CE-17001-23-31-000-2011-00266-01(ACU)-2011

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedente por existencia de otro instrumento de defensa judicial para decidir sobre los derechos en discusión / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Carácter residual y excepcional Sabido es que la acción de cumplimiento está instituida para ordenar el acatamiento de una obligación clara, precisa, expresa, imperativa e incontrovertible, contenida en actos administrativos o normas con fuerza material de ley, razón por la cual resulta improcedente cuando el derecho subjetivo se encuentra en discusión y lo que se plantea es un debate de legalidad frente a la decisión administrativa que lo ha negado…Entonces, dado que con la nota devolutiva No 2011-100-6-8182 el Registrador de Instrumentos Públicos de Manizales negó a la accionante la inscripción de la sentencia No 0217 de 19 de noviembre de 2010, proferida por el Juzgado 4° de Familia de Manizales, es claro que para obtener el reconocimiento del derecho que le fue negado por ese acto administrativo, debió interponer los recursos de ley y acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con miras a demostrar que la inscripción del embargo previo, que según la entidad demandada pesaba sobre el inmueble, no lo ponía fuera del comercio; y que la liquidación de la sociedad conyugal, en la cual se estableció el porcentaje del derecho de domino que cada cónyuge posee en el mismo, no implica título traslaticio alguno. En síntesis, en atención a que se estableció que en el presente caso la accionante contó con otro mecanismo judicial de defensa y la acción de cumplimiento bajo estudio es abiertamente

improcedente frente a sentencias, será confirmado el fallo de primera instancia.

NOTA DE RELATORIA: Sobre la imposibilidad de discutir derechos mediante el ejercicio de la acción de cumplimiento, Consejo de Estado, Sentencia del 17 de octubre de 1997. Sección Cuarta. Expediente ACU-020.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 87 / LEY 393 DE 1997 - ARTICULO 9

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente (E): MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ Bogotá, D.C., veinte (20) de octubre de dos mil once (2011) Radicación número: 17001-23-31-000-2011-00266-01(ACU) Actor: GRACIELA RAMIREZ DE GOMEZ Demandado: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTROREGISTRADURIA PRINCIPAL DE INSTRUMENTOS PUBLICOS DE MANIZALES Conoce la Sala la impugnación interpuesta por el actor contra la sentencia de 4 de agosto de 2011, dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas, que rechazó por improcedente la acción de cumplimiento.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda La señora Graciela Ramírez de Gómez, por apoderado judicial, con escrito radicado el 8 de junio de 2011, interpuso demanda en ejercicio de la acción de cumplimiento contra la Superintendencia de Notariado y Registro - Registraduría Principal de Instrumentos Públicos de Manizales (fls. 1 - 6), en la que solicitó:

“Que el señor Registrador Principal de Instrumentos públicos (sic) de Manizales …, cumpla con sus funciones contempladas en el decreto (sic) 1270 de 1970 y en consecuencia inscriba la sentencia No 0127 de fecha 19 de noviembre de 2011 (sic) de conformidad con lo ordenado, en sentencia debidamente ejecutoriada, proferida por el Juzgado 4° de familia (sic) de Manizales y por las normas mencionadas, Que el señor Registrador de Instrumentos Públicos de Manizales …, acate lo contemplado en el artículo 43 de la ley (sic) 57 de 1887…” (fl.4).

2. Situación Fáctica Los hechos narrados por el actor sintetizados por la Sala son: Con sentencia No 0217 de 19 de noviembre de 2010, dentro del proceso de liquidación de sociedad conyugal de Graciela Ramírez de Gómez y Manuel José Gómez Cardona, el Juzgado 4° de Familia de Manizales falló i) aprobar la partición correspondiéndole a la señora Graciela Ramírez el 72 por ciento y a Manuel José Gómez el 28 por ciento del único bien que quedaba de los conseguidos durante su matrimonio y ii) ordenar que la sentencia se inscriba en la Oficina de Instrumentos

Públicos de Manizales. El 11 de abril de 2011, la accionante llevó la sentencia junto con los correspondientes anexos a la Oficina de Instrumentos Públicos de Manizales a fin de que se efectuara la correspondiente inscripción, la cual con nota devolutiva de 19 de abril de 2011, le informó que no acataba la orden del Juzgado 4° de Familia

de Manizales y, en consecuencia, no inscribía la sentencia, por las siguientes causales: “PRIMERA CAUSAL: Porque faltaba el pago del impuesto de registro (ley [sic] 223 de 1995 - decreto [sic] 650 de 1996).

SEGUNDA CAUSAL: Porque en virtud a lo preceptuado por el artículo 43 de la ley 57 de 1887, sobre el bien, propiedad del cónyuge MANUEL JOSE (sic) GOMEZ (sic) existía un embargo ejecutivo y esta norma dice: ‘El Registrador de instrumentos (sic) públicos (sic) no registrará escritura alguna de enajenación, ni anotará escritura en que se constituya hipoteca, cuando en el Libro de Registro de autos de embargo, o en el de Registro de demandas civiles, aparezca registrado bien el auto que ordena el embargo de la finca que se quiere enajenar o hipotecar, o bien la demanda civil de que se ha hablado’. (subrayas [de la accionante]) causal (sic) que no es procedente, toda vez que lo que se pretende inscribir en esa oficina es una sentencia de liquidación de la sociedad conyugal y no, un embargo, o una escritura de enajenación, o una de constitución de hipoteca” (fl. 2) (las subrayas son copiadas).

La accionante consignó el valor de la boleta de registro y llevó nuevamente los documentos a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Manizales, el 6 de mayo de 2011, junto con un escrito en ejercicio de su derecho de petición solicitándole al Registrador, por medio de apoderado judicial, que la sentencia

fuera inscrita en esa oficina. La referida petición fue respondida con oficio de 27 de mayo de 2011, que negó nuevamente la inscripción de la sentencia proferida por el Juzgado 4° de Familia de Manizales, en atención a que el peticionario no presentó recurso de reposición contra la primera negativa de inscripción. Señaló que la respuesta a su petición es confusa, pues el Registrador manifestó que “‘el embargo constituye una medida cautelar …’ ‘…, por cuanto existirá objeto ilícito en la enajenación o gravamen del bien embargado mientras este (sic) afectado por tal medida…’”. Adujo que el Registrador confunde: i) los efectos de la inscripción de una sentencia de liquidación de sociedad conyugal con los de una medida cautelar, sin tener en cuenta que sentencia y embargo tienen terminología jurídica y efectos completamente diferentes y ii) el término adjudicación con el de enajenación. Finalmente, señaló que la negativa por parte del Registrador de Instrumentos Públicos de Manizales de efectuar la inscripción de la sentencia proferida por el Juzgado 4° de Familia de Manizales, además de desconocer un fallo judicial, le vulnera a la accionante el derecho fundamental al debido proceso, pues corre el riesgo de que el bien sea enajenado por el señor Manuel Gómez quien ya lo intentó pero no lo pudo hacer en razón a una demanda de alimentos en su contra.

3. Trámite procesal e intervención de la autoridad demandada El Tribunal Administrativo de Caldas por auto de 14 de junio de 2011 admitió la demanda y ordenó notificar al accionado y al Ministerio Público (fls. 30 a 32).

Surtidas las respectivas notificaciones la Superintendencia de Notariado y Registro intervino como sigue: 3.1. Superintendencia de Notariado y Registro - Registraduría Principal de Instrumentos Públicos de Manizales Con escrito radicado el 1° de julio de 2011 en el Tribunal Administrativo de Caldas, intervino por medio del Registrador Principal de Instrumentos Públicos de Manizales quien presentó la defensa en los siguientes términos: Manifestó que la sentencia No 0217 de 19 de noviembre de 2010 proferida por el Juzgado 4° de Familia de Manizales ingresó a esa oficina para su registro el 11 de abril de 2011, sin embargo, una vez efectuado el estudio jurídico se encontró que no era procedente por las causales relacionadas en el acto administrativo nota devolutiva de radicación 2011-100-6-8182, esto es: i) falta de pago del impuesto de registro y ii) por existir sobre el predio embargo en proceso de alimentos. Indicó que la nota de devolución fue notificada al abogado de la accionante el 19 de abril de 2011 y en ella se le indicaron los recursos que en la vía gubernativa concede la ley. El 6 de mayo de 2011, el apoderado de la accionante, actuando a título personal, en ejercicio del derecho de petición, reiteró la solicitud de inscripción de la sentencia la cual fue respondida por la entidad el 26 de mayo de 2011, igualmente en forma negativa. Finalmente, indicó que toda vez que el bien en razón del embargo se encuentra fuera del comercio, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos no podrá efectuar la inscripción de la sentencia, hasta tanto no se elimine la medida cautelar

o se presente autorización del Juzgado 4° de Familia de Manizales.

4. La sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Caldas con fallo de 4 de agosto de 2011 (fls. 87 a 92), rechazó por improcedente la acción de cumplimiento por las siguientes razones: En primer lugar, se refirió al requisito de la renuencia e indicó que pese a que la Ley 393 de 1997 no señaló cómo debe efectuarse la reclamación se entiende que como mínimo debe cumplir las siguientes exigencias: i) petición del cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; ii) señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y iii) explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Indicó que en el presente caso la petición fue presentada por el abogado Marino Alberto Castaño Carmona a título personal, pues obró sin tener poder para representar a la accionante en ese trámite y en ninguna parte del escrito manifestó estar actuando en nombre y representación de la señora Graciela Ramírez de Gómez, lo que indica que no hubo una adecuada constitución en renuencia de la Oficina de Instrumentos Públicos de Manizales. En segundo lugar, hizo referencia a los recursos que en vía gubernativa debió presentar la accionante frente a la primera negativa de inscripción, e indicó que si bien en la nota devolutiva se le informó que contra dicha decisión procedían los recursos de reposición y apelación dentro de los 5 días siguientes, la señora Graciela Ramírez de Gómez no interpuso ninguno. En tercer lugar, se refirió a la procedibilidad de la acción de cumplimiento en el

caso concreto y al respecto dijo que la misma es improcedente cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo salvo que de no proceder el Juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para el accionante. Señaló que la acción de cumplimiento no reemplaza los medios alternativos de defensa judicial, como los recursos de reposición y apelación contra la nota devolutiva de los que no hizo uso la accionante. Indicó que la acción de cumplimiento no procede cuando con ella se pretende hacer cumplir un fallo judicial, como ocurre en el presente caso, pues la accionante pretende que en sede de acción de cumplimiento, se haga cumplir lo ordenado por el Juzgado 4° de Familia de Manizales en la sentencia No 0217 de 19 de noviembre de 2010, sin embargo, esta sentencia por su naturaleza y obligatoriedad, tiene mecanismos judiciales y administrativos principales a través de los cuales puede hacerse cumplir (el tribunal no indicó cuáles). Finalmente, señaló que la accionante no demostró un perjuicio grave e inminente por lo que la acción no puede operar como un mecanismo paralelo o totalmente ajeno a los medios de defensa judicial.

5. La impugnación Inconforme con la decisión de instancia, la accionante, por medio de apoderado judicial, la impugnó con escrito presentado el 17 de agosto de 2011 (fls. 96 a 99) en el que reiteró los argumentos de la demanda y agregó los siguientes: Manifestó que no es verdad que el abogado Marino Alberto Castaño Carmona, en

el escrito de petición, no tenía poder para actuar como equivocadamente lo afirmó el Tribunal, pues de conformidad con el artículo 70 del C.P.C. el poder para litigar se entiende conferido para los siguientes efectos: “‘El apoderado podrá formular todas las pretensiones que estime convenientes para beneficio del poderdante, siempre que se relacionen con las que en el poder se determinan’”. Indicó que no se presentaron los recursos administrativos correspondientes porque la accionante estaba consiguiendo el dinero para pagar el valor de la boleta de inscripción, por lo que una vez realizado el pago solicitó nuevamente dicho trámite. Afirma que no puede negársele la inscripción por no haber interpuesto los recursos ya que el tiempo en conseguir el dinero de la referida boleta puede ser superior a los 5 días que le concedió la entidad para recurrir el acto. Manifestó que la segunda razón que tuvo el Registrador para negar la inscripción de la sentencia, esto es, porque existía embargo por proceso de alimentos, es errada, pues lo que pretende que se inscriba es una sentencia de liquidación de sociedad conyugal y no un embargo, ni una escritura de enajenación o de constitución de hipoteca.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia La Sala es competente para decidir la impugnación interpuesta, en virtud del artículo 129 del C.C.A., y puesto que el artículo 57 de la Ley 1395 del 12 de julio de 2010, que adicionó el numeral 14 al artículo 132 del C.C.A., dispone que los tribunales administrativos conocen en primera instancia de las acciones de cumplimiento interpuestas contra entidades públicas del nivel nacional; además,

porque mediante Acuerdo 015 de 22 de febrero de 2011, la Sala Plena del Consejo de Estado dispuso que fuera la Sección Quinta quien asumiera exclusivamente el conocimiento de la segunda instancia en este tipo de acciones.

2. Generalidades sobre la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 393 de 1997, tiene por finalidad hacer efectivo el derecho del que goza toda persona, natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, de exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a una autoridad que se muestra renuente a cumplirlos, a fin de hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico.

De acuerdo con la Ley 393 de 1997, los requisitos mínimos exigidos para que la acción de cumplimiento prospere son los siguientes: a) Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º). Esta exigencia impone que las obligaciones reclamadas sean incontrovertibles e incuestionables, de forma tal que no exista duda sobre su existencia, contenido y alcance, quedando excluida de la finalidad de esta acción la declaración de derechos que estén en discusión, pues para tal efecto existen las acciones contenciosas. b) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, frente

a los cuales se reclama su cumplimiento (Arts. 5º y 6º). c) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber antes de instaurar la demanda, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). d) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en un acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia ésta que hace improcedente la acción, así como también conduce a ese estado pretender el cumplimiento de normas con fuerza material de ley que establezcan gastos a la Administración y la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela (Art. 9º).

3. Actos administrativos que se pide hacer cumplir Se trata de: i) El numeral 1° del artículo 2° del Decreto 1250 de 1970, “por el cual se expidió el

estatuto del registro de instrumentos públicos”: “Están sujetos a registro:

1. Todo acto, contrato, providencia judicial, administrativa o arbitral que implique constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o extinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio sobre bienes raíces, salvo la cesión del crédito hipotecario o prendario. …” ii) El artículo 43 de la Ley 57 de 1887, sobre adopción de códigos y unificación de

la legislación nacional: “El Registrador de instrumentos públicos no registrará escritura alguna de enajenación, ni anotará escritura en que se constituya hipoteca, cuando en el Libro de Registro de autos de embargo, o en el de Registro de demandas civiles, aparezca registrado bien el auto que ordena el embargo de la finca que se quiere enajenar o hipotecar, o bien la demanda civil de que se ha hablado”.

4. Del caso concreto El actor pretende que se ordene al Registrador de Instrumentos Públicos de Manizales que cumpla el numeral 1° del artículo 2° del Decreto 1250 de 1970 y el artículo 43 de la Ley 57 de 1887 y que, consecuencialmente, inscriba la sentencia No 0217 de 19 de noviembre de 2010, proferida por el Juzgado 4° de Familia de

Manizales. El Tribunal a quo rechazó por improcedente la acción porque: i) la pretensión está encaminada es a que se dé cumplimiento a un fallo judicial para lo cual existen otros mecanismos de defensa; ii) la respuesta negativa a la petición presentada por el abogado de la accionante, por haber obrado sin poder alguno y a título personal no corresponde a una adecuada constitución en renuencia de la entidad accionada; iii) la accionante no presentó los recursos de vía gubernativa contra el acto administrativo “nota de devolución” y iv) la accionante no probó un perjuicio irremediable. Por su parte, en la impugnación la accionante manifiesta que el poder conferido al apoderado judicial se extiende a todos los trámites que se encaminen al beneficio

del poderdante siempre que se relacionen con las facultades que en el poder se determinan, y que contra la primera nota devolutiva no presentó los recursos de vía gubernativa porque en efecto no se había pagado el valor de la boleta de inscripción, que fue la razón de la negativa. Para dirimir la controversia, se tiene cuenta lo siguiente: La Sala difiere de la decisión del Tribunal en cuanto consideró que la solicitud que dio lugar a la renuencia debió provenir de la accionante, pues la petición presentada por el abogado de aquélla, en principio, era válida para constituir en renuencia a la entidad accionada, dado que nada impide interpretar que el poder con el que actuó en los distintos trámites judiciales puede habilitarlo para obtener el registro de la decisión contentiva de la liquidación de la sociedad conyugal. Asunto diferente es que la petición no reúne los requisitos exigidos para la procedencia de la acción instaurada, pues no está encaminada al cumplimiento de las normas aludidas en esta acción, sino de una sentencia judicial. Además, existen otros medios de defensa judicial, como se pasa a explicar: Como causal de improcedencia de la acción de cumplimiento, el artículo 9° de la Ley 393 de 1997, prevé: “Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante”. Así, el legislador, con la pretensión de garantizar la preservación de las acciones judiciales que el ordenamiento jurídico ha previsto para la resolución de las diferencias jurídicas y evitar la alteración de las competencias que han sido

radicadas en las diferentes jurisdicciones, estableció que la acción de cumplimiento resulta improcedente para resolver controversias jurídicas que pueden someterse a decisión por otros medios judiciales y ante otros jueces. De modo que no es la acción de cumplimiento el medio judicial para revivir los términos que en vía gubernativa no utilizó la accionante, pues contra la nota de devolución procedían los recursos de reposición y apelación, presupuesto sine qua non para iniciar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que procede contra los actos administrativos de las Oficinas de Registro y de la Superintendencia de Notariado y Registro que, como en este caso, se abstienen de registrar un acto objeto de registro. Sabido es que la acción de cumplimiento está instituida para ordenar el acatamiento de una obligación clara, precisa, expresa, imperativa e incontrovertible, contenida en actos administrativos o normas con fuerza material de ley, razón por la cual resulta improcedente cuando el derecho subjetivo se encuentra en discusión y lo que se plantea es un debate de legalidad frente a la decisión administrativa que lo ha negado. Precisamente, sobre la imposibilidad de discutir derechos mediante el ejercicio de la acción de cumplimiento, esta Corporación ha manifestado: “Son claras las disposiciones constitucionales y legales en precisar que el fin de la acción de cumplimiento, como su nombre lo indica, es de hacer cumplir el ordenamiento jurídico existente, por parte de las autoridades competentes, para hacer efectivo el Estado social de derecho, pero es claro también que en ese ordenamiento jurídico debe estar claramente establecida la obligación que se pretende hacer

cumplir. Lo que indica que a través de la acción de cumplimiento no es posible discutir derechos, sino hacer respetar los ya existentes y que se cumplan las normas que los reconocen. Así las cosas, no es posible para el juez que conoce de una acción de cumplimiento, convertirla en acción contenciosa y entrar a discutir y establecer el derecho del accionante. La acción de cumplimiento, está prevista, precisamente, para ordenar el cumplimiento de una norma o acto administrativo que contenga una obligación clara y precisa, cuyo incumplimiento implique el desconocimiento de un derecho que no se discute” [1]. Entonces, dado que con la nota devolutiva No 2011-100-6-8182 el Registrador de Instrumentos Públicos de Manizales negó a la accionante la inscripción de la sentencia No 0217 de 19 de noviembre de 2010, proferida por el Juzgado 4° de Familia de Manizales, es claro que para obtener el reconocimiento del derecho que le fue negado por ese acto administrativo, debió interponer los recursos de ley y acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con miras a demostrar que la inscripción del embargo previo, que según la entidad demandada pesaba sobre el inmueble, no lo ponía fuera del comercio; y que la liquidación de la sociedad conyugal, en la cual se estableció el porcentaje del derecho de domino que cada cónyuge posee en el mismo, no implica título traslaticio alguno. En síntesis, en atención a que se estableció que en el presente caso la accionante contó con otro mecanismo judicial de defensa y la acción de cumplimiento bajo

estudio es abiertamente improcedente frente a sentencias, será confirmado el fallo de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO: Confirmar la sentencia de 4 de agosto de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, por la cual se rechazó por improcedente la acción de cumplimiento interpuesta por la señora Graciela Ramírez de Gómez contra la Superintendencia de Notariado y Registro - Registraduría Principal de Instrumentos Públicos de Manizales. [1] Sentencia del 17 de octubre de 1997. Sección Cuarta. Expediente ACU-020

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, envíese el expediente al Tribunal de origen.

Este proyecto fue discutido y aprobado en sesión de la fecha.

COPIESE Y NOTIFIQUESE

MAURICIO TORRES CUERVO

Presidente (Ausente en Comisión)

SUSANA BUITRAGO VALENCIA MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

ALBERTO YEPES BARREIRO