CE-17001-23-31-000-2012-00294-02(AP)-2014

DERECHOS COLECTIVOS A LA SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PUBLICAS Y A

LA REALIZACION DE LAS CONSTRUCCIONES, EDIFICACIONES Y DESARROLLOS URBANOS RESPETANDO LAS DISPOSICIONES JURIDICAS, DE MANERA ORDENADA - Ausencia de ventanilla preferencial para la atención de las personas de la tercera edad y falta de unidades sanitarias que permitan el acceso a las personas con discapacidad en Oficina de Registro de Instrumento Públicos del Municipio de Salamina / ADECUACION DE INFRAESTRUCTUTA - Que se adelanten obras durante el trámite de la acción popular no conlleva la cesación de la vulneración / DERECHO A LA IGUALDAD - Ausencia de vulneración. El juez de la acción popular tiene la facultad de determinar los plazos que considere prudentes para el cumplimiento de sus órdenes Se confirmará el fallo de primera instancia porque, de acuerdo con el material probatorio obrante en el expediente, se evidencia una vulneración de los derechos colectivos alegados por el actor por cuanto el edificio en el cual funciona la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos en el Municipio de Salamina (Caldas) no cuenta con una ventanilla preferencial para personas de la tercera edad y su baño no está adecuado para las personas con discapacidad física. Lo anterior es una violación a las obligaciones establecidas en la Ley 361 de 1997 que ordenan adecuar las edificaciones abiertas al público con la estructura adecuada para que las personas con discapacidad física puedan acceder a éstas. También se desconoce la obligación establecida en el artículo 9 de la Ley 1091 de 2006 que ordenó a las entidades públicas instalar una ventanilla preferencial para la

atención de las personas de la tercera edad. El hecho que actualmente se estén adelantado las obras para adecuar la infraestructura de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos no quiere decir que la Superintendencia no este vulnerado los derechos colectivos invocados por el actor ni mucho menos significa que la afectación de los derechos colectivos invocados haya cesado. Por último, no se acogen los argumentos señalados por el actor en su impugnación dado que se limitó a señalar que su derecho a la igualdad fue vulnerado porque el plazo de doce (12) establecido por el Tribunal para que se realizarán las adecuaciones necesarias es superior al plazo otorgado en otras acciones populares en cual él también es actor, sin probar que los casos señalados sean similares al presente. El hecho que en otros procesos los plazos de adecuación de la infraestructura sean diferentes no genera la vulneración de derecho a la igualdad porque cada proceso judicial es diferente y las obras que se ordenan realizar no siempre son las mismas, por lo que es razonable que los plazos para el cumplimiento de las órdenes impartidas sean distintos. El Juez Popular en cado caso tiene la facultad de determinar el plazo que considere prudente para el cumplimiento de sus órdenes, así lo establece el parágrafo 4 del artículo 34 de la Ley 472.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 88 / LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 2 INCISO 2 / LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 4 LITERAL G / LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 4 LITERAL M / LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 34

PARAGRAFO 4

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 17001-23-31-000-2012-00294-02(AP)

Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA

Demandado: MUNICIPIO DE SALAMINA (CALDAS) Y SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 06 de marzo de 2014, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Caldas, amparó los derechos colectivos establecidos en los literales G) y M) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998.

I. LA DEMANDA Javier Elías Arias Idarraga promovió acción popular contra el Municipio de Salamina –Caldas-y la Superintendencia de Registro y Notariado por la presunta vulneración de los derechos colectivos relativos a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, consagrado en los literales G) y M) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998. 1.1. Las pretensiones.

El actor señaló como peticiones las siguientes: “Declárese que el accionado, es decir, el Municipio accionado, representado por el señor alcalde, o quien haga su veces al momento

de ser notificado y el Gerente ORIP, han vulnerado y están vulnerado los derechos colectivos a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes y el derecho colectivo a la seguridad de todas las personas por la grave onmisión al no construir las unidades sanitarias de acuerdo a las respectivas normas legales para discapacitados existente para la materia y de igual manera que se permita el ingreso libre alas ya existente colocando un letrero donde se indiquen que son servicios públicos y así las personas se enteren que el edificio posee servicios públicos, para satisfacer sus necesidades fisiológicas. Ordénense a los demandados hacer cesar la vulneración a los derechos colectivos a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes y el derecho colectivo a la seguridad de todas las personas, realizando las modificaciones pertinentes a las unidades sanitarias existentes y al mismo tiempo permitiéndoles el ingreso al público general a éstos. De no ser propietarios del inmueble donde presta sus servicios, se ordene mediante sentencia, se trasladen a otro sitio en donde no violen Derechos e Intereses colectivos ni literales de la Ley 361 de 1997.”1 1.2. Los hechos y omisiones en que se funda. El actor señala que en el inmueble en el cual funciona la Oficina de Registro de Instrumento Públicos en el Municipio de Salamina (Caldas), existen unidades

sanitarias para el uso de la ciudadanía que no cuentan con los requisitos mínimos que exige la Ley para prestar un servicio adecuado a las personas con discapacidades físicas que se movilizan en sillas de ruedas y que además no hay una ventanilla preferencial para la atención de las personas de la tercera edad.

II. ACTUACIÓN PROCESAL El Tribunal Administrativo de Caldas admitió la demanda y ordenó el trámite de rigor a través de auto de 15 de febrero de 2013.

III. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

1 Página 02 de este cuaderno. 3.1. El Municipio de Salamina (Caldas) a través de apoderado judicial señaló que el inmueble donde está ubicada la Oficina de Registro de Instrumento Públicos cuenta con una rampa de acceso para personas en condición de discapacidad física. Indicó que el actor no probó que el baño de esa edificación no estuviese adaptado para la personas en condición de discapacidad física, así como tampoco demostró, la ausencia de una ventanilla especial para personas de la tercera edad. Por otro lado, propuso la excepción de falta de legitimación por pasiva porque ese ente territorial no es el propietario del edificio en el cual se presenta el problema señalado por el actor y porque además la Oficina de Registro de Instrumento Públicos es una entidad del orden nacional que no depende de ese ente territorial2. 3.2. La Superintendencia de Notariado y Registro propuso las siguientes excepciones: (I). Indebida escogencia de la acción porque estima que la acción judicial pertinente para hacer cumplir lo señalado en los artículos 1 y 2 de la Ley

472 de 1998 es la de cumplimiento. (II). Estima que el actor no está legitimado para interponer la presente demanda popular porque no reside en el municipio de Salamina (Caldas), lugar donde está ubicada la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, sino que vive en Dosquebradas (Risaralda). Por último, la Superintendencia de Notariado y Registro señaló que mediante la Resolución No. 6058 del 6 de julio de 2012 ordenó la apertura del proceso de Licitación Pública No. 04 de 2012 con el fin de realizar las obras pertinentes para habilitar una ventanilla preferencial para las personas de la tercera edad y para adecuar la infraestructura de los baños para facilitar la accesibilidad de las personas en condición de discapacidad física, en el inmueble en donde funciona la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos en el municipio de Salamina. Que como resultado del anterior proceso suscribió con la Unión Temporal Reforzamiento 2012 el Contrato de Obra No. 552 de 2012, con el fin de realizar las adecuaciones anteriormente descritas. 2 Folios 51 a 53 de este cuaderno.

IV. AUDIENCIA ESPECIAL DE PACTO DE CUMPLIMIENTO El 28 de agosto de 2013 el Despacho del Magistrado Sustanciador llevó a cabo la Audiencia Especial de Pacto de Cumplimiento declarándose fallida por inasistencia de la parte demandante.

V. LA PROVIDENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Caldas, en sentencia del 06 de marzo del 2014 declaró probada la excepción de falta de legitimación por pasiva propuesta por el Municipio de Salamina y declaró imprósperas las demás excepciones propuestas.

Respecto del fondo el Juez Popular de primera instancia amparó los derechos colectivos relativos a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, consagrado en los literales m) y g) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998 y negó el incentivo solicitado por el actor. Los argumentos expuestos fueron los siguientes: 5.1.- Que de acuerdo con el acervo probatoria que se allegó al proceso está probado la veracidad de las afirmaciones realizadas por el actor en la demanda y por tal razón se tendrían como ciertas. 5.2.- Que aunque se están adelantado las obras en el edificio en el cual funciona la Oficina de Registro de Instrumento Públicos con el fin de adecuar un baño con acceso para personas en condición de discapacidad y la construcción de una ventanilla para para personas de la tercera edad, estas obras no han finalizado y por tal razón existe una vulneración de los derechos colectivos señalados por el actor. 5.3.- Por lo anterior, ordenó a la Superintendencia de Registro y Notariado que en un lapso inferior a un (1) año contados a partir de la ejecutoria del fallo de primera instancia adecuara las instalaciones en donde funciona la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos en el municipio de Salamina, de una unidad sanitaria con acceso para las personas en condición de discapacidad y de una ventanilla preferencial para las personas de la tercera edad. 5.4.- Por último, indicó que no era procedente conceder el incentivo económico a favor del actor toda vez que las disposiciones que lo consagraban fueron

derogadas por la Ley 1425 de 2010.

VI. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de apelación contra el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas porque estimó vulnerado su derecho a la igualdad dado que considera que el plazo para la construcción de las obras debió de ser de tres (3) meses, como según él se ha ordenado en otros procesos populares.

VII. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA 7.1. La apoderada Judicial de la Superintendencia de Registro y Notariado mediante escrito del 11 de septiembre del 2014 presentó alegatos de conclusión en segunda instancia3. Reiteró las excepciones propuestas en la contestación de la demanda de falta de legitimación por activa del actor por no residir en el municipio en que está ubicada la oficina de Registro de Instrumento Públicos y de improcedencia de la acción popular porque considera que la procedente es la acción de cumplimiento. 7.2. Las demás partes guardaron silencio. 3 Folios 241 a 250 de este cuaderno.

VIII. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Este Despacho mediante auto del 26 de septiembre del 2014 corrió traslado al Ministerio Público para que alegara de conclusión en segunda instancia. Aunque el anterior auto fue fijado en lista por diez (10) días, el Ministerio Público guardo silencio4.

IX.- LAS CONSIDERACIONES 9.1. Fundamentación de la Competencia. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 57 de la Ley 1395 de 2010 y 132 del Código Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para

conocer en segunda instancia de los recursos de apelación en contra de las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos en las acciones populares. 9.2. Presentación del caso y problema jurídico. En el caso sub examine el actor considera vulnerados los derechos colectivos establecidos en los literales G) y M) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998 porque en el edificio en el que funciona la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos en el municipio de Salamina (Caldas) no tienen ventanilla preferencial para la atención de las personas de la tercera edad y porque además el baño de esa edificación no cuenta con la infraestructura suficiente para el acceso de personas en condición de discapacidad física. Aunque el Tribunal Administrativo de Caldas concedió el amparo de los derechos colectivos invocados por el actor, este último, interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia porque consideró que el plazo de doce (12) meses que le fue concedió a la Superintendencia de Notariado y Registro para adecuar las instalaciones del edificio de Salamina vulneró su derecho a la 4 Folio 251 de este cuaderno. igualdad, dado que en otros proceso populares en los cual él es parte actora el plazo establecido para que las entidades públicas adecuen sus instalaciones ha sido de tan solo tres (3) meses. En vista de lo anterior la Sala deberá determinar si el Tribunal Administrativo de Caldas vulneró el derecho a la igualdad al haber ordenado a la Superintendencia de Registro y Notariado que realizará las obras de adecuación en un término de un (1) año y no de tres (3) meses como lo solicitó el actor. Para resolver el problema jurídico planteado la Sala realizara una breve reseña de

la naturaleza de las acciones populares para después abordar el problema planteado para este caso. 9.3. Generalidades de las Acciones Populares. El artículo 2º, inciso segundo, de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y al tenor del artículo 9º ibídem, esas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. De acuerdo con lo anterior, se tiene que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo. 9.4. Análisis del caso. Se confirmará el fallo de primera instancia porque, de acuerdo con el material probatorio obrante en el expediente, se evidencia una vulneración de los derechos colectivos alegados por el actor por cuanto el edificio en el cual funciona la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos en el Municipio de Salamina (Caldas) no

cuenta con una ventanilla preferencial para personas de la tercera edad y su baño no está adecuado para las personas con discapacidad física. Lo anterior es una violación a las obligaciones establecidas en la Ley 361 de 1997 que ordenan adecuar las edificaciones abiertas al público con la estructura adecuada para que las personas con discapacidad física puedan acceder a éstas. También se desconoce la obligación establecida en el artículo 9 de la Ley 1091 de 2006 que ordenó a las entidades públicas instalar una ventanilla preferencial para la atención de las personas de la tercera edad. El hecho que actualmente se estén adelantado las obras para adecuar la infraestructura de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos no quiere decir que la Superintendencia no este vulnerado los derechos colectivos invocados por el actor ni mucho menos significa que la afectación de los derechos colectivos invocados haya cesado. Por último, no se acogen los argumentos señalados por el actor en su impugnación dado que se limitó a señalar que su derecho a la igualdad fue vulnerado porque el plazo de doce (12) establecido por el Tribunal para que se realizarán las adecuaciones necesarias es superior al plazo otorgado en otras acciones populares en cual él también es actor, sin probar que los casos señalados sean similares al presente. El hecho que en otros procesos los plazos de adecuación de la infraestructura sean diferentes no genera la vulneración de derecho a la igualdad porque cada proceso judicial es diferente y las obras que se ordenan realizar no siempre son las mismas, por lo que es razonable que los plazos para el cumplimiento de las órdenes impartidas sean distintos. El Juez

Popular en cado caso tiene la facultad de determinar el plazo que considere prudente para el cumplimiento de sus órdenes, así lo establece el parágrafo 4 del artículo 34 de la Ley 472, que expresamente señala: En la sentencia el juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo. (Negrillas de la Sala) Se confirma en su integridad el fallo apelado ya que no se encuentra que exista una vulneración al derecho a la igualdad dado que el actor no probó que casos similares al presente hayan sido fallados de forma distinta por el Tribunal Administrativo de Caldas, y además, porque para la Sala el plazo establecido por el Tribunal no es capricho ni irracional, todo lo contrario, es conforme al principio de la autonomía judicial y concordante con la facultad con que cuenta el Juez Popular para determinar prudencialmente el tiempo en que se deberán cumplir las órdenes impartidas (Parágrafo 4 del artículo 34 de la Ley 472 de 1998). En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera, Administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia de 06 de marzo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas.

SEGUNDO: COMUNÍQUESE esta decisión a las partes.

TERCERO: DEVUÉLVASE, ejecutoriada esta providencia, el expediente al Tribunal de origen.

CUARTO: REMÍTASE copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo para los efectos del artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

GUILLERMO VARGAS AYALA

Presidente

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO Ausente en comisión