446 de 1973; Decreto 1221 de 1975; y Decreto 753 de 1974 artículos 1, 2 y 3. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Descongestión, mediante sentencia de 25 de septiembre de 2012, accedió a las súplicas de la demanda con fundamento en los siguientes argumentos (Fls. 77 a 83): Adujo el a quo que la Ley 114 de 1913 creó la pensión gracia a favor de los maestros de escuelas primarias oficiales por los servicios prestados durante un término no inferior a 20 años. Así mismo, las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933 extendieron este beneficio a los empleados y profesores de las escuelas normales, a los inspectores de instrucción pública y a los docentes de enseñanza secundaria. Posteriormente la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2, literales a) y b), señaló que la pensión gracia será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar a cargo total o parcial de la Nación. Sostuvo que el reconocimiento de la pensión gracia es limitado a aquellos

docentes departamentales y municipales que al 31 de diciembre de 1980 quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975, quienes también deben reunir los demás requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913. Analizado el material probatorio allegado al proceso estableció que la actora acreditó los requisitos para adquirir la pensión gracia, ya que se vinculó como docente territorial (nacionalizada y departamental) antes del 31 de diciembre de 1980, por más de 20 años de servicio, esto es, desde el 3 de mayo de 1978 hasta el 31 de diciembre de 2002, y cumplió 50 años de edad el 30 de julio de 2009. Con base en lo anterior, se demuestra que tiene los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia a partir del 30 de julio de 2009 fecha en la que adquirió el estatus. EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión de primera instancia, la entidad demandada acudió en apelación argumentando (fls.90 a 91) que la actora no cumple con los requisitos para acceder a la pensión gracia, porque laboró como docente nacionalizada hasta el 6 de febrero de 1991 y posteriormente se vinculó como Supervisora de Educación Básica de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas desde el 17 de abril de 1991, época que corresponde según la norma, al orden nacional. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto solicitando se confirme la sentencia impugnada, con base en las siguientes

consideraciones (fls. 184 a 187 vto.): De conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, la pensión gracia se reconoce a los docentes del orden territorial que hayan prestado sus servicios en primaria, secundaria, normales y a los inspectores de instrucción pública. A su turno, la Ley 91 de 1989 respetó el acceso a dicha prestación para el personal vinculado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. En este caso, se observa que efectivamente como lo señaló el a quo, la actora se vinculó como docente por varios periodos que van desde el 3 de mayo de 1978 hasta el 6 de febrero de 1991, desde el 17 de abril de 1991 hasta el 31 de diciembre de 2002, y posteriormente, a partir del 1º de enero de 2003, es decir que cumplió los 20 años de servicio en el nivel territorial, pues su vinculación se hizo con la Secretaría de Educación de Caldas que es del nivel territorial no nacional, es decir, cumple con los requisitos para acceder a la pensión gracia pues acreditó 20 años de servicio con vinculación de carácter territorial, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y tiene más de 50 años de edad. Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir, previas las siguientes, CONSIDERACIONES El problema jurídico se contrae a determinar si la parte actora tiene derecho a que CAJANAL le reconozca, liquide y pague una pensión gracia, en aplicación del régimen especial consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan

dicha prestación. Con el objeto de resolver el problema expuesto, la Sala encuentra probado lo siguiente: - Copia de la cédula de ciudadanía de la señora María Elizabeth Cortés Aguirre, en la que aparece que nació el 30 de julio de 1959 (fl.27). - La Coordinadora (E) Hojas de Vida de la Secretaría de Educación-Gobernación de Caldas hace constar lo siguiente (fl. 23): “…Que la señora MARÍA ELIZABETH COTES AGUIRRE, identificada con c.c. 24.822.315 fue nombrada como plaza Nacionalizada y laboró como docente en primaria desde el tres (3) de mayo de mil novecientos setenta y ocho (1978) hasta el seis (6) de febrero de mil novecientos noventa y uno (1991). El diecisiete (17) de abril de mil novecientos noventa y uno (1991) fue nombrada como Supervisora de Educación Básica, (Cargo Directivo Docente) mediante decreto departamental Nro. 224 de abril 8 de 1991, como PLAZA DEPARTAMENTAL pagada por el departamento de Caldas hasta diciembre 31 de 2002. A partir de enero de 01 de 2003 pasó a ser pagada con recursos del Sistema General de Participaciones y certificada por el Fondo Educativo Departamental “FED”(…) - A folio 24 obra Formato Único para expedición de certificado de historia laboral, expedido por la Secretaría de Educación - Gobernación de Caldas, mediante el cual se relaciona el tiempo de servicio de la peticionaria, en el que consta que prestó sus servicios como Docente, con vinculación territorial, nacionalizada, en

propiedad y continúa en el cargo, en los siguientes periodos:

Novedad Tipo FECH FECH DESD HAST TOT ENTIDAD

de A DE

AA A AA POSE E A AL PREVISI

Nro. SION ON A LA

DIA CUAL HA

APORTA

S DO EL

DOCENT E Nombramiento 391 28-0403-0503-0517-04344 CAJANA en propiedad plaza 78 78 78 79 L Nacionalizada Nombramiento Departamental Escuela Rural El Yunque Neira Traslado Escuela 416 18-0418-0421-01387 CAJANA Urbana Indefinida 79 79 90 3 L Manizales Asigna funciones 116 04-120 Directora y Traslada Escuela 4 89 Anexa Neira Traslada con 128 20-1226-1222-0106-02374 CAJANA funciones Directora 5 89 89 90 91 L-FPSM Escuela Ricardo Jaramillo Arango Manizales Retiro Renuncia 58 06-0207-0291 91 Nombramiento 224 08-0417-0417-0406-10700 FPSM en Propiedad Plaza 91 91 91 10 9 Departamental Directivo Docente Supervisora de Educación Básica de la Secretaría de Educaión del Departamento de Caldas -Resolución No. 0326 de 23 de abril de 1991 expedida por la Secretaría de Educación Ordenadora de Gastos del “FER” de Caldas, Coordinador

Administrativo “FER” de Caldas, Delegado del Ministerio de Educación Nacional ante el “FER” de Caldas, mediante el cual resuelve: “..ARTÍCULO 1.-Con cargo al presupuesto del FONDO EDUCATIVO REGIONAL DE CALDAS de 1991 autorizar el pago a: 1.- (01-251) MARIA ELIZABETH CORTES AGUIRRE, con cc Nro. 24.822.315 de Neira, docente escalafonada en grado 11 según resolución Nro. 1262 de mayo 15/89, expedida por la oficina seccional de escalafón de Caldas, laboró como docente directiva de las Escuela urbana Ricardo Jaramillo Arango, desde febrero 7 a abril 16 de 1991, (…)”. - Copia de la Resolución PAP No. 010073 de 23 de agosto de 2010 expedida por la Liquidadora de la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación mediante la cual se niega reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia a la demandante (fls.13 a 17). Inconforme con la decisión, el 6 de octubre de 2010 interpuso recurso de reposición (fl. 18-19), el cual fue resuelto mediante la Resolución PAP 039328 de 16 de febrero de 2011 expedida por el Liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL, EICE en Liquidación que confirmó la decisión que negó el reconocimiento de la pensión gracia (fls. 2022). De conformidad con el anterior acervo probatorio, procede la Sala a analizar la naturaleza de la pensión gracia, y el marco jurídico que le dio origen y desarrollo, para así determinar si la demandante tiene derecho al reconocimiento de esta

prestación, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones: La Ley 114 de 1913 consagró en favor de los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales el derecho a devengar una pensión vitalicia de jubilación, previo cumplimiento de los requisitos de edad, tiempo de servicios y calidades personales previstos en la misma. Entre los aspectos regulados por esta disposición se encuentran los relativos a la prestación del servicio por un término no menor de 20 años, las condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía y la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas. Este beneficio tuvo como fundamento para su consagración las precarias circunstancias salariales en las que se encontraban los educadores de las referidas instituciones educativas, por cuanto sus salarios y prestaciones sociales estaban a cargo de entidades territoriales que no disponían de los recursos suficientes para sufragar la deuda laboral adquirida. Es decir, que la pensión gracia se constituyó en un beneficio a cargo de la Nación encaminado a aminorar la desigualdad existente entre sus destinatarios, cuya remuneración tenía un bajo poder adquisitivo, y los educadores con nombramiento del Ministerio de Educación Nacional, que devengaban salarios superiores. Posteriormente se expidió la Ley 116 de 1928, que en su artículo 6º estableció lo siguiente: “…Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el

campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección...”. Por su parte la Ley 37 de 1933, en su artículo 3º, inciso segundo, dispuso: “…Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria...”. Por último, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 preceptúa: “…Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación...”. De los antecedentes normativos precitados se infiere que la pensión gracia no puede limitarse a los maestros de escuelas primarias oficiales, como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como empleados y profesores de escuela normal, o inspectores de instrucción pública o profesores de establecimientos de enseñanza secundaria, siempre que la vinculación sea de carácter municipal, departamental o regional.

En sentencia de 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia en los siguientes términos1: “…El numeral 3º. Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1 Expediente No. S-699, Actor: Wilberto Theran Mogollon. 1913). Despréndese de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales...”. De conformidad con la normatividad que dio origen a la pensión gracia, y la interpretación jurisprudencial efectuada en la materia, es posible concluir que esta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en Colegios del orden Departamental, Distrital o Municipal, sin que sea posible acumular tiempos del orden Nacional. DEL CASO CONCRETO La actora solicitó la pensión gracia por cumplir con los requisitos de la Ley 114 de 1913 y, especialmente, de la Ley 91 de 1989, pues acreditó haber laborado en una

institución educativa del orden territorial, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y más de 20 años de servicio como docente. En el sub lite se encuentra demostrado que la actora se vinculó como Docente territorial antes del 31 de diciembre de 1980, por varios periodos desde el 3 de mayo de 1978 hasta el 6 de febrero de 1991, como docente de primaria, nacionalizada (fl. 23); desde el 17 de abril de 1991 hasta el 31 de diciembre de 2002, como Supervisora de educación básica, nombramiento de carácter departamental, como Directivo Docente, nombrada mediante Decreto No. 224 de 8 de abril de 1991 (fl.24) y a partir del 1º de enero 2003 pasó a ser pagada con recursos del Sistema General de Participaciones (fl. 24), es decir, que cumplió más de 20 años de servicio en el nivel territorial, pues la vinculación la hizo con la Secretaría de Educación de Caldas, que es de nivel territorial no nacional. Para efectos de aclarar la naturaleza jurídica de los cargos directivo docente, la Ley 115 de 1994, artículo 126 establece: “…Ley 115 de 1994 artículo 126: Carácter de directivo docente. Los educadores que ejerzan funciones de dirección, de coordinación, de supervisión, e inspección, de programación y de asesoría son directivos docentes...” Por su parte, el Artículo 32 del Decreto 2277 de 1979 señala: “…Artículo 32º.- Carácter docente. Tiene carácter docente y en consecuencia deben ser provistos con educadores escalafonados, los cargos directivos que se señalan a continuación, o los que tengan

funciones equivalentes: a. Director de escuela o concentración escolar; b. Coordinador o prefecto de establecimiento; c. Rector de plantel de enseñanza básica secundaria o media; d. Jefe o Director de núcleo educativo o de agrupación de establecimientos; e. Supervisor o inspector de educación…” Con base en la norma transcrita, queda claro que no son válidos los argumentos expuestos por la entidad demandada en la Resolución No. 010073 del 23 de agosto de 2010, en lo relacionado con que el cargo de Supervisora de Educación Básica que desempeñaba la actora era un cargo administrativo, pues como bien lo establece la norma, los directivos tienen carácter de docentes y ejercen funciones de dirección, de coordinación de supervisión e inspección, sin que ello implique que no pueden ser beneficiarios de la pensión gracia, pues el requisito legal de su cargo los clasifica como docentes. En consideración a lo anterior, la demandante cumplió en forma suficiente los requisitos que exige la ley para acceder a la pensión especial reclamada, pues tenía la condición de docente territorial, su vinculación se efectuó antes del 31 de diciembre de 1980, cumplió más de 20 años de servicio y el 30 de julio de 2009 adquirió el estatus pensional fecha en la que cumplió los 50 años de edad. Por lo expuesto, el proveído impugnado que accedió a las súplicas de la demanda será confirmado, de conformidad con los argumentos que anteceden. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en

nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia de 25 de septiembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Descongestión, que accedió a las súplicas de la demanda incoada por María Elizabeth Cortés Aguirre contra la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL EICE en Liquidación. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Relatoría: JORM/Lmr.