CE-17001-23-33-000-2012-00187-01(AC)-2013

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA DE LA ACCIÓN DE TUTELA / LEGITIMACIÓN POR ACTIVA – La acción puede ser interpuesta por quienes se dicen afectados con la decisión / INEXISTENCIA DE AGENCIA OFICIOSA EN LA ACCIÓN DE TUTELA - El municipio de Manizales no se encuentra legitimado para actuar en defensa de los intereses de los habitantes del barrio Villa Jardín Bajo / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE TUTELA – El propósito del municipio es desconocer una orden judicial / ACCIÓN

POPULAR / AMPARO DE LOS DERECHOS COLECTIVOS

[S]e evidencia el incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, porque la acción no la interponen quienes se dicen afectados con la decisión. Tampoco se expresó que la accionante hubiese asumido la agencia de los derechos de dicha comunidad, por encontrarse los afectados en incapacidad de acudir ante el juez constitucional, de modo que el municipio de Manizales no se encuentra legitimado para actuar en defensa de los intereses de los habitantes del barrio Villa Jardín Bajo. Teniendo en cuenta lo anterior, no puede el municipio -quien fue la entidad demandada en la acción popularen ejercicio de esta solicitud, invocar el desacuerdo de los “moradores de la ladera” en la propuesta del plan de vivienda y reubicación, con el propósito de desconocer una orden que pudo cuestionar mediante los mecanismos judiciales idóneos so pretexto de alegar la violación de derechos fundamentales, máxime

que en otras oportunidades estas personas han promovido de manera directa acciones por motivos similares. Ahora bien, a pesar de que en la impugnación la apoderada del municipio considera estar legitimada para actuar en defensa de los derechos fundamentales de los habitantes del referido sector, pues manifestó que según el escrito de 17 de febrero de 2012 “de manera tácita se autorizó al representante legal del Municipio de Manizales para realizar las acciones que considerara pertinentes para evitar el desalojo”; lo cierto es que al verificar el expediente, en los folios del 176 al 213, reposan dichos escritos pero su contenido es de “no aceptación de reubicación a otro sector de la ciudad” y de solicitud a la Alcaldía de una solución adicional, dirigida a la eliminación del riesgo en la zona de Villa Jardín Bajo, lo que desvirtúa que sea un mandato para actuar y presentar esta tutela. Estos escritos no se pueden considerar como autorizaciones de la comunidad, para actuar en defensa de sus derechos -en acción de tutela-, al no cumplir con los requisitos señalados en el Decreto 2591 de 1991 ni lo dispuesto en la jurisprudencia de la Corte Constitucional frente a las solicitudes de amparo interpuestas por medio de apoderado o a través de la agencia oficiosa. En consecuencia la Sala modificará la decisión, se abstendrá de pronunciarse de fondo sobre los hechos, pretensiones y derechos fundamentales invocados en la presente acción, para solo declarar la falta de legitimación en la causa por activa de la tutela instaurada por el Municipio de Manizales.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 – ARTICULO 10

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., doce (12) de septiembre de dos mil trece (2013) Radicación número: 17001-23-33-000-2012-00187-01(AC)

Actor: MUNICIPIO DE MANIZALES

Demandado: JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MANIZALES La Sala decide la impugnación interpuesta por la apoderada del municipio de Manizales, contra el fallo de 23 de noviembre de 2012, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Caldas “rechazó por improcedente” la acción de tutela instaurada y “declaró la falta de legitimación por activa del municipio de

Manizales”.

I. ANTECEDENTES I.1 Solicitud El municipio de Manizales, por medio de apoderada judicial, presentó acción de tutela contra el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, para que fueran amparados los derechos fundamentales “a la vida, vida en condiciones dignas, vivienda digna y a la prevalecía del derecho material sobre las formalidades e imparcialidad de los habitantes del barrio Villa Jardín Bajo”, que considera vulnerados con el proferimiento de la providencia de 20 de agosto de 2010, al interior de la acción popular interpuesta por Carlos Iván García Restrepo en su contra.

I.2 Hechos  El señor Carlos Iván García Restrepo, instauró acción popular contra el municipio de Manizales al considerar vulnerados los derechos colectivos contenidos en los literales c), l) y m) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998

así: “la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes”.  Correspondió el conocimiento de esta acción constitucional al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, el cual el 20 de agosto de 2010 profirió sentencia, en la que declaró responsable al municipio de Manizales “por la omisión de la violación de los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes”.  Para efectos del cumplimiento de la sentencia se ordenó conformar un Comité de Verificación y se le reconoció el incentivo al actor popular por un monto de 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes.  Dicha providencia fue notificada por edicto el 30 de agosto de 2010, contra la cual el municipio de Manizales interpuso recurso de apelación el

8 de septiembre del mismo año, que fue rechazado por extemporáneo por el Juez de conocimiento mediante auto de 15 de septiembre de 2010.  El 11 de octubre de 2012 el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales abrió incidente de desacato contra el municipio de Manizales, promovido por los habitantes del barrio Villa Jardín. 1.3. Fundamentos de la solicitud La entidad tutelante considera vulnerados los derechos fundamentales “a la vida, vida en condiciones dignas, vivienda digna y a la prevalecía del derecho material sobre las formalidades e imparcialidad de los habitantes del barrio Villa Jardín Bajo”, con ocasión del cumplimiento -que debe realizarde la sentencia de 20 de agosto de 2010. Manifiesta que la autoridad judicial accionada “obliga al municipio de Manizales a efectuar el desalojo de 90 familias habitantes del barrio de Villa Jardín Bajo, cuando de manera clara, técnica y posible es totalmente procedente mejorar las condiciones habitacionales de esta comunidad, teniendo en cuenta que el municipio se compromete a efectuar las obras necesarias y a su vez estas familias se comprometen, a cuidar y proteger la ladera (…)”1. 1.4. Las pretensiones La entidad accionante reclama el amparo de los derechos fundamentales “a la vida, vida en condiciones dignas, vivienda digna y a la prevalecía del derecho material sobre las formalidades e imparcialidad de los habitantes del barrio Villa Jardín Bajo”2, solicitó modificar la sentencia proferida por la autoridad judicial accionada y, en consecuencia permitir que se ejecuten “las obras de estabilidad y

de reasentamiento propuestas por el municipio de Manizales”. Así mismo, solicitó como medida provisional la suspensión de la ejecución de la orden de desalojo de los habitantes del barrio Villa Jardín Bajo impartida en la providencia cuestionada. 1.5. Trámite de la acción de tutela 1 ? Ver folio 5. 2 Ver folio 6. Por auto de 9 de noviembre de 2012, el Tribunal Administrativo de Caldas admitió la acción de tutela, dispuso la notificación al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales y a la entidad accionante. No realizó pronunciamiento en torno a la medida provisional. Por auto de 13 de agosto de 2013 se ordenó la vinculación del señor Carlos Iván García Restrepo3, como tercero con interés en las resultas del proceso. 1.6. Contestación de la autoridad judicial accionada – Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales Mediante escrito radicado el 14 de noviembre de 2012, dio contestación a cada uno de los hechos señalados por la accionante y manifestó su oposición a las pretensiones de la solicitud de amparo. Expresó que con el fallo popular se garantizó la protección de los derechos colectivos de los habitantes del barrio Villa Jardín Bajo, vulnerados por el municipio de Manizales. Con tal propósito impartió la orden de disponer de todos los mecanismos idóneos para la reubicación de la comunidad. De esta manera, contrario a lo manifestado por el accionante no ha vulnerado derecho alguno, sino que los ha garantizado y salvaguardado. Agregó que la acción interpuesta es improcedente pues lo que ahora pretende el

accionante, al cuestionar el fallo de primera instancia en la acción popular, pudo ser alegado mediante el ejercicio del recurso de apelación, ejercitado dentro del término que le señalaba la ley. 1.7. Contestación del tercero vinculado - Carlos Iván García Restrepo Guardó silencio. 1.8. Fallo impugnado El Tribunal Administrativo de Caldas, en sentencia de 23 de noviembre de 2012, “rechazó por improcedente” la acción de tutela instaurada, al evidenciar que el municipio carece de legitimación en la causa por activa pues lo que en realidad pretende es “agenciar los derechos fundamentales de los cuales son titulares los vecinos del barrio Villa Jardín Bajo”, sin el cumplimiento de los requisitos señalados para tal efecto. Igualmente consideró que “ningún derecho fundamental, de los que son titulares las personas jurídicas, esbozó el municipio de Manizales, le hubiere sido quebrantado con ocasión de la sentencia expedida por la Juez Segunda Administrativa del Circuito de Manizales dentro de la Acción Popular iniciada por el señor Carlos Iván García Restrepo”4. 1.9. Impugnación 3 Quien actúo como demandante en la acción popular rad. 2009-00141. Ver folios 416-417. 4 Ver Cuaderno No. 2, folio 389. En escrito presentado el 29 de noviembre de 2012, la apoderada del municipio de Manizales, impugnó la decisión anterior. Manifestó que no se hizo un estudio a fondo del caso, pues a su juicio, el municipio de Manizales está legitimado para

instaurar la acción de tutela, amparado en el escrito de 17 de febrero de 2012, mediante el cual más de 90 familias habitantes del barrio Villa Jardín Bajo manifestaron “la no aceptación al plan de vivienda ofrecido, en su mayoría por razones económicas y a su vez solicitaron buscar una solución adicional dirigida a la eliminación del riesgo”, con lo que considera que “de manera tácita se autorizó realizar las acciones que considerara pertinentes para evitar el desalojo”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991 y el artículo 2º del Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas “rechazó por improcedente” la acción de tutela instaurada y “declaró la falta de legitimación por activa del municipio de Manizales”. A su vez, si la sentencia proferida el 20 de agosto de 2010 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, en la acción popular tramitada por el señor Carlos Iván García Restrepo contra el municipio de Manizales, vulneró los derechos fundamentales “a la vida, vida en condiciones dignas, vivienda digna y a la prevalecía del derecho material sobre las formalidades e imparcialidad de los habitantes del barrio Villa Jardín Bajo”.

En primer lugar la Sala estudiará si como lo consideró el a quo en el presente

asunto se presenta falta de legitimación en la causa por activa, pues solo si este requisito se supera se podrá abordar el fondo del asunto. 2.3. Legitimación en la causa por activa e interés directo respecto de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona puede acudir a la acción de tutela “para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. En el mismo sentido el Decreto 2591 de 1991 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política” en los artículos 1°, 10, 46 y 49, precisa que esa acción puede ser presentada por cualquier persona que encuentre vulnerados sus derechos fundamentales, bien sea (i) por sí misma; (ii) a través de representante; (iii) apoderado; o (iv) por medio de la agencia oficiosa cuando el titular de los derechos fundamentales no esté en condiciones de promover su defensa. También pueden interponer acción de tutela los defensores del pueblo y los personeros municipales5. De esa manera el artículo 1° del Decreto 2591 de 1991 dispone que “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o

amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en las casos que señale este Decreto 6 ”. El artículo 10 de la disposición anotada consagra que la “acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”. La Corte Constitucional, en sentencia, T-1020 de 20037, manifestó que la acción de tutela es un medio de defensa que se encuentra al alcance de todas las personas y que la legitimidad para interponerla radica en la persona afectada, quien podrá interponerla directamente o por quien actúe en su nombre. Por consiguiente, no se “requiere ser abogado, ni tener conocimientos jurídicos, ni mucho menos saber escribir, es decir, la Constitución y la ley no exigen calidad alguna para el sujeto activo de la acción. Inclusive, no es requisito esencial presentarla por escrito, la ley consagra la posibilidad de que la misma se pueda incoar verbalmente en casos de urgencia o cuando el solicitante no sepa escribir o sea menor de edad8”. Por último, basta mencionar que, en ese sentido, la misma Corte en sentencia T552 de 20069, señaló: “La primera consecuencia teórica que esa configuración arroja es que

la legitimación en la causa por activa en los procesos de tutela se predica siempre de los titulares de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados. Sin embargo, tal como lo ha establecido la Corte en anteriores oportunidades10, a partir de las normas de la Constitución y del Decreto 2591 de 1991, el ordenamiento jurídico colombiano permite cuatro posibilidades para la promoción de la acción de tutela. La satisfacción de los presupuestos legales o de los elementos normativos de alguna de estas cuatro posibilidades, permiten la configuración de la legitimación en la causa, por activa, en los procesos de tutela. (Subrayado fuera de texto) 5 ? Corte Constitucional. Sentencia T-793 de 2007, M. P. Clara Inés Vargas Hernández. 6 “Aparte subrayados declarado EXEQUIBLES por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-018 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Martínez.” 7 ? M.P. Jaime Córdoba Triviño. 8 “Todo lo relacionado con el contenido de la solicitud de tutela está contemplado en el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991.” 9

M. P. Jaime Córdoba Triviño. 10 “Ver sentencia T-531 de 2002, M.P, Eduardo Montealegre Lynett.” En ese orden de ideas, esas cuatro posibilidades son las siguientes: (i) el ejercicio directo de la acción de tutela. (ii) El ejercicio por medio de representantes legales (caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas). (iii) El ejercicio por medio de apoderado judicial, caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al

escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso, o en su defecto el poder general respectivo. Y (iv) la del ejercicio por medio de agente oficioso” (negrillas fuera del texto). 2.5 Análisis del caso concreto A partir de las consideraciones anteriores, pasará la Sala a establecer si se debe confirmar la decisión del a quo respecto a la falta de legitimación en la causa por activa, o si, por el contrario, le asiste razón a la entidad accionante en los argumentos planteados en escrito de impugnación, mediante el cual alega estar legitimada para instaurar la presente acción de tutela. Se observa que la presente acción de tutela fue interpuesta por el municipio de Manizales11 “con el objeto lograr la protección de los derechos fundamentales a la vida, vida en condiciones dignas, vivienda digna y a la prevalecía del derecho material sobre las formalidades e imparcialidad de los habitantes del barrio Villa Jardín Bajo”. Y evitar el cumplimiento de la orden impartida por la autoridad judicial accionada en la sentencia de 20 de agosto de 2010 y, en consecuencia, evitar el desalojo de las familias que habitan en el sector. De lo anterior se evidencia el incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, porque la acción no la interponen quienes se dicen afectados con la decisión. Tampoco se expresó que la accionante hubiese asumido la agencia de los derechos de dicha comunidad, por encontrarse los afectados en incapacidad de acudir ante el juez constitucional, de modo que el municipio de Manizales no se encuentra legitimado para actuar en defensa de los intereses de los habitantes del barrio Villa Jardín Bajo.

Teniendo en cuenta lo anterior, no puede el municipio -quien fue la entidad demandada en la acción popularen ejercicio de esta solicitud, invocar el desacuerdo de los “moradores de la ladera” en la propuesta del plan de vivienda y reubicación, con el propósito de desconocer una orden que pudo cuestionar mediante los mecanismos judiciales idóneos so pretexto de alegar la violación de derechos fundamentales, máxime que en otras oportunidades estas personas han promovido de manera directa acciones por motivos similares. Ahora bien, a pesar de que en la impugnación la apoderada del municipio considera estar legitimada para actuar en defensa de los derechos fundamentales de los habitantes del referido sector, pues manifestó que según el escrito de 17 de febrero de 2012 “de manera tácita se autorizó al representante legal del Municipio de Manizales para realizar las acciones que considerara pertinentes para evitar el desalojo”; lo cierto es que al verificar el expediente, en los folios del 176 al 213, reposan dichos escritos pero su contenido es de “no aceptación de reubicación a otro sector de la ciudad” y de solicitud a la Alcaldía de una solución adicional, dirigida a la eliminación del riesgo en la zona de Villa 11 ? Ver folio 16, la acción de tutela la presentó y suscribió la apoderada de la entidad. Jardín Bajo, lo que desvirtúa que sea un mandato para actuar y presentar esta tutela. Estos escritos no se pueden considerar como autorizaciones de la comunidad, para actuar en defensa de sus derechos -en acción de tutela-, al no cumplir con los requisitos señalados en el Decreto 2591 de 1991 ni lo dispuesto en la

jurisprudencia de la Corte Constitucional frente a las solicitudes de amparo interpuestas por medio de apoderado o a través de la agencia oficiosa. En consecuencia la Sala modificará la decisión, se abstendrá de pronunciarse de fondo sobre los hechos, pretensiones y derechos fundamentales invocados en la presente acción, para solo declarar la falta de legitimación en la causa por activa de la tutela instaurada por el Municipio de Manizales.

III. CONCLUSIÓN Conforme a las anteriores precisiones, la Sala MODIFICARÁ la decisión emitida en primera instancia por existir falta de legitimación en la causa por activa.

IV. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de 23 de noviembre de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas en la que “rechazó por improcedente” la acción de tutela instaurada por el Municipio de Manizales, para en su lugar solo DECLARAR la falta de legitimación en la causa por activa, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: RECONOCER PERSONERÍA a la abogada Andrea Julieta Rodriguez Toro portadora de la T.P. 115.982, como apoderada del Municipio de

Manizales.

TERCERO: NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual

revisión. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente decisión se discutió y aprobó en sesión de la fecha.

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMUDEZ BERMUDEZ

ALBERTO YEPES BARREIRO