CE-17001-23-31-000-2012-00314-02(AP)-2014

AUDIENCIA ESPECIAL DE PACTO DE CUMPLIMIENTO - Ausencia del actor da lugar a declarar fallida la audiencia / AUDIENCIA ESPECIAL DE PACTO DE CUMPLIMIENTO - Nulidad / SENTENCIA APROBATORIA DEL PACTO DE CUMPLIMIENTO - Nulidad. Inasistencia del actor a la audiencia especial de pacto de cumplimiento imposibilita su aprobación Resulta claro para la Sala que para la existencia de un pacto de cumplimiento es indispensable la participación del actor popular y de las personas accionadas, pues en caso de inasistencia de cualquiera de éstas, por mandato legal expreso del artículo 27 de la Ley 472 de 1998, la audiencia debe declararse fallida. En el caso concreto se advierte que el actor popular no asistió a la audiencia de pacto de cumplimiento llevada a cabo el 12 de junio de 2013, en la cual, la Registraduría Nacional del Estado Civil, parte demandada, se comprometió a que en un término de 15 días, culminaría las obras reclamadas por el accionante en su escrito de demanda… la Sala conviene en precisar que pese a que el Ministerio Público tenga a su cargo la salvaguarda de los derechos colectivos, ello no indica que pueda aprobarse una fórmula de arreglo solamente con su anuencia, pues como quedó visto en precedencia, la asistencia de las partes es indispensable para que el pacto de cumplimiento esté ajustado a derecho, en consecuencia, si el Ministerio Público no es demandante o demandado en el proceso, no puede considerarse como parte, pues solamente tiene la calidad de sujeto procesal...

Resulta claro para la Sala que el Tribunal Administrativo de Caldas incurrió en la causal de nulidad contemplada en el numeral sexto del artículo 140 del C. de P.C., pues al no declarar fallida la audiencia de pacto de cumplimiento y dictar sentencia aprobatoria de la propuesta presentada por la entidad accionada, omitió las oportunidad para practicar las pruebas solicitadas por las partes y formulación de los alegatos de conclusión. La Sala declarará la nulidad de la sentencia apelada de 20 de junio de 2013, al igual que la audiencia de pacto de cumplimiento celebrada el 12 de ese mes, con el fin de que el A quo proceda de conformidad con lo dispuesto en la Ley 472 de 1998.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 27

NOTA DE RELATORIA: En relación con el concepto de pacto de cumplimiento, ver: sentencia del 20 de junio de 2012, exp. 2010-00492-01, M.P. María Claudia Rojas Lasso. En cuanto a los requisitos que deben reunirse, consultar: de la Sección Tercera de la Corporación la providencia del 24 de febrero de 2005, exp. 0912(AP), así como, la del 21 de octubre de 2010 exp. 2006-00867-01, C.P. María

Claudia Rojas Lasso.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil catorce (2014) Radicación número: 17001-23-31-000-2012-00314-02(AP)

Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA Demandado: MUNICIPIO DE NEIRA Y OTRO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el actor, contra la sentencia de 20 de junio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que aprobó como pacto de cumplimiento la propuesta ofrecida por la Registraduría

Nacional del Estado Civil. I.1La Demanda. El ciudadano JAVIER ELÍAS ARIAS IDARRAGA, en nombre propio, presentó acción popular contra el Municipio de Neira (Caldas) y la Registraduría Nacional del Estado Civil, en defensa de los derechos colectivos a la seguridad y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas. I.2 Hechos. Manifestó que la Registraduría Nacional de Estado Civil presta sus servicios en el Municipio de Neira a toda la comunidad. No obstante, el inmueble donde funciona la oficina correspondiente, posee instalaciones sanitarias que no satisfacen los requisitos mínimos exigidos por la Ley, para que puedan ser empleadas por personas en situación de discapacidad o con movilidad reducida. De igual forma, aseguró que el mencionado inmueble no cuenta con ventanillas preferentes para la atención de los ciudadanos mayores de 62 años, tal como lo establecen los artículos novenos de las Leyes 1091 de 2006 y 1171 de 2007. Precisó que las mencionadas omisiones constituyen unas barreras arquitectónicas que discriminan a un grupo que goza de especial protección por parte del Estado, debido a sus condiciones de debilidad manifiesta.

I.3. Pretensiones. La actora solicitó que se declare que las entidades accionadas vulneraron los derechos colectivos deprecados y, en consecuencia, que se les ordene la realización de las modificaciones que correspondan a las instalaciones sanitarias existentes que permita el uso adecuado por parte de las personas en situación de discapacidad y con movilidad reducida; así como también la adecuación de la ventanilla preferente para la atención de las personas mayores de 62 años. De otra parte, pretendió que se le reconozcan las indemnizaciones a que hacen referencia los artículos 2359 y 2360 del Código Civil y las correspondientes costas. I.4. Defensa. El Municipio de Neira, adujo que carece de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto la Registraduría Nacional del Estado civil es un órgano de creación constitucional que forma parte de la Organización Electoral y por ende goza de autonomía administrativa y presupuestal, lo que la convierte en una persona jurídica autónoma capaz de dar solución a las situaciones planteadas por el actor, más aún si se tiene en cuenta que las instalaciones donde opera dicha entidad no se encuentran ubicadas en el Palacio Municipal, esto es, en la Carrera 10 con calle 10 esquina, pues están en la calle 10 núm. 7-15. En virtud de lo anterior, propuso la excepción que denominó “inexistencia de la obligación” y, en consecuencia, solicitó que sea excluido de la acción popular. La Registraduría Nacional del Estado Civil – Registraduría Municipal de Neira, manifestó que el actor popular no aportó ningún medio de prueba que le permita inferir al Juez la existencia de la vulneración de los derechos colectivos,

máxime si se tiene en cuenta que ni siquiera indicó la dirección del inmueble objeto de la acción popular, pues es de público conocimiento el modo de operar del accionante, quien amparándose en la defensa de los derechos colectivos, ha hecho una fortuna a costa de los incentivos reconocidos en las diferentes acciones populares instauradas en todo el país. Aseguró que siempre ha tenido en cuenta a toda la comunidad del Municipio de Neira, ya que son la razón de ser de la actividad pública, razón por la que no se advierten las falencias en sus edificaciones, puestas de presente en la demanda, más aún, sino fueron demostradas dentro del plenario. Precisó que por lo anterior, no ha vulnerado los derechos colectivos alegados por el actor. Solicitó que se sancionara al accionante por temeridad y mala fe. Propuso las excepciones que denominó “ausencia de responsabilidad por carencia probatoria dentro del proceso que advierta que la Registraduría Municipal de Neira –Caldas-, no cumple con los requerimientos legales de la Ley 361 y demás normas concordantes”; “mala fe y temeridad en la presentación de la acción popular por parte del actor”; “falta de legitimación en la causa por pasiva” la cual argumentó en el hecho de que el actor al no indicar la dirección del inmueble que transgrede los derechos colectivos, no se puede establecer claramente que éste es donde presta sus servicios; y “falta de los requisitos legales de la demanda” por cuanto la acción fue presentada de manera informal. I.5 Pacto de Cumplimiento. El 12 de junio de 2013 se llevó a cabo la audiencia de pacto de cumplimiento, en

la que asistió el Procurador Judicial, la Alcaldesa del Municipio de Neira junto con la apoderada y los apoderados de la Registraduría Nacional del Estado Civil. En dicha audiencia se llegó a un pacto de cumplimiento. Para el efecto, se precisó lo siguiente: “No obstante que no se encuentra el actor popular y ante una previa manifestación por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil se le concede el uso de la palabra, y manifiesta: De las exigencias técnicas que requiere el actor, ya se han venido realizando hace aproximadamente 20 días las adecuaciones en las instalaciones, como propuesta de pacto de cumplimiento la entidad se compromete a que en un plazo máximo de 15 días para la culminación de dichas obras con las exigencias técnicas legalmente exigibles. Por parte del Delegado del Ministerio Público y una vez corrida la propuesta en traslado manifiesta que por la característica de los derechos colectivos discutidos en este proceso se acepta la propuesta presentada dado que con ella se supera la vulneración planteada en la demanda. Por su parte, la Alcaldesa del Municipio de Neira manifiesta que pese a que a su Municipio no es el obligado a la adecuación de las instalaciones acepta la propuesta realizada. El Despacho en consecuencia y dada la posición de las partes procederá a realizar el pronunciamiento respectivo con respecto al pacto presentado dentro del término legal. (…)”

II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA.

El Tribunal Administrativo de Caldas en sentencia de 20 de junio de 2013, aprobó como pacto de cumplimiento la propuesta ofrecida por la Registraduría Nacional

del Estado Civil. Para el efecto, argumentó que el fin último de la acción popular, es la protección efectiva de los derechos colectivos que se invocan como vulnerados o en estado de amenaza, los cuales, en el presente caso, no están únicamente en cabeza del actor popular, sino también de la comunidad con movilidad reducida del Municipio de Neira, de suerte que, el hecho de que éste no asista a la audiencia de pacto de cumplimiento, ello no es óbice para que el pacto no pueda aprobarse, más aún, si el Ministerio Público, en su calidad de protector de los derechos colectivos, lo ha avalado. Consideró que en este tipo de eventos, en los que la entidad accionada promete cumplir con las acciones pertinentes para salvaguardar los derechos colectivos, la aprobación del pacto de cumplimiento debe darse incluso, en contra de la voluntad del actor popular, porque de esta manera, se están protegiendo los mismos de forma pronta y oportuna, así como también se está evitando un perjuicio irremediable. Expresó que avalaba la propuesta de pacto de cumplimiento presentada por la Registraduría Nacional del Estado Civil, esto es, que en el término de 15 días se culminen las obras de adecuación de los servicios sanitarios para las personas con movilidad reducida, de conformidad con los requerimientos técnicos y legales. Conformó un comité de verificación del pacto, el cual está integrado por las partes, el Agente del Ministerio Público y el Defensor del Pueblo y denegó el reconocimiento del incentivo, por cuanto fue derogado por la Ley 1425 de 2010.

III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN.

El actor solicitó que se declarara la nulidad de la sentencia, por cuanto el pacto al que se llegó en la audiencia especial era ilegal debido a su ausencia. Anotó que el Ministerio Público no es parte, pues sólo tiene la calidad de sujeto procesal, de conformidad con lo establecido por la Procuraduría General de la Nación y la Corte Constitucional. Afirmó que había recusado a los Magistrados del Tribunal Administrativo de Caldas, y aun así profirieron sentencia en desconocimiento del trámite previsto en el artículo 160A del C.C.A., lo que a su juicio, configura prevaricato. Adujo que solicitó el reconocimiento de las costas y la aplicación de los artículos 1005, 2359 y 2360 del Código Civil, sobre los cuales no se pronunciaron. De otra parte, manifestó lo que a continuación se cita: “Se debió multar por temeridad y mala fe al representante legal de la entidad accionada por dilatar a sabiendas una acción de rango constitucional, de mala fe, pues dijo que nada violaba y se probó que mi acción prosperó, aunque en un pacto abiertamente ilegal.” Por lo anterior, solicitó que se declarara la nulidad y separar del conocimiento del proceso a los Magistrados del Tribunal Administrativo de Caldas.

IV.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO.

El Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado, a través de concepto núm. 226-2014-SIAF-2014-10540, manifestó que es de suma importancia que la totalidad de las partes asistan a la audiencia de pacto de cumplimiento, según se desprende de lo consagrado en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, según el

cual, la aprobación del proyecto de pacto de cumplimiento debe efectuarse en presencia del accionante y el accionado. Argumentó que en el caso concreto, la audiencia especial debió declararse fallida, por cuanto el acuerdo no se efectuó en presencia de ambas partes y por ende, no existió el consentimiento de las mismas. Expresó que el Tribunal Administrativo de Caldas al proferir el fallo impugnado, incurrió en un yerro, pues en ésta no se solucionó de manera concluyente el proceso, toda vez que se aprobó un pacto de cumplimiento sin presencia de todas las partes. Señaló que la irregularidad puesta de presente en precedencia, no resulta irrelevante, dado que el proceso cuenta con sus reglas propias que deben ser observadas en su totalidad por los extremos de la litis y por el Juez, de suerte que si se omiten, se vulnera el debido proceso previsto en la Constitución Política. En virtud de lo anterior, solicitó que se declarara la nulidad de la sentencia de 20 de junio de 2013 y, en consecuencia, se proceda a citar a las partes con el fin de subsanar el yerro cometido en la audiencia de pacto de cumplimiento.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA: La acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares, cuando actúen en desarrollo de

funciones administrativas. El objetivo de estas acciones es dotar a la comunidad afectada de un mecanismo jurídico expedito y sencillo para la protección de sus derechos. Advierte la Sala que el actor en su escrito de apelación, al igual que el Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado, solicitaron que se declarara la nulidad de la sentencia de 20 de junio de 2013, por cuanto se aprobó la propuesta de la Registraduría Nacional del Estado Civil presentada en la audiencia especial de pacto de cumplimiento llevada a cabo el 12 de junio de 2013, sin la presencia del actor popular. En virtud de lo anterior, corresponde a la Sala determinar si la audiencia de pacto de cumplimiento que se llevó a cabo sin la presencia del actor popular, y la sentencia que aprobó el acuerdo logrado en la misma, se ajustan o no a derecho. El pacto de cumplimiento se encuentra regulado por el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, el cual dispone: “Artículo 27º.- Pacto de Cumplimiento. El juez, dentro de los tres (3) días siguientes al vencimiento del término de traslado de la demanda, citará a las partes y al Ministerio Público a una audiencia especial en la cual el juez escuchará las diversas posiciones sobre la acción instaurada, pudiendo intervenir también las personas naturales o jurídicas que hayan registrado comentarios escritos sobre el proyecto. La intervención del Ministerio Público y de la entidad responsable de velar por el derecho o interés colectivo será obligatorio. La inasistencia a esta audiencia por parte de los funcionarios competentes, hará que incurra en causal de mala conducta,

sancionable con destitución del cargo. Si antes de la hora señalada para la audiencia, algunas de las partes presentan prueba siquiera sumaria de una justa causa para no comparecer, el juez señalará nueva fecha para la audiencia, no antes del quinto día siguiente ni después del décimo día, por auto que no tendrá recursos, sin que pueda haber otro aplazamiento. En dicha audiencia podrá establecerse un pacto de cumplimiento a iniciativa del juez en el que se determine la forma de protección de los derechos e intereses colectivos y el restablecimiento de las cosas a su estado anterior, de ser posible. El pacto de cumplimiento así celebrado será revisado por el juez en un plazo de cinco (5) días, contados a partir de su celebración. Si observaré vicios de ilegalidad en alguno de los contenidos del proyecto de pacto, éstos serán corregidos por el juez con el consentimiento de las partes interesadas. La audiencia se considerará fallida en los siguientes eventos: a) Cuando no compareciere la totalidad de las partes interesadas; b) Cuando no se formule proyecto de pacto de cumplimiento; c) Cuando las partes no consientan en las correcciones que el juez proponga al proyecto de pacto de cumplimiento. En estos eventos el juez ordenará la práctica de pruebas, sin perjuicio de las acciones que procedieren contra los funcionarios públicos ausentes en el evento contemplado en el literal a). La aprobación del pacto de cumplimiento se surtirá mediante sentencia, cuya parte resolutiva será publicada en un diario de amplia circulación nacional a costa de las partes involucradas. El juez conservará la competencia para su ejecución y podrá designar

a una persona natural o jurídica como auditor que vigile y asegure el cumplimiento de la fórmula de solución del conflicto.” (Negrillas fuera del texto) Ha sido reiterada la Jurisprudencia de esta Sección en relación al concepto y alcance del pacto de cumplimiento. Así, en sentencia de 20 de junio de 2012 (Expediente núm. 2010-00492-01. Magistrada ponente, doctora María Claudia Rojas Lasso), se consideró a dicha figura como un mecanismo para la solución del conflicto planteado al interior de una acción popular, que permite que las partes, con la orientación de juez imparcial, llegar a un acuerdo que salvaguarde los derechos colectivos deprecados y, de esta manera, poner fin al litigio a través de una sentencia aprobatoria de dicho acuerdo. En la providencia en mención se expuso lo siguiente: “(…) En efecto, el Pacto de Cumplimiento es un instituto tendiente a hacer efectivos los principios de economía, eficacia y celeridad, como mecanismo de concertación, tendiente a ponerle fin de forma regular al debate judicial en sede popular. En punto de la aprobación del Pacto esta Corporación ha señalado: “El Pacto de Cumplimiento es un acuerdo de naturaleza conciliatoria, en el cual el juez, con citación de las personas interesadas, y de la autoridad que realiza el agravio o agresión al derecho colectivo, buscará un compromiso mediante el cual, se suspenda la amenaza o agresión del derecho colectivo, y el restablecimiento de las cosas a su estado anterior, obviamente, de ser esto posible. Tal Pacto de Cumplimiento, si es suficiente

para poner fin a la violación de los derechos, se aprobará por el Juez mediante sentencia. Si no es suficiente, el Juez continuará con la etapa probatoria. Según el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, el Pacto será aprobado mediante sentencia, cuya parte resolutiva deberá ser publicada en un diario de amplia circulación nacional, a costa de las partes involucradas. El Juez conservará su competencia en lo relacionado con la ejecución de éste, si lo considera necesario, podrá nombrar un auditor (puede ser persona jurídica o natural), para que vigile el efectivo cumplimiento de lo pactado. De manera que, el Juez contará con las medidas necesarias contenidas en el Código de Procedimiento Civil para hacer efectivo el cumplimiento de la sentencia que dé por terminado el proceso en virtud de la aprobación del Pacto. Podrá nombrar un comité para que verifique el correcto cumplimiento de lo establecido en la sentencia; en éste podrán participar el juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.”1 (Subrayas fuera de texto original) Así pues, el Pacto de Cumplimiento constituye, entonces, uno de los mecanismos para la solución de conflictos dentro del trámite de la acción popular, que permite acercar a las partes para que éstas puedan por sí mismas, aunque con la orientación imparcial del juez, llegar a un acuerdo que finalice el litigio, resuelva la controversia y haga tránsito a cosa juzgada; lo cual, además, evita el desgaste del

aparato judicial generando un ahorro para la administración de justicia y contribuye con la misión superior de propiciar la paz, pues se trata de un mecanismo pacífico y no litigioso de precaver los conflictos o solucionar los existentes.” De igual forma, la Jurisprudencia de esta Sección también ha establecido los requisitos que debe reunir un pacto de cumplimiento, los cuales son del siguiente tenor: “La jurisprudencia de esta Corporación ha precisado en varias ocasiones los requisitos que debe reunir el pacto2: i) Las partes deberán formular un proyecto de pacto de cumplimiento. 1 Sentencia de 15 de junio de 2000, Rad.: 50001233100020000005200, Actor: Jesús María Quevedo Díaz, M.P. Olga Inés Navarrete. En la misma línea la jurisprudencia tiene determinado que: “El Pacto de Cumplimiento sin lugar a dudas constituye uno de los mecanismos para la solución de conflictos dentro del trámite de la acción popular, que permite acercar a las partes para que éstas puedan por sí mismas, aunque con la orientación imparcial del juez, llegar a un acuerdo que finalice el litigio, resuelva la controversia y haga tránsito a cosa juzgada; lo cual además evita el desgaste del aparato judicial generando un ahorro para la administración de justicia y colabora con la misión superior de propiciar la paz, pues éste es ante todo un mecanismo pacífico y no litigioso de precaver los conflictos o solucionar los existentes. La Ley 472 de 1998, busca que las partes dentro de una acción popular puedan por si mismas arreglar sus

conflictos, lo cual es de una importancia mayúscula en este tipo de acciones, pues si su finalidad es la protección de los derechos e intereses colectivos, el contar con una herramienta aún mas ágil que el mismo trámite de la acción popular -el cual goza de trámite preferencial, según el artículo 6 de la Ley en citalleva a que dicha protección se obtenga de la manera mas expedita posible.” (Sentencia de 27 de mayo de 2004,

Rad.: 66001-23-31-000-2002-00770-01, Actor: Efraín Díaz Martínez, M.P. Ramiro Saavedra Becerra.) 2 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, providencia de 24 de febrero de 2005, expediente AP - 0912. ii) A su celebración deberán concurrir todas las partes interesadas. iii) Se debe determinar la forma de protección de los derechos colectivos que se señalan como vulnerados. iv) Cuando sea posible, determinar la forma en que se restablezcan las cosas a su estado anterior. v) Las correcciones realizadas por el juez al pacto deberán contar con el consentimiento de las partes.”3 (Negrillas fuera del texto) De lo anterior, resulta claro para la Sala que para la existencia de un pacto de cumplimiento es indispensable la participación del actor popular y de las personas accionadas, pues en caso de inasistencia de cualquiera de éstas, por mandato legal expreso del artículo 27 de la Ley 472 de 1998, la audiencia debe declararse fallida.

En el caso concreto se advierte que el actor popular no asistió a la audiencia de pacto de cumplimiento llevada a cabo el 12 de junio de 2013, en la cual, la

Registraduría Nacional del Estado Civil, parte demandada, se comprometió a que en un término de 15 días, culminaría las obras reclamadas por el accionante en su escrito de demanda. El Tribunal Administrativo de Caldas, en contradicción a lo ordenado por el numeral a) del artículo 27 de la Ley 472 de 1998, según el cual, se debe declarar fallida la audiencia cuando no comparezcan la totalidad de las partes interesadas, siguió adelante con la diligencia y corrió traslado de la propuesta de la accionada 3 Sentencia de 21 de octubre de 2010 (Expediente núm. 2006-00867-01. Consejera ponente, doctora María Claudia Rojas Lasso) al Ministerio Público, quien manifestó que por tratarse de derechos colectivos aceptaba la fórmula de arreglo, al igual que lo hizo el Municipio de Neira. En virtud de lo anterior, el citado Tribunal emitió sentencia el 20 de junio de 2013, en el sentido de aprobar como pacto de cumplimiento la propuesta presentada por la Registraduría Nacional del Estado Civil. En relación con la inasistencia del actor a la audiencia especial, precisó lo que a continuación se cita: “El hecho de no asistir el actor popular a la audiencia de pacto de cumplimiento, no es óbice para que el pacto no pueda aprobarse, y sobre todo, cuando el mismo ha sido avalado por el Ministerio Público, quien es el protector de dichos derechos colectivos, los cuales no son de propiedad del actor popular…” Frente a la afirmación puesta de presente, la Sala conviene en precisar que pese a que el Ministerio Público tenga a su cargo la salvaguarda de los derechos

colectivos, ello no indica que pueda aprobarse una fórmula de arreglo solamente con su anuencia, pues como quedó visto en precedencia, la asistencia de las partes es indispensable para que el pacto de cumplimiento esté ajustado a derecho, en consecuencia, si el Ministerio Público no es demandante o demandado en el proceso, no puede considerarse como parte, pues solamente tiene la calidad de sujeto procesal. Al respecto, la Sección Tercera de esta Corporación en sentencia de 16 de marzo de 2005 (Expediente núm. 2004-0065201. Consejera ponente, doctora Ruth Stella Correa Palacio) consideró lo siguiente: “Pretende el recurrente de manera subsidiaria que de no accederse a revocar el reconocimiento del incentivo ordenado por el a quo, se proceda a declarar la nulidad de todo lo actuado desde la fecha de celebración de la audiencia de pacto de cumplimiento, puesto que a la misma no concurrió el Ministerio Público. Frente a la nulidad propuesta, encuentra la Sala que si bien es cierto que la ley 472 de 1.998, estableció la obligatoriedad de la presencia del agente del Ministerio Público en la audiencia de pacto de cumplimiento, no erigió en causal de nulidad de esa audiencia, ni del pacto que en ella se logre, ni del proceso, la inasistencia a ella de ese funcionario. En efecto, señala el primer inciso del artículo 27 de la ley 472 de 1998 que a la audiencia especial de pacto de cumplimiento en la cual el juez escuchará las diversas posiciones sobre la acción instaurada, se debe citar al agente del Ministerio Público, cuya intervención será obligatoria.

Pero no se estableció la ausencia del Ministerio Público como irregularidad con la capacidad de generar la nulidad de lo actuado. Ahora bien, el alcance del sexto inciso del artículo 27 citado, al disponer que la audiencia se considerará fallida cuando no comparecieren la totalidad de las partes interesadas, no es el de que la sanción allí establecida se extienda al evento en que no comparezca al proceso el agente del Ministerio Público, quien no tiene la calidad de parte en las acciones populares, como si se le ha dado para los demás procesos que se adelantan ante la jurisdicción contencioso administrativa (Art. 127 C.C.A.). Al respecto, es claro que la mencionada nulidad ha de negarse, pues la misma ley 472 de 1998, reconoce al Ministerio Público la calidad de sujeto procesal y no de parte.4 Por tanto, su inasistencia no es motivo para declarar fallida la audiencia, esto es que, el efecto jurídico de la inasistencia del procurador a la audiencia de pacto de cumplimiento no es que ésta se declare fallida. Distinto es que la misma norma señale sanciones a la inobservancia de la obligatoriedad de asistir a la mencionada audiencia. La ausencia del agente del Ministerio Público a la audiencia de pacto de cumplimiento sólo trae consecuencia adversas para el funcionario encargado de tal labor, en los términos del artículo 27 de la misma ley que dispone que “la inasistencia a esta audiencia por parte de los funcionarios competentes, hará que incurran en causal de mala conducta, sancionable con destitución del cargo”. (Negrillas fuera del

texto) 4 En providencia proferida de Sala Unitaria, el 7 de marzo de 2001, Exp. 11774, M.P. Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez, se resolvió revocar el auto que había ordenado al Ministerio Público, pagar las expensas para la notificación de recurso extraordinario de súplica por él interpuesto. Allí se hizo referencia a la calidad del Ministerio Público como sujeto procesal especial y no como parte, al afirmar que “al Ministerio Público no le son exigibles el cumplimiento de ciertas cargas procesales, como es el caso del pago de expensas, en consideración a que no se trata de una parte procesal en el sentido estricto, sino que su intervención en el proceso obedece al cumplimiento de funciones y deberes constitucional y legalmente señalados.” Siendo ello así, el Tribunal Administrativo de Caldas no debió aprobar la fórmula de arreglo propuesta por la Registraduría Nacional del Estado Civil con la sola anuencia del Ministerio Público y sin la presencia del actor popular, pues debido a la inasistencia de este último, la audiencia debió declararse fallida. El A quo no declaró fallida la audiencia especial y, posteriormente, emitió sentencia aprobatoria del “pacto de cumplimiento”, actuaciones que a la luz del debido proceso, resultaban ilegales. Omitió la etapa probatoria consagrada en el artículo 28 de la Ley 472 de 19985, que dispone que en caso de que la audiencia de pacto de cumplimiento no se efectúe por la ausencia de las partes, el juez debe decretar las pruebas solicitadas y las que de oficio considere pertinentes. De igual forma, omitió la etapa de alegaciones consagrada en el artículo 33, ibídem6, según

5 Ley 472 de 1998. Artículo 28: Pruebas. Realizada la citación para establecer el proyecto de pacto de cumplimiento, sin lograr acuerdo, o citada ésta, y no efectuada por ausencia de las p