CE-17001-23-33-000-2015-00352-01(AC)-2015

VULNERACIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN - Por respuesta incompleta [E]l derecho fundamental de petición se vulnera cuando no se obtiene una respuesta de fondo, congruente y clara, no por el sentido favorable o desfavorable de la misma, y por ende, la protección de este derecho no se puede traducir en una orden que imponga a la administración expedir un pronunciamiento en un determinado sentido(…) resulta imperativo amparar el derecho fundamental de petición como efectivamente lo dispuso el a quo, al encontrarse que la presunta vulneración si ha existido, pues(…) si bien se recibió respuesta por parte del Ministerio la misma no fue de fondo, clara y congruente con lo solicitado.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 23 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991ARTICULO 6

NOTA DE RELATORIA: La sentencia cita ampliamente el desarrollo jurisprudencial del derecho de petición, su núcleo esencial y parámetros, en las sentencias: T-244 de 1993, M.P. Hernando Herrera Vergara, T-279 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-021 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y T-377 de 2000,

M. P. Alejandro Martínez Caballero. Al respecto de las características que debe tener la respuesta emitida con ocasión de una petición, para considerarse satisfecha la solicitud, ver las sentencias: T125 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y -355 de 2002. M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra, todas las anteriores de la Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil quince (2015) Radicación número: 17001-23-33-000-2015-00352-01(AC)

Actor: ALIRIO ALFONSO ACOSTA Y OTROS Demandado: MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCION SOCIAL Decide la Sala la impugnación interpuesta por la parte accionada contra la sentencia del 3 de septiembre de 2015, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, decidió amparar el derecho fundamental de petición.

I. ANTECEDENTES La solicitud de amparo y las pretensiones.

En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política los señores Alirio Alfonso Acosta y Alfonso Acosta Delgado quienes actúan como Fiscal y Secretario de Asuntos Jurídicos de la Subdirectiva Municipal ANTHOC de Cúcuta, con el fin de solicitar la protección del derecho fundamental de petición presuntamente vulnerado por el Ministro de Salud y Protección Social. Como consecuencia del amparo del derecho invocado solicitó que se ordene a la entidad accionada dar respuesta de fondo a la petición que elevó el 26 de enero de 2015. Los hechos y las consideraciones de la parte tutelante. La parte actora fundamentó su solicitud en los siguientes hechos y consideraciones: Señaló que el 26 de enero de 2015, elevó solicitud ante el Ministro de Salud y Protección Social en la que ponía de presente la situación que se venía

presentando y que afectaba directamente sus derechos laborales. Dentro de esta solicitud precisó 5 puntos en los que se veían afectados los derechos laborales de los trabajadores, requiriendo una respuesta de fondo, por lo cual le solicitó concretar una reunión entre ANTOHOC y algún presentante de Ministerio con “autoridad decisoria” (sic) para definir aspectos relacionados con sus pretensiones. Afirmó que el 19 de febrero de 2015, el Ministerio de Salud y de la Protección Social envió el oficio Nº 201521100224241 en el cual informaba que tenía conocimiento de la solicitud y en la que además afirmaba que junto con el Director del Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander realizarían una reunión en el segundo trimestre de 2015, sin que a la fecha esto hubiese ocurrido. Trámite procesal e informe de la entidad accionada. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante auto del 26 de agosto de 2015 (fl. 10), admitió la demanda de tutela y ordenó notificar a las partes. El Ministerio de Salud y Protección Social, no hizo uso de su derecho de contradicción. Fallo de Primera instancia Mediante sentencia del 3 de septiembre de 2015, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander dispuso tutelar el derecho fundamental de petición, por las razones que se exponen a continuación (fl.18 a 22): Encontró el Tribunal, que aunque el Subdirector de Enfermedades Transmisibles en representación del Ministerio de Salud y de la Protección Social, dio respuesta al peticionario, esta no resuelve de manera clara los puntos que se expusieron en la solicitud. Manifestó que la importancia del derecho de petición radica en la obtención de una

resolución pronta y oportuna a la solicitud, la cual debe cumplir con unos requisitos de forma, caso que no logró probarse dentro del expediente ni con las pruebas aportadas por el peticionario. Teniendo en cuenta la situación arriba descrita, el a quo concluyó que se vulneró el derecho fundamental de petición en esta ocasión. La impugnación El Ministerio de Salud y la Protección Social manifestó su desacuerdo respecto a la decisión de primera instancia en el memorial visible en los folios 32 a 33, aduciendo que el 15 de mayo de 2015 se realizó una reunión entre el Ministerio de Salud y de la Protección Social y el Instituto Departamental de Salud de Bogotá (sic), acordaron una serie de compromisos tenientes al seguimiento de programas de enfermedades trasmitidas por vectores y la evaluación de procesos de reorganización del programa ETV1 y también se trataron los compromisos de la reunión en Bogotá (sic). 1 enfermedades de transmitidas por vectores Expone que en la reunión realizada en Cúcuta (sic), el Ministerio de Salud y Protección Social en el marco de las competencias establecidas en la Ley 715 de 2001 presta asistencia técnica en el proceso de reorganización del programa de salud analizó la planta de personal y solicitó análisis de manual de funciones, caracterización del personal, los cuales están enfocados a dar una respuesta satisfactoria a los accionantes. Expone que citando el Decreto 1525 de 1994, a la Dirección Territorial de Salud le corresponde el manejo de la planta de personal, ajustes y modificaciones por tanto la obligación del Ministerio se limita a la transferencia de los recursos y la asistencia técnica, la cual ha realizado de manera diligente.

Finalmente manifiesta que con el fin de aclarar dudas se realizará una reunión con el funcionario con poder de decisión para aclarar las inquietudes a que hubiere lugar.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el cual reglamenta la acción de tutela.

Generalidades de la acción de tutela Según lo consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona cuenta con la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede sólo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Esta acción tiene dos particularidades esenciales a saber: la subsidiariedad y la inmediatez; la primera, por cuanto sólo resulta procedente cuando el perjudicado no disponga de otro medio de defensa judicial, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable y, la segunda, porque se trata de un instrumento jurídico de protección inmediata que es viable cuando se hace preciso administrar la guarda efectiva, concreta y actual del derecho fundamental sujeto a vulneración o amenaza. En este sentido, la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha señalado que son elementos esenciales de esta acción constitucional su carácter subsidiario y excepcional, lo que implica que ésta sólo pueda ser ejercida frente a

la violación de un derecho fundamental cuando no se disponga de otro mecanismo de defensa judicial o, en el evento en que aún existiendo otro medio de protección ordinario, sea necesario decretar el amparo en forma transitoria para evitar que se produzca un perjuicio irremediable, el cual debe estar debidamente acreditado en el proceso respectivo. En desarrollo de esta disposición constitucional, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establece como causal de improcedencia del amparo la existencia de otros recursos judiciales, salvo que éste se utilice como mecanismo transitorio, o que el medio ordinario no sea eficaz para proteger el derecho fundamental. Sin embargo, la Corte ha señalado que la existencia de otros medios de defensa judicial, no es por sí misma razón suficiente para dar lugar a la declaratoria de improcedencia del amparo constitucional, ya que es necesario entrar a considerar (i) si dicho mecanismo es eficaz para restablecer el derecho y (ii) la necesidad de proteger el mismo de manera transitoria para evitar un perjuicio irremediable2. El derecho fundamental de petición Para el caso que nos ocupa, el Tribunal Constitucional a lo largo de múltiples y reiteradas providencias, ha señalado que el núcleo esencial del derecho fundamental de petición consiste en la certidumbre “de que, independientemente de lo que se solicita, se habrá de obtener una respuesta oportuna y de fondo”.3 Sobre las características que debe tener la respuesta dada, la Corte también ha señalado que: “El derecho a una pronta resolución no se reduce al simple deber estatal de dar contestación. La respuesta de la administración debe ser

coherente y referirse al fondo de la materia sometida a análisis por parte 2 Sentencia T-467 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda. 3 Sentencias T-244 de 1993 MP Hernando Herrera Vergara; T-279 de 1994 MP Eduardo Cifuentes Muñoz; T 021 de 1998 MP José Gregorio Hernández Galindo. de los interesados. No se haría efectiva la facultad de suscitar la intervención oficial en un asunto de interés general o particular, si bastara a la administración esgrimir cualquier razón o circunstancia para dar por respondida la petición”.4 Posteriormente, en la sentencia T-377 de 2000, la Corte estableció estos parámetros: “a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión. b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido. c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. Oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, en forma clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. La propuesta debe ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni

tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita. e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine. f) La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera en igual forma como si se dirigiera contra la administración.

2. Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera inmediata.

3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador lo reglamente. g). En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá 4 Sentencia T125 de 1995 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia

que ordena responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes. h) La figura del silencio administrativo no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición. (…)”5 Si bien las anteriores consideraciones se hicieron durante la vigencia del C.C.A., se estima que las mismas siguen siendo aplicables a casos como el presente, por lo que, se concluye, la garantía constitucional del artículo 23 no se satisface simplemente al obtener una respuesta de las autoridades, sino una resolución clara, precisa y congruente con lo solicitado, independiente que ésta sea contraria o favorable a los intereses del suplicante. Caso concreto Con el fin de determinar si en este caso se vulneró el derecho fundamental de petición del actor, la Sala pone de presente lo siguiente: Señaló que el 26 de enero de 2015, elevó solicitud ante el Ministro de Salud y Protección Social en la que ponía en conocimiento una situación que afectaba directamente a los trabajadores. Dentro de esta solicitud precisó 5 puntos en los que se veían afectados sus derechos laborales, requiriendo una respuesta de fondo, por lo cual le solicitó concretar una reunión entre ANTOHOC y algún representante de Ministerio con “autoridad decisoria” (sic) para definir aspectos relacionados con sus pretensiones. Mediante oficio 201521100224241 del 19 de febrero de 2015, el Subdirector de Enfermedades Transmisibles manifestó lo siguiente (fl. 7):

(…) Me permito informarle que de común acuerdo con el Director del Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander, DR. JAVIER ORLANDO PRIETO PEÑA, para el segundo trimestre de 2015 se programará una reunión para tal fin, en fecha y lugar que se informará oportunamente. 5 M. P. Alejandro Martínez Caballero. (…) En criterio de la Sala, la respuesta emitida por Subdirector de Enfermedades Transmisibles, no fue clara, precisa, de fondo y congruente con lo solicitado. Además, se advierte que el referido oficio no se señaló las fechas en las cuales se llevarían a cabo las reuniones, tan solo se manifestó la intención de reunión en el segundo trimestre del 2015. Frente a esto, cabe reiterar que el derecho fundamental de petición se vulnera cuando no se obtiene una respuesta de fondo, congruente y clara, no por el sentido favorable o desfavorable de la misma, y por ende, la protección de este derecho no se puede traducir en una orden que imponga a la administración expedir un pronunciamiento en un determinado sentido. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha resaltado “que la protección del derecho de petición llega hasta la obtención de una respuesta oportuna y de fondo a lo solicitado, no implicando una respuesta favorable a los intereses del peticionario...”6 En tales condiciones, resulta imperativo amparar el derecho fundamental de petición como efectivamente lo dispuso el a quo, al encontrarse que la presunta vulneración si ha existido, pues, se insiste, si bien se recibió respuesta por parte del Ministerio la misma no fue de fondo, clara y congruente con lo solicitado. Por las anteriores consideraciones, se confirmará el fallo proferido por el Tribunal

Administrativo de Norte de Santander, que amparó el derecho fundamental de petición, dado que, como se explicó previamente, se hace necesario que la respuesta sea clara y concisa, y que además responda a las preguntas formuladas por el peticionario. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA SE CONFIRMA la sentencia del 3 de septiembre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por la cual se amparar el derecho 6 Sentencia T-355 de 2002. M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra fundamental de petición de los señores Alirio Alfonso Rangel y Alonso Acosta Delgado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de esta sentencia al Tribunal de origen.

CÓPIESE Y NOTIFÍQUESE.

GERARDO ARENAS MONSALVE

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

CARMELO PERDOMO CUÉTTER