CE-17001-23-33-000-2014-00083-01(2845-15)-2020

PENSIÓN DE JUBILACIÓN SERVIDOR PÚBLICO / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DE JUBILACIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE JUDICIALSentencia de 28 de agosto de 2018 [L]a Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales, fijó una regla general y dos subreglas en relación con la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y precisó que éstas se aplicarían con efectos retrospectivos “[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables”. La regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo fue la siguiente: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». […] En cuanto a las subreglas se tiene: La primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «Si faltare menos de diez (10)

años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE». La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.» FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 21 / LEY 100 DE 1993ARTÍCULO 36 / LEY 33 DE 1985

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN "A"

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá D. C., seis (6) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 17001-23-33-000-2014-00083-01(2845-15)

Actor: JESÚS MARÍA MARTÍNEZ DÍAZ

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN

SOCIAL

Referencia: RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DE VEJEZ ASUNTO La Sala de la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado, decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia del 25 de marzo de 2015 por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Caldas accedió las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA1

El señor Jesús María Martínez Díaz actuando por conducto de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo demandó a la UGPP, el reconocimiento y pago de las siguientes declaraciones y condenas: 1.1. Pretensiones (i). La nulidad parcial de la Resolución No. 45384 de 1º de septiembre de 2008, a través de la cual la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL), le reconoció una pensión de vejez. (ii). La nulidad parcial de la Resolución No. UGM 008039 de 13 de septiembre de 2011, a través de la cual CAJANAL, reliquidó la pensión de vejez. (iii). La nulidad de la Resolución No. RDP 14510 de 1º de abril de 2013, a través de la cual la UGPP, le negó la solicitud de reliquidación de la pensión de vejez. 1 Folios 1 a 20. (iv). La nulidad de la Resolución No. RDP 23527 de 22 de mayo de 2013, a

través de la cual la UGPP, resolvió un recurso de apelación y confirmó la decisión de negar la reliquidación de la pensión del demandante. (v). En consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la UGPP a reliquidar la pensión de vejez, con el 75% del promedio de todos los factores devengados en el último año de servicios. (vi). Que se ordene el pago retroactivo y de forma indexada de las diferencias que resulten de la reliquidación de la pensión, desde la adquisición del estatus pensional, en adelante. (vii). Que se ordene el pago intereses moratorios y que se condene en costas a la entidad demandada. 1.2. Fundamentos fácticos. Como fundamentos fácticos expuso lo siguiente: (i). El señor Jesús María Martínez Díaz nació el 21 de enero de 1949. (ii). Laboró al servicio del Estado como empleado público en la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, desde el 29 de marzo de 1978 hasta el 23 de noviembre de 2008. (iii). Mediante Resolución No. 45384 de 10 de septiembre de 2008, CAJANAL reconoció la pensión de vejez a favor del demandante, de conformidad con lo señalado en la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 1158 de 1994, sin incluir todos los factores salariales devengados en el último año de servicio. (iv). Mediante Resolución No. UGM 8039 de 13 de septiembre de 2011, la CAJANAL reliquidó la pensión de vejez por nuevos tiempos de servicio, pero tampoco se incluyeron todos los factores salariales devengados en el último

año. (v). El 26 de junio de 2012, el demandante solicitó la reliquidación de su pensión con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio y, mediante Resolución No. RDP 14510 de 1º de abril de 2013, la UGPP negó la solicitud. (vi). El demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, el cual fue resuelto mediante Resolución No. RDP 23537 de 22 de mayo de 2013, la cual confirmó la Resolución recurrida. (vii). Mediante Resoluciones No. 1854-6 de 22 de marzo de 2013 y 4201-6 de 26 de junio de 2013, la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas reconoció al señor Jesús María Martínez Díaz, una nivelación salarial “hecho que modificó el valor de los aportes que fueron realizados para la pensión del demandante”. 1.3. Normas violadas y concepto de violación2 En la demanda se invocaron como disposiciones vulneradas las siguientes: artículos 2, 6, 13, 29, 48 y 53 de la Constitución Política, Decreto 1160 de 1947, Ley 4 de 1966, Decreto 1746 de 1966, Decreto 3135 de 1968, Decreto 1848 de 1969, artículo 42 del Decreto 1042 de 1978, Decreto 1045 de 1978, Ley 33 de 1985, Ley 71 de 1988, Ley 4 de 1992 y Ley 100 de 1993. Al desarrollar el concepto de la violación, afirmó que, de acuerdo con el

artículo 42 del Decreto 1042 de 1978, el Decreto 1045 del mismo año y el Decreto 1160 de 1947, constituye salario todo lo que percibe el trabajador de manera habitual y periódica como contraprestación directa del servicio. Además, manifestó que de acuerdo con el Decreto 1743 de 1966 que reglamentó la ley 4ª del mismo año, la pensión del demandante se debe liquidar con el 75% del promedio de todos los salarios devengados en el último año, además, en virtud de lo previsto en la Ley 4 de 1992, se deben respetar los derechos a la igualdad, así como los derechos adquiridos conforme a normas anteriores. Citó la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado el 4 de agosto de 2010 dentro del proceso 0112-09 (C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila), la cual hizo alusión a los conceptos que constituyen salario y la forma 2 Folios 22 a 35. de liquidar las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 a quienes se les aplica la Ley 33 de 1985. De igual forma, citó la sentencia C-448 de 1996 de la Corte Constitucional, en relación con la procedencia de la indexación de las sumas reclamadas.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA3

La UGPP, por conducto de apoderada se opuso a las pretensiones de la demanda. Formuló la excepción de inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, en cuyo fundamento indicó que el demandante es beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo tanto, tiene derecho a

que su pensión se liquide aplicando las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto de la pensión señalados en la normatividad anterior, que en su caso es la Ley 33 de 1985, sin embargo, afirmó que el monto se refiere únicamente al porcentaje de liquidación que es del 75%, mientras que el ingreso base de liquidación de la pensión, se rige por lo dispuesto en la Ley 100. Indicó que, de acuerdo con el artículo 21 y el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la pensión del demandante se debe liquidar teniendo en cuenta el promedio de lo devengado en el tiempo que le hacía falta para adquirir el derecho a la pensión a la entrada en vigencia de esta Ley o en los últimos 10 años de servicio, y los factores que se deben incluir en la liquidación son, únicamente los señalados en el Decreto 1158 de 1994, sobre los cuales se hubiesen efectuado cotizaciones. Citó la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional e indicó que la interpretación del régimen de transición hecha en esta providencia se debe aplicar al presente caso, pues allí se fijaron unas reglas generales en relación con la forma de establecer el ingreso base de liquidación de las pensiones de los beneficiarios de esa transición, además, consideró que esa sentencia tiene efectos vinculantes en virtud del principio de la seguridad jurídica y de acuerdo con lo señalado por la propia Corte en sentencias C-634 de 2011 y C-826 de 3 Folios 131 a 136. 2011, entre otras. De otra parte, formuló la excepción de prescripción, con fundamento en los

Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, y solicitó declarar probada de oficio cualquier otra excepción que se encuentre acreditada en el proceso. Argumentó que los actos administrativos acusados se ajustan a derecho pues fueron proferidos con observancia del ordenamiento jurídico superior y la prestación económica del demandante fue liquidada con base en el régimen prestacional correspondiente, con la inclusión de todos los factores salariales sobre los cuales se realizaron las cotizaciones, de conformidad con lo previsto en los Decretos 691 y 1158 de 1994. Hizo alusión al Acto Legislativo 01 de 2005 que modificó el artículo 48 de la Constitución e invocó los principios de solidaridad y sostenibilidad financiera del sistema pensional. En ese sentido, propuso las siguientes excepciones: Inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido, falta de agotamiento de la vía gubernativa, inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, prescripción de mesadas y, genérica o innominada.

3. LLAMAMIENTO EN GARANTÍA El día 4 de julio de 2014, la UGPP formuló llamamiento en garantía4 contra el Departamento de Caldas, entidad empleadora del demandante y el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante auto de 25 de septiembre de 2014, lo admitió y ordenó notificar personalmente a la entidad vinculada al proceso. 3.1. Contestación del llamado en garantía: Mediante escrito radicado el 17 de octubre de 20145, el Departamento de Caldas – Secretaría de Educación, se opuso a las pretensiones del

llamamiento en garantía formulado por la UGPP, en el cual manifestó que cualquier obligación por cuotas partes pensionales de los empleados de esta entidad, debía ser asumida por CAJANAL, en virtud de un contrato 4 Folios 138 a 141. 5 Folios 161 a 164. interadministrativo suscrito para tal fin. Además, aduce que esa entidad realizó oportunamente los aportes para pensión en relación con el señor Jesús María Martínez Díaz, razón por la cual, no tiene ninguna obligación pensional con el demandante. Con fundamento en estos argumentos, formuló las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación, además, solicitó declarar la prescripción trienal de conformidad con los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969.

4. AUDIENCIA INICIAL6

La audiencia inicial se llevó a cabo el día 10 de diciembre de 2014, por parte del Tribunal Administrativo de Caldas y, en ella se adoptaron las siguientes decisiones relevantes: 4.1. Decisión de Excepciones Previas: En la etapa de decisión de excepciones previas el Tribunal declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva que formuló el Departamento de Caldas – Secretaría de Educación, decisión contra la cual no se interpusieron recursos. 4.2. Fijación del Litigio: En la fase de fijación el litigio se delimitó el problema jurídico en los siguientes términos: “el litigio se circunscribe a dilucidar lo siguiente: ¿Cuál es el régimen jurídico aplicable al nulidiscente para el

reconocimiento de su pensión de jubilación? ¿Tiene derecho el demandante a que se le reliquide su pensión con base en los factores salariales devengados en el último año de servicios como servidor público? ¿En caso de prosperar la reliquidación impetrada, se encuentra el DEPARTAMENTO DE CALDAS en obligación de cancelar a la accionada los dineros correspondientes a las cotizaciones que en su momento no 6 Folios 196 a 200. efectuó como empleador del demandante, sobre lo factores salariales que se lleguen a reconocer?”.

5. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO EN PRIMERA INSTANCIA7: La Procuraduría 29 Judicial II Administrativa de Manizales – Caldas, rindió concepto en primera instancia, en donde solicitó acceder a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo señalado en la sentencia del Consejo de Estado de 4 de agosto de 2010.

6. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA8

El Tribunal Administrativo de Caldas mediante sentencia proferida el 25 de marzo de 2015, accedió a las pretensiones de la demanda con sustento en las siguientes consideraciones: (i). Consideró que el demandante es beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues tenía más de 40 años cuando esta Ley empezó a regir, toda vez que, nació el 21 de enero de 1949. (ii). Por lo tanto, adujo que la pensión del demandante se debe liquidar aplicando la Ley 33 de 1985, es decir, con el promedio de lo devengado durante el último año de servicios, pues prestó sus servicios al Estado durante más de

20 años. (iii). Manifestó que para efectos de establecer los factores que se deben incluir en la liquidación de la pensión, se deben tener en cuenta los mencionados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, así como lo señalado por el Consejo de Estado en sentencia de 4 de agosto de 2010, según la cual, los factores que establece la Ley 33 de 1985 no son taxativos sino enunciativos y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador en su último año de servicios, por lo tanto, concluyó que la pensión del actor se debe reliquidar incluyendo todas las sumas percibidas de manera habitual y periódica como contraprestación directa del servicio, independientemente de su denominación. (iv). De otra parte, negó las pretensiones del llamamiento en garantía, por 7 Folios 216 a 220. 8 Folios 225 a 237. considerar que el objeto del proceso es ajeno a la relación que existe entre la entidad empleadora del demandante y la UGPP, la cual se circunscribe a la obligación de la primera de efectuar las cotizaciones para pensión sobre los salarios percibidos por el actor. (v). Consideró que en este caso no hay lugar a declarar la prescripción de las sumas causadas a favor del demandante. (vi). En consecuencia, declaró la nulidad parcial del acto demandado y condenó a la entidad demandada a reliquidar esa prestación en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado por el demandante durante su último año de servicios, incluyendo como factores computables: asignación básica, bonificación por servicios prestados, prima técnica, prima de servicios, prima de

vacaciones y prima de navidad. Además, ordenó el pago indexado de las diferencias en las mesadas resultantes de la reliquidación ordenada, así como el descuento del valor de las cotizaciones a pensión sobre los factores en relación con los cuales no se hubiesen efectuado aportes y, finalmente, condenó en costas a la entidad demandada.

7. EL RECURSO DE APELACIÓN La UGPP9 interpuso recurso de apelación en el que solicitó revocar la sentencia de primera instancia y negar las pretensiones de la demanda con fundamento en similares consideraciones a las expuestas en la contestación de la demanda.

Al respecto, indicó que la pensión del demandante se debe liquidar con el promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicios o en el tiempo que le hacía falta para adquirir el derecho a la pensión al entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 y con los factores señalados en el Decreto 1158 de 1994. Además, manifestó que la sentencia del 4 de agosto de 2010 no debe ser aplicada al caso, pues no se puede desconocer el precedente de la Corte Constitucional. En cuanto a la decisión frente a la entidad llamada en garantía, manifestó que el Departamento de Caldas, como empleador del demandante, era quien estaba 9 Folios 247 a 255. obligado a efectuar los aportes a pensión sobre los salarios por él percibidos, por lo tanto, en caso de que se hayan dejado de efectuar aportes sobre algunos de los factores devengados, es esa entidad la que debe ser llamada a responder por tales aportes. Por último, sostuvo que no hay lugar a imponer

condena en costas toda vez que la entidad actuó de buena fe, en derecho y procurando la protección de los recursos del Estado.

8. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 8.1. La entidad demandada10 reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación, además, solicitó tener en cuenta las sentencias T-078 de 2014 y Su-230 de 2015 de la Corte Constitucional, en las cuales se reiteró la interpretación del régimen de transición, según la cual, este no incluye el IBL de la pensión, el cual se debe calcular de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 y en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 8.2. La demandante no presentó alegatos de conclusión. 8.3. El Ministerio Público, guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES

1. Aspecto preliminar. Manifestación de impedimento A folios 124 y 125 del cuaderno 1 obra providencia del 8 de julio de 2014 por medio de la cual, el Tribunal Administrativo de Caldas aceptó la manifestación de impedimento expresada por el señor consejero WILLIAM HERNANDEZ GÓMEZ con fundamento en la causal consagrada en el artículo 150 numeral 9 del Código de Procedimiento Civil, quien para la época fungía como magistrado de dicha Corporación judicial.

De igual forma, mediante escrito de 4 de agosto de 2020, el señor Consejero William Hernández Gómez reiteró la manifestación de impedimento con fundamento en la aludida causal, por existir amistad íntima con la abogada Martha Elena Hincapié Piñeres, quien fungió como apoderada de la entidad demandada.

10 Folio 257. Al respecto, la Sala advierte que, en efecto, el artículo 141, numeral 9 del Código General del C.G.P., establece como causal de impedimento o de recusación, el hecho de “existir enemistad grave o amistad íntima entre el juez y alguna de las partes, su representante o apoderado”. Por lo tanto, la Sala encuentra que el motivo del impedimento manifestado se enmarca dentro de la causal legal invocada, razón por la cual, resulta procedente su aceptación por lo que así se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia.

2. Competencia.

De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo11, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. Asimismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 32812 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante. No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. En el presente caso, la entidad demandada es apelante único, razón por la cual la competencia de la Sala de Subsección se encuentra limitada por el objeto mismo del recurso, cuyo marco está definido por el juicio de reproche esbozado en la apelación.

3. Problema jurídico 11 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por

parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.[…]» 12 «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la entidad demandada, le corresponde a la Sala determinar ¿si debe revocarse la sentencia apelada en cuanto ordenó reliquidar la pensión de vejez del señor Jesús María Martínez Díaz con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, en su calidad de beneficiario del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en tanto negó las pretensiones frente a la entidad llamada en garantía? Para resolver lo anterior, la Sala desarrollará el siguiente orden metodológico:

(i) marco normativo y jurisprudencial. Régimen de transición, y ii) análisis del caso concreto.

4. Marco normativo y jurisprudencial 4.1. El IBL para pensiones reconocidas en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 199313. Nuevo criterio de interpretación judicial fijado en la Sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018.

Inicialmente, es oportuno recordar que con anterioridad, esta Sección en sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 venía sosteniendo que no era taxativo el listado de factores salariales sobre los cuales se calcula el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de que trata la Ley 33 de 1985 modificada por la Ley 62 del mismo año, porque además, se debían tener en cuenta aquellos factores que constituían salario, independientemente de la denominación que recibieran, es decir, todos los que se cancelaran de manera habitual como retribución directa del servicio y no solamente los descritos en dicha normativa. 13 Esta decisión judicial cuenta con salvamento parcial de voto, con ponencia de quien se ocupa de esta providencia, donde se analizaron temas tales como las competencias constitucionales de las Cortes de cierre; los efectos de las sentencias que profiere la Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad en abstracto y en revisión de las sentencias de tutela; la fuerza vinculante de la interpretación de la Constitución por vía de autoridad y como doctrina constitucional integradora; la doctrina constitucional como criterio auxiliar de la interpretación de la ley; el caso de las sentencias de unificación jurisprudencial; la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional en sede de revisión de

tutelas, así como las sentencias SU-230 de 2015, C-258 de 2013, SU-427 de 2016, SU-395 de 2017 y SU-023 de 2018. Igualmente se analizaron los alcances y efectos de la sentencia C-258 de 2013 y los efectos de la sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la inescindibilidad del régimen de transición pensional y los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional. A partir de allí se concluyó que en ese caso « el "régimen de transición" previsto en la Ley 100 de 1993 protegía la expectativa legítima de la demandante de pensionarse con sujeción al régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985, esto es, una pensión de jubilación liquidada conforme lo dispuso el artículo 10 de esa ley, esto es, ni más ni menos, el "equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio".» Luego, la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017, SU-023 de 2018, entre otras, destacó la relación de correspondencia que existe entre los aportes que hace el empleado a lo largo de su vida laboral ante el sistema general de seguridad social y los principios de solidaridad y de sostenibilidad financiera del sistema pensional. Como consecuencia de los pronunciamientos indicados, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación de 28 de agosto de

2018, que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales14, fijó una regla general y dos subreglas en relación con la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y precisó que éstas se aplicarían con efectos retrospectivos “[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables”. La regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo fue la siguiente: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es la siguiente: «85. A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 14 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: “[…] sólo a la jurisprudencia de las altas

corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales. Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones […]”. permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86. (…) el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional. Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión.

87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un

elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas. (…)

91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen de transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993. La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó