CE-17001-23-33-000-2012-00045-01(AP)-2017

RECURSO DE APELACIÓN EN ACCIÓN POPULAR - No procede por ausencia de pruebas sobre los defectos del informe técnico y la imposibilidad de practicar la prueba pericial / DERECHO COLECTIVO AL GOCE Y DISFRUTE DE UN AMBIENTE SANO - No se configura su vulneración por ausencia de los elementos objetivos que permitan establecer con certeza la existencia de un efectivo daño contingente La Sala considera que no es posible afirmar válidamente que debido a un informe técnico, supuestamente defectuoso, elaborado en la ejecución de la etapa de planeación del proyecto referido al relleno sanitario regional de Caldas y Risaralda, existe potencialmente una inminente amenaza a los derechos colectivos señalados por el actor popular. (…) el estudio técnico elaborado por el consorcio HIDROCALDAS, por sí solo, no puede tenerse como un hecho generador de un daño contingente que anteceda directamente a la concreción de la vulneración de derechos colectivos, toda vez que en la actualidad los lugares analizados representan meras alternativas de ubicación del proyecto y, en esa medida, ese elemento de incertidumbre en relación con el lugar de funcionamiento impide tener al estudio técnico como una causa probable, inmediata y eficiente de la consolidación de daños o vulneraciones a los derechos colectivos. (…). En consecuencia, resulta evidente que en el presente asunto no se probaron, en debida forma, los defectos del informe técnico elaborado por el consorcio HIDROCALDAS con respecto a identificación de los posibles lugares de ubicación del relleno sanitario regional de Caldas y Risaralda, toda vez que los elementos demostrativos aportados al proceso no lograron acreditar con suficiencia el dicho

del demandante y, además, no fue posible la práctica de la prueba pericial que resultaba fundamental para efectos del esclarecimiento de los hechos y del convencimiento del juez. Por lo tanto, con fundamento en lo anterior, la Sala revocará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Caldas y, en su lugar, denegará las pretensiones de la demanda.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 88 / LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 2 / LEY 1395 DE 2010 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 132.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., dos (2) de junio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 17001-23-33-000-2012-00045-01(AP)

Actor: GABRIELA PATRICIA PRADO SALAZAR Demandado: MUNICIPIO DE ANSERMA CALDAS Y OTROS Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por el MUNICIPIO DE ANSERMA (CALDAS), contra la Sentencia de 10 de noviembre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual se concedió el amparo de los derechos colectivos invocados.

I-. ANTECEDENTES 1.1. LA DEMANDA Mediante escrito presentado el 12 de enero de 2012 ante el Tribunal Administrativo de Caldas (fol. 2 a 33, cdno. 1), la apoderada de la señora

GABRIELA PRADO SALAZAR, en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Carta Política, reglamentada por la Ley 472 de 5 de agosto de 19981, presentó demanda contra el MUNICIPIO DE ANSERMA (CALDAS), del DEPARTAMENTO DE CALDAS y de la COPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDAS – CORPOCALDAS, con miras a lograr la protección de los derechos colectivos consagrados en los literales a), c), g), h), j), l) y m) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, para lo cual formuló las siguientes pretensiones: “Primera: Que se declare que el Municipio de Anserma, el Departamento de Caldas y la Corporación Autónoma Regional de Caldas – CORPOCALDAS, vulneran con su proceder los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la existencia de un equilibrio ecológico, al manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garanticen la salubridad pública, al acceso a los servicios públicos, al derecho a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollo urbano respetando las disposiciones legales.

Segunda: Que se ordene al Municipio de Anserma, al Departamento de Caldas y a la Corporación Autónoma Regional de Caldas – CORPOCALDAS que SUSPENDA DE FORMA DEFINITIVA la construcción del relleno sanitario en cualquiera de los cuatro (4) predios

ubicados en el municipio de Anserma (Caldas), evaluado en el “estudio de localización de áreas potenciales susceptibles para la ubicación de rellenos sanitarios en el occidente del Departamento de Caldas.” (fol. 22, cdno. 1). 1.2. LOS HECHOS EN LOS QUE SE FUNDA LA ACCIÓN 1.2.1. Señala el actor popular que, en el año 2010, el Departamento de Caldas suscribió con el consorcio HIDROCALDAS el contrato 24112010 – 10692, cuyo objeto es “elaborar los estudios y diseños de acueducto y saneamiento básico en los municipios del departamento de Caldas que conforman la zona 1”. 1.2.2. Producto de la ejecución del mencionado negocio jurídico, el contratista (consorcio HIDROCALDAS) elaboró un informe denominado “Localización de áreas potenciales susceptibles para la ubicación de rellenos sanitarios en el 1 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 2 Folios 247 a 255 del cuaderno principal. occidente del Departamento de Caldas”3, en el cual, entre otros aspectos, se determinan los predios que potencialmente podrían albergar el relleno sanitario regional. 1.2.3. Mediante la comunicación D-A-256 del 11 de octubre de 20114, el Alcalde del municipio de Anserma (Caldas) informó a la Corporación Autónoma Regional de Caldas (CORPOCALDAS) lo siguiente: “Dentro de los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo definidas en los componentes General y Urbano del PBOT

vigente del municipio de Anserma, adoptado mediante el Acuerdo 207 del 9 de septiembre de 2001, se estableció como proyecto para la disposición final de los residuos sólidos la construcción de un relleno sanitario regional en el municipio, ubicado en la zona comprendida entre la ciudad de Anserma y La Virginia en la vereda el Paraíso; por su parte el Plan de Desarrollo Municipal plantea la estrategia de realizar la gestión interinstitucional con los municipios del occidente para la concertación de la construcción del relleno sanitario regional y en el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos adoptado mediante el Decreto 056 del 28 de septiembre de 2005, se contempla el proyecto del relleno sanitario regional como alternativa de disposición final sobre la Troncal de Occidente, posiblemente en el sector de la Tesalia, lugar equidistante a los municipios y cercano al centro de producción de residuos. En Desarrollo del Plan Departamental de Agua de Caldas ha sido posible la consolidación de este proyecto y con el objeto de dar cumplimiento al Decreto 838 de 2005 que estableció el procedimiento para la localización de áreas potenciales susceptibles para la ubicación de rellenos sanitarios, la Gobernación de Caldas adelantó el estudio respectivo. Igualmente se suscribió el acta, en la que se deja constancia del proceso de evaluación llevado a cabo a las áreas potenciales definidas en el PGIRS, especificando los puntajes de evaluación asignados a cada una de ellas. Dado lo anterior, pongo a consideración de la Corporación Autónoma Regional de Caldas CORPOCALDAS tanto el acta como el estudio,

para su incorporación al expediente PBOT del municipio de Anserma”. 1.2.4. El demandante plantea que el mencionado estudio no atendió con rigor los parámetros metodológicos y de calificación que para estos efectos prevé el Decreto 838 del 23 de marzo de 20055 y, por tal motivo, las conclusiones respecto de los potenciales lugares de construcción del relleno sanitario resultan inexactas y van en detrimento del medio ambiente y de la población. II-. ACTUACIONES EN PRIMERA INSTANCIA Mediante auto del 30 de enero de 20126, el Tribunal Administrativo de Caldas admitió la demanda y ordenó las notificaciones correspondientes, las cuales 3 Folios 34 a 181 del cuaderno principal. 4 Folios 182 a 183 del cuaderno principal. 5 “Por el cual se modifica el Decreto 1713 de 2002 sobre disposición final de residuos sólidos y se dictan otras disposiciones”. 6 Folio 233 del cuaderno principal. fueron surtidas debidamente respecto de cada uno de los demandados y del agente del Ministerio Público. Los demandados presentaron escritos de contestación de la demanda, en los cuales se expusieron los siguientes argumentos y excepciones: - La GOBERNACIÓN DE CALDAS7 señaló que la contratación del estudio técnico elaborado por el consorcio HIDROCALDAS tenía como propósito identificar las potenciales áreas de ubicación de rellenos sanitarios, con lo cual, además, se busca garantizar el adecuado manejo de los residuos y disminuir sus efectos negativos.

- La CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDAS

(CORPOCALDAS)8 dirigió sus argumentos de defensa a alegar que los

fundamentos de la acción popular no dan cuenta de la vulneración de derechos colectivos, pues el informe del avance del proyecto de construcción en el municipio de Anserma, señala que éste hasta ahora se encuentra en la etapa de planeación y, por tanto, no puede generar la violación real ni potencial de derechos colectivos. Indica que para el momento de la presentación de la contestación de la demanda, CORPORCALDAS no había tramitado ninguna licencia ambiental relacionada con la construcción de un relleno sanitario en Anserma, pese a que la entidad ha cumplido con la obligación de establecer los términos de referencia para los estudios ambientales. Finalmente, propone la excepción de improcedencia de la acción popular, en atención a que no ha concluido la actuación administrativa respectiva y, por tanto, no se tienen elementos que permitan referirse a una afectación real de derechos colectivos. - El MUNICIPIO DE ANSERMA (CALDAS) manifestó que ha respetado en todas sus actuaciones la normatividad vigente y no ha incurrido en violación alguna de derechos colectivos. Además, propuso como excepciones, de un lado, la indebida escogencia de la acción, toda vez que considera que resulta procedente en este caso la acción de cumplimiento y no la popular; y del otro, la falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto entiende que la protección de los derechos colectivos a los que se refiere el actor, es de competencia de EMPOCALDAS y de CORPOCALDAS. Posteriormente, mediante auto del 5 de marzo de 2013 (fol. 493, cdno.Ppal.1), el a – quo citó a las partes a la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley

472. La audiencia se celebró el día 13 de agosto de 2013 (fol. 560, cdno. Ppal. ) y se declaró FALLIDA por no existir ánimo conciliatorio entre las partes. III-. LA SENTENCIA IMPUGNADA 7 Folios 243 y 244 del cuaderno principal. 8 Folios 263 a 280 del cuaderno principal. Mediante providencia del 10 de noviembre de 2015 (fol. 686 a 705, cdno. Ppal.), el Tribunal Administrativo de Caldas concedió el amparo de los derechos colectivos en los siguientes términos: “PRIMERO: DECLÁRENSE INFUNDADAS las excepciones propuestas por las entidades accionadas, Consorcio Hidrocaldas y municipio de Anserma, Caldas.

SEGUNDO: AMPÁRENSE los derechos e intereses colectivos relacionados con: El goce de un ambiente sano, de conformidad con la Constitución, la Ley y las disposiciones reglamentarias; La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como de los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente.

TERCERO: ACCÉDASE parcialmente a las pretensiones de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa y en consecuencia, CUARTO: Si el municipio de Anserma, Caldas, decide continuar con el

proyecto de construcción de un relleno sanitario regional: a) Revisará las conclusiones del estudio elaborado por el Consorcio Hidrocaldas, denominado “Localización de áreas potenciales susceptibles para la ubicación de rellenos sanitarios en el occidente del Departamento de Caldas” y realizará las visitas a los predios contemplados en las alternativas 1 y 2, con el fin de verificar en campo y con el apoyo de expertos en la materia, las inconsistencias advertidas por la Sala de Decisión en el asunto de la referencia; así mimo, deberá determinar si dichas inconsistencias inciden en el puntaje asignado a los predios No. 1 (Hacienda San Vicente Lote 3) y No. 2 (Finca Villa de la Mata). b) Realizará un estudio técnico (que incluya el análisis de la zona en cuanto a las características del medio biótico; identificación de fuentes hídricas y su ubicación respecto de los predios No. 1 y No. 2; estado de las vías de acceso; número de habitantes de la zona – niños, adultos y ancianos-; distancia entre el perímetro urbano y el área donde tendría lugar la disposición final de residuos sólidos) mediante el cual se absuelvan los siguientes cuestionamientos: - ¿Cuáles son las consecuencias (favorables o adversas), que puede desencadenar la construcción de un relleno sanitario, en el cual estarían inmersos 13 municipios, en la Finca Villa Mata ubicada en la vereda El Paraíso en el Municipio de Anserma (Caldas)? - ¿Cuáles son las consecuencias (favorables o adversas), que puede desencadenar la construcción de un relleno sanitario, en el cual

estarían inmersos 13 municipios, en la Hacienda San Vicente lote 3 ubicada en la vereda El Paraíso en el Municipio de Anserma (Caldas)? - ¿Qué consecuencia (favorables o adversas), puede desencadenar la construcción del relleno sanitario, en el cual estarían inmersos 13 municipios, en la Hacienda San Vicente Lote 3 ubicada en la vereda El Paraíso en el Municipio de Anserma (Caldas), para los habitantes de esta vereda? - ¿Qué consecuencias (favorables o adversas), puede desencadenar la construcción del relleno sanitario, en el cual estarían inmersos 13 municipios, en la Finca Villa de la Mata ubicada en la vereda El Paraíso en el Municipio de Anserma (Caldas), para los habitantes de esta vereda? - ¿Qué consecuencias (favorables o adversas), puede desencadenar la construcción de un relleno sanitario, en el cual estarían inmersos 13 municipios, en la Finca Villa de la Mata ubicada en la Vereda El Paraíso en el Municipio de Anserma (Caldas), para el medio ambiente de esta vereda? - ¿Qué consecuencias (favorables o adversas), puede desencadenar la construcción de un relleno sanitario, en el cual estarían inmersos 13 municipios, en la Hacienda San Vicente lote 3 ubicada en la vereda el Paraíso en el Municipio de Anserma (Caldas), para el medio ambiente de esta vereda? - ¿Cuáles son las consecuencias (favorables o adversas), que se pueden generar en estas quebradas (Tomaspia, Caranga y el

Guácimo) por la construcción de un relleno sanitario de las dimensiones anotadas, en cualquiera de los mencionados predios? - ¿Cuáles son las consecuencias (favorables o adversas) que se pueden generar para el río Risaralda, por la construcción de un relleno sanitario de las dimensiones anotadas en cualquiera de los mencionados predios? - ¿Cuáles son las consecuencias (favorables o adversas) que se pueden generar para las personas que residen aguas debajo de estos recursos hídricos, por la construcción de un relleno sanitario de las dimensiones anotadas en cualquiera de los mencionados predios? c) El municipio de Anserma, Caldas, deberá valorar las conclusiones de las visitas en campo y del estudio técnico que se realice según lo ordenado en precedencia; si de las conclusiones se desprende que los predios No. 1 (Hacienda San Vicente Lote 3) y No. 2 (finca Villa de la Marta) no cumplen con los requisitos legales para la construcción del relleno sanitario regional y, además, ello generará consecuencias adversas en el medio ambiente y en salud de las personas que habitan esa zona, el ente territorial debe descartar definitivamente esos predios para la construcción del relleno sanitario regional ya referido.

QUINTO: SIN COSTAS, por lo brevemente considerado.

SEXTO: NÓMBRASE un Comité de Verificación de Cumplimiento de la Sentencia que estará integrado, además de esta Corporación en cabeza del Magistrado Ponente de esta providencia, por el Procurador Judicial II Administrativo, quien lo presidirá, convocará e informará a

esta Corporación; los accionantes, un delegado de la Defensoría del Pueblo, un delegado del Municipio de Anserma, Caldas y un delegado de CORPOCALDAS.

SÉPTIMO: PUBLÍQUESE la parte resolutiva de esta providencia de un diaria de amplia circulación nacional, a costa de las partes. Una vez realizada la publicación mencionada, éstas deberán allegar constancia de su realización.

OCTAVO: Esta sentencia es susceptible del recurso de apelación, en los términos del artículo 37 de la Ley 472 de 1998. Si no es apelada, archívense las presentes diligencias, previas las anotaciones respectivas en el programa informático “Justicia Siglo XXI” El a-quo fundamentó su decisión en las siguientes razones: - Que en el curso del proceso se pudo establecer que el estudio denominado “Localización de áreas potenciales susceptibles para la ubicación de rellenos sanitarios en el occidente del Departamento de Caldas”, determina las zonas posiblemente aptas para la construcción de un relleno sanitario y esto resulta ser una etapa preliminar a la ejecución del proyecto. - Que a la fecha no se han agotado las etapas posteriores a la selección de las áreas potenciales para la disposición final de residuos, pero esto no obsta para que por vía judicial se adopten medidas tendientes a prevenir la causación de un daño a los derechos e intereses colectivos, cuando de los hechos acreditados en la demanda se derive una amenaza para los mismos. - Que las irregularidades puestas de presente por la parte actora respecto del estudio técnico elaborado por el consorcio HIDROCALDAS y que se refieren a la errónea calificación de los lugares evaluados con miras a

identificar la mejor ubicación del relleno sanitario, “no deben desestimarse en esta instancia judicial y por el contrario, sugieren la necesidad de acudir a estudios y acciones complementarias que permitan dilucidar con un grado mayor de acierto, si efectivamente el estudio presentado por Hidrocaldas no se ajusta a la realidad verificable en campo”. IV-. RECURSO DE APELACIÓN El apoderado del municipio de ANSERMA (Caldas) interpuso recurso de apelación9 en contra del fallo del Tribunal Administrativo de Caldas, en los siguientes términos: “(…) En esencia, mi disenso con la providencia adoptada radica en la circunstancia que la prosperidad parcial de las pretensiones de la demanda, están fincadas sólo sobre supuestos, imponiendo a mi 9 Folios 706 y 707 del cuaderno principal. representado desde ya, obligaciones para un proyecto que sólo llegó y quedó en dicha fase y nunca fue materializado. Y es que el estudio técnico a que alude la demandante, ni siquiera fue contratado por el Municipio de Anserma Caldas como entidad presuntamente interesada en el proyecto, sino que fue contratado por el Departamento de Caldas, el cual resultó adjudicado al CONSORCIO HIDROCALDAS pero nunca fue analizado y menos avalado por el ente territorial que represento, de modo que pudiere aseverarse que sus conclusiones serían observadas o no. En consonancia con lo anterior, no reposa en el expediente ningún tipo de documento oficial del Municipio de Anserma que acredite que el proyecto formulado por HIDROCALDAS fuere acogido o no por mi asistido, y si ello no existe, por sustracción de materia no existe mérito

para imponerle obligaciones por vía judicial, ante la perspectiva que se trazó en el fallo. Valga decir, que como ha expuesto la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDAS “CORPOCALDAS”, si el MUNICIPIO DE ANSERMA CALDAS está interesado en la construcción de un relleno sanitario, deberá acoger en su integridad las normas de carácter ambiental que rigen el tema, a lo cual (sic) nunca ha pretendido sustraerse el ente territorial. Pera reafirmar lo anterior, resulta importante observar el escrito suscrito por el doctor JOSE DANIEL SÁNCHEZ, Secretario de Goibierno de la municipalidad caldense, en el cual hace constar que no se ha tramitado ante CORPOCALDAS, ninguna solicitud de LICENCIA AMBIENTAL para la construcción de un relleno sanitario, como requisito sine qua non para adelantar esta clase de obras, y si no existe la intención y menos se ha tramitado ningún tipo de permiso de la autoridad ambiental para el efecto, mal podría el juzgador imponer cargas a la administración por obras que no han de ejecutarse, a manera de obligaciones condicionales. (…)”. V-. ACTUACIONES EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del 1 de junio de 2016 (fol. 714, cdno. Ppal.), se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Municipio de Anserma (Caldas) y, además, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que en el término de diez (10) días presentaran sus alegatos de conclusión.

El apelante, el Departamento de Caldas y el Ministerio Público guardaron silencio. La CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDAS (CORPOCALDAS), dentro del término para alegar, allegó escrito mediante el cual expuso sus consideraciones finales, enfatizando que el trámite de segunda instancia se mantenga la exoneración respecto de la entidad, la cual únicamente fue designada como miembro del Comité de Verificación. VI.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 6.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en los artículos 57 de la Ley 1395 de 2010 y 132 del Código Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación en contra de las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos en las acciones populares. 6.2. Naturaleza, características y procedencia de la Acción Popular La acción popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472, tiene como finalidad exclusiva la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio e incluso un daño contingente, derivado de la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares. Dicha acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de sus derechos colectivos cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo. En cuanto hace referencia a su configuración normativa, de las reglas contenidas en los artículos 1º, 2º, 4º y 9º de la citada Ley 472, se desprende que son

características de la acción popular, las siguientes: a) Está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva; b) Procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar ese tipo de derechos o intereses; c) Los derechos e intereses colectivos susceptibles de protección mediante el ejercicio de este medio de control, son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; d) Su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; e) Es una acción pública, esto es -como mecanismo propio de la democracia participativapuede ser ejercida por “toda persona” y además, para afianzar pedagógicamente un sistema de control social, se señalan expresamente como titulares de esta acción las organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos. f) No tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria. g) No ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo, se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes. h) Por la finalidad que persigue la acción popular y en virtud a su configuración

normativa, se tienen entonces, como presupuestos de una eventual sentencia estimatoria los siguientes:  Una acción u omisión de la parte demandada;  Que para la época en que se dicte la sentencia se presente daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos;  Que se demuestre la relación de causalidad entre la acción o la omisión y la señalada afectación de los referidos derechos e intereses. 6.3. La prevención del daño contingente en acción popular De conformidad con el artículo 2 de la Ley 472 de 1998, “[l]as acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior”. Ahora bien, del texto citado se puede inferir que la acción popular puede emplearse, de un lado, para obtener la protección de los derechos colectivos cuya transgresión efectiva ha ocurrido y, del otro, con una finalidad preventiva, cuando la vulneración no ha acaecido pero es muy probable que ocurra. En esta faceta preventiva de la acción popular se ubica aquella tendiente a evitar el daño contingente, “con lo cual se indica, teniendo en cuenta que en este daño solo existe una amenaza –art. 2359 C.C. –, que evitar el daño contingente equivale a hacer cesar el peligro (o) la amenaza de un derecho colectivo, pero no equivale a hacer cesar su vulneración o agravio”10. Ahora bien, aunque por excelencia el daño cierto es aquel que se ha consolidado – que ha expresado toda la potencialidad de la lesión del derecho– al momento del

amparo judicial, no se puede, como bien lo señala el jurista Juan Carlos Henao Pérez, excluir de esta categoría el daño que consiste en una amenaza de destrucción definitiva del derecho, pues esta situación también se expresa en el carácter cierto del mismo, en tanto que se constituye en la alteración del goce pacífico del derecho11. No obstante que la proyección en el futuro se hará a partir de la amenaza y hasta la lesión definitiva12. 10 HENAO PÉREZ Juan Carlos. ¿Se defienden de la misma manera los derechos colectivos en derecho colombiano y en derecho francés?, en IV Jornadas de Derecho Constitucional y Administrativo, Bogotá D.C., Universidad Externado de Colombia, 2003, p. 428. 11 En igual sentido se pronunció ADRIANO DE CUPIS, quien planteó que “el acto ilícito (antijurídico) puede producir en vez de un daño, un simple peligro de daño. Porque en verdad también el peligro de daño incide negativamente en el valor del bien al que incumbe, disminuyendo tal valor y repercute en el interés del sujeto a que corresponde el bien; es de por sí, un daño, prescindiendo de aquel daño que podrá derivar de la actuación de la virtual posibilidad insita en él”: ADRIANO DE CUPIS, El daño. Teoría general de la responsabilidad civil, 2ª ed., Barcelona, Bosh, 1975, p. 91. 12 HENAO PÉREZ Juan Carlos. De la importancia de concebir la amenaza y el riesgo sobre derechos ambientales como daño cierto, en Daño Ambiental, Tomo II, Bogotá D.C., Universidad

Externado de Colombia, 2009, p. 194. Por lo tanto, el juez constitucional ante aquellas circunstancias que dan cuenta que el daño al derecho colectivo aún no se ha producido y resulta contingente porque el efecto dañino puede o no materializarse, habrá de constatar la existencia de la inminente amenaza de la vulneración al derecho, a partir de los elementos de prueba debidamente allegados al proceso. En este orden de ideas, se deben establecer los hechos dañinos que habrán de vulnerar certeramente el derecho colectivo y en atención a ellos se adoptaran las medidas tendientes a lograr que la vulneración no se produzca13. Así las cosas, resulta claro que no se puede pretender el amparo de un derecho colectivo con fundamento en una vulneración que hipotéticamente puede ocurrir, pero que depende de circunstancias remotas en su realización, es decir, que se apoyan o tienen sustento en el mero riesgo14. En consecuencia, se tienen como rasgos característicos del daño contingente, los siguientes: i) El daño contingente implica que se ha dado inicio a la alteración y merma del goce pacífico del derecho. ii) El daño contingente se ubica antes del agravamiento del daño, es decir, de la efectiva vulneración del derecho. iii) El daño contingente debe ofrecer elementos objetivos que permitan prever el acaecimiento de la violación futura del derecho. 6.4. El caso concreto El asunto que en esta oportunidad ocupa la atención de la Sala gira en torno a la inconformidad que el municipio de ANSERMA (Caldas) presenta respecto del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, en tanto que, al acceder

parcialmente a las pretensiones de la demanda, le impuso a dicho ente territorial una serie de obligaciones relacionadas con la continuación del proceso de construcción del relleno sanitario regional. Al respecto, la Sala encuentra que el hecho que vulneraria los derechos colectivos cuya protección pretende el actor popular, se concreta, según el demandante, en la presunta elaboración irregular del estudio denominado “Localización de áreas potenciales susceptibles para la ubicac