CE-17001-23-33-000-2015-00353-01(AP)-2019

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Número único de radicación: 170012333000201500353 01

Demandante: Enrique Arbeláez Mutis

ACCIÓN POPULAR / SENTENCIA DE LA ACCIÓN POPULAR EN SEGUNDA INSTANCIA / CONFIRMACIÓN DE LA SENTENCIA ABSOLUTORIA / ELEMENTOS DE LA AFECTACIÓN DE LA MORALIDAD ADMINISTRATIVANo acreditados / INEXISTENCIA DE VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS / EXIGENCIA DE CARGA DE LA PRUEBA - En la acción popular / CARGA DE LA PRUEBA POR EL ACCIONANTE - Incumplida [L]os argumentos de impugnación del actor popular han sido refutados y luego de analizar las pruebas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, esta Sala ha llegado a la conclusión que la parte actora no probó que: i) la ejecución del convenio de colaboración núm. 5212048 se haya llevado acabo con quebrantamiento del ordenamiento jurídico; ii) el convenio mencionado supra se haya direccionado para beneficiar a un sector de la población, favoreciendo el interés particular por encima del interés general; iii) los formadores del año 2006 hayan perdido tal calidad en virtud del convenio de colaboración ejecutado; iv) el cuerpo directivo de la Junta de Acción Comunal no sea personal idóneo y calificado para orientar la formación en materia comunal; y v) los recursos destinados para la ejecución del convenio de colaboración hayan sido utilizados con propósitos distintos que cumplir con los alcances del mismo y/o que no haya existido transparencia en el manejo y administración de dichos recursos públicos. Tal como se ha visto, el actor popular no probó los elementos objetivo y subjetivo,

necesarios para vulnerar o amenazar el derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa; tampoco probó el desconocimiento del derecho a la defensa del patrimonio público. En este estado del estudio, la Sala recuerda que, de conformidad con el artículo 164 de la Ley 1564, toda decisión judicial debe fundarse en pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso. Además, la lesión o el peligro de los derechos e intereses colectivos debe estar debidamente probada.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 164

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., once (11) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 17001-23-33-000-2015-00353-01(AP)

Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS

Demandado: MINISTERIO DEL INTERIOR, EMPRESA COLOMBIANA DE

PETRÓLEOS – ECOPETROL Y CONFEDERACIÓN NACIONAL DE ACCIÓN COMUNAL Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 2

Número único de radicación: 170012333000201500353 01

Demandante: Enrique Arbeláez Mutis Asunto: Apelación de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas el 26 de enero de 2018, en primera instancia, mediante la cual se negó la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público, previstos en los literales b) y e) del artículo 4.º de la Ley

472 de 5 de agosto de 1998. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el señor Enrique Arbeláez Mutis contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas el 26 de enero de 2018, que negó la vulneración de los derechos colectivos mencionados supra. La presente providencia tiene las siguientes tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve, las cuales se desarrollan a continuación:

I. ANTECEDENTES La demanda

1. El señor Enrique Arbeláez Mutis - en adelante la parte demandante -, en el marco del artículo 88 de la Constitución Política y de la Ley 472 de 5 de agosto de 19981, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, presentó demanda contra la Empresa Colombiana de Petróleos – en adelante Ecopetrol S.A. - y la Confederación Nacional de Acción Comunal, autoridades a las que considera responsables de la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público.

Pretensiones

2. La parte demandante invocó las siguientes pretensiones2: “[…] Que se ordene de parte del Tribunal Administrativo, el que se proceda a hacer una convocatoria real, amplia, democrática y participativa, reconociéndose a los formadores en Caldas, con llamado de la propia Federación de Juntas de Acción Comunal de Caldas y las Asociaciones de juntas de acción comunal de los municipios de Caldas, comprendiendo la lista de personas que figuran como formadores y teniendo en cuenta a quienes vienen en ese ejercicio desde la primer (sic) convocatoria nacional en Ibagué por el año 2006.

En consecuencia, se repitan los talleres, por lo menos el de la regional que tuvo como sede a Pereira en el presente año. Que se haga un seguimiento serio y consecuente al cumplimiento del convenio que se pone de presente. […]”. Presupuestos fácticos

3. Los hechos en los que se fundamenta la acción son, en síntesis, los siguientes3: 1 Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. 2 Cfr. folio 3 del cuaderno núm. 1. 3 Cfr. folio 1 del cuaderno núm. 1.

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Demandante: Enrique Arbeláez Mutis 3.1. Entre Ecopetrol S.A. y la Confederación Nacional de Acción Comunal se celebró el convenio de colaboración núm. 5212048 de 18 de noviembre de 2013 cuyo objeto fue: “aunar esfuerzos para la ejecución de una propuesta de gestión social a través del fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil (juntas de acción comunal), Confederación Nacional de Acción Comunal, Federaciones de Acción Comunal […]”. 3.2. En virtud de la ejecución del convenio, se llevaron a cabo eventos y talleres a nivel nacional con la invitación de 40 delegados de federaciones que tuvieran la calidad de “[…] formador de formadores […]” quienes recibieron transferencia de la metodología, documentos pedagógicos y nueve (9) módulos para su preparación. 3.3. Del grupo indicado supra se designaron las personas que realizarían la réplica

del taller nacional y harían siete (7) talleres regionales. Para efectos de lo anterior, se les reconoció la suma de $300.000 como pago único en calidad de líderes comunales. 3.4. El actor popular manifestó que no se convocó a las personas que tenían la calidad de “[…] formador de formadores del año 2006 […]” a ser parte del convenio de colaboración núm. 5212048 y en ese sentido, estimó que la convocatoria fue viciada por cuanto: i) no se comunicó por escrito, ii) se anunció un día antes de iniciar las capacitaciones en la ciudad de Pereira, y iii) no se hizo con la Federación de Caldas, ni con la Asociación de municipios quienes, a su juicio, debieron realizarla. 3.5. Adujo que al ser formador regional desde el año 2006, tenía mayor derecho a ser convocado y beneficiario del convenio de colaboración mencionado supra que las personas ajenas al programa de formadores de ese año. Actuaciones en primera instancia

4. El Tribunal Administrativo de Caldas inadmitió la acción popular mediante auto proferido el 27 de julio de 20134 y dispuso corregir la demanda en cuanto a los hechos, las pretensiones, el acápite de pruebas, y el reporte de la dirección electrónica de las entidades demandadas.

5. El Despacho sustanciador admitió la demanda por medio de auto del 05 de agosto de 20155 y dispuso: i) notificar personalmente a las entidades demandadas, conforme a lo dispuesto en el artículo 291 de la Ley 1564 de 12 de julio de 20126 en concordancia con el artículo 21 y 44 de la Ley 472, para que

procedieran a su contestación, solicitaran pruebas y allegaran los documentos que pretendieran hacer valer como tales, ii) comunicar al Ministerio Público, y iii) informar a la comunidad en general sobre la existencia de la presente acción a través de un medio masivo de comunicación o cualquier mecanismo eficaz conforme a lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 472.

6. El Tribunal administrativo de Caldas, por medio de providencia proferida el 05 de octubre de 20157, vinculó al Ministerio del Interior y ordenó su notificación conforme a lo dispuesto en el artículo 197 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20118 4 Cfr. folio 23 del cuaderno núm. 1. 5 Cfr. folio 31 del cuaderno núm. 1. 6 Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. 7 Cfr. folio 91 del cuaderno núm. 1. 8 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo. 4

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Demandante: Enrique Arbeláez Mutis y al numeral 2.º del artículo 291 de la Ley 1564 en concordancia con los artículos 21 y 44 de la Ley 472, para que procediera a su contestación, solicitara pruebas y allegara los documentos que pretendiera hacer valer como tales.

7. El Tribunal sustanciador, a través de auto del 15 de febrero de 20179, procedió a decretar como pruebas documentales aquellas aportadas tanto por la parte demandante como por las demandadas, accedió a la prueba testimonial solicitada por el actor popular y Ecopetrol S.A., y a su vez ofició: i) a la Federación de Juntas

de Acción Comunal Caldas y a la Asociación en Manizales para que allegaran la lista de formadores existente para el año 2013.

8. El Despacho sustanciador, el 9 de mayo de 201710, realizó audiencia de pruebas conforme a lo dispuesto en el artículo 28 de la Lay 472 y se escucharon los testimonios de las partes demandante y demandada.

9. El Magistrado sustanciador, mediante auto proferido el 27 de octubre de 201611 en la primera instancia: i) decretó el cierre del periodo probatorio y ii) corrió traslado a las partes para alegar de conclusión de conformidad con lo expuesto en el artículo 33 de la Ley 472.

10. Una vez agotadas las etapas procesales previstas en la Ley 472, el Tribunal profirió sentencia, en primera instancia, el 26 de enero de 201812.

11. El Tribunal Administrativo de Caldas, en auto proferido el 28 de agosto de 201813, concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 26 de enero de 2018.

Intervenciones de las entidades accionadas, en primera instancia

12. Las autoridades demandadas contestaron la demanda y ejercieron su derecho de defensa en los siguientes términos: 12.1. Ecopetrol S.A.14 mediante apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda por las siguientes razones: 12.1.1. Ecopetrol S.A. manifiestó que el convenio de colaboración núm. 5212048 no estableció como requisito, para su ejecución, que los beneficiarios de los talleres nacionales y regionales fueran de forma exclusiva los integrantes del

programa formador de formadores, toda vez que la finalidad de esas iniciativas contractuales es dar cabida y participación al mayor número de personas y ejecutar una propuesta de gestión social a través del fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil. 12.1.2. Afirmó que si bien uno de los alcances del convenio es “[…] establecer la situación actual del programa formación de formadores, y específicamente del personal que aun hace parte de la organización comunal y esté formado […]”, esto no implica que los únicos beneficiarios de la ejecución del convenio sean los formadores que adquirieron tal calidad en el año 2006, si no por el contrario contribuir al desarrollo integral de la comunidad. 9 Cfr. folio 179 del cuaderno núm. 1. 10 Cfr. folio 189 del cuaderno núm. 1. 11 Cfr. folio 275 del cuaderno núm. 1. 12 Cfr. folio 299 del cuaderno núm. 2. 13 Cfr. folio 318 del cuaderno núm. 2. 14 Cfr. folios 113 al 121 del cuaderno principal. 5

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Demandante: Enrique Arbeláez Mutis 12.1.3. Informó que la Confederación Nacional de Acción Comunal, con soporte en los informes de ejecución del convenio, envió cartas de invitación a cada uno de los presidentes de la Federación para informarlos de la iniciativa y que la hicieran extensiva a la comunidad en general. De igual forma se hizo público vía Twitter, a través de la plataforma del Ministerio del Interior. 12.1.4. Asimismo, resulta paradójico pretender una nueva asignación de recursos

para realizar otro convenio con los mismos alcances, con el objeto de beneficiar a un grupo particular que no había sido excluido. 12.1.5. Con fundamento en lo anterior, formuló las excepciones de “[…] inexistencia de la destinación exclusiva de las capacitaciones desarrolladas en el convenio a los formadores […]”, “[…] debido cumplimiento de los fines de Ecopetrol S.A., su objeto social y su responsabilidad social empresarial […]”, “[…] ausencia de vulneración del derecho a la moralidad administrativa […]”, “[…] ausencia de vulneración del derecho a la defensa del patrimonio público […]”,“[…] ausencia de los elementos estructurales para que configure la responsabilidad de Ecopetrol S.A. […]”,“[…] falta de legitimidad pasiva – ausencia de condiciones que Ecopetrol sea convocada …]”, “[…] falta de integración del litisconsorcio necesario – violación del debido proceso por ausencia en conformación del contradictorio – eventual nulidad […]” y “[…] genérica […]”. 12.2. La Confederación Nacional de Acción Comunal no contestó la demanda según constancia secretarial15 que obra en el expediente. 12.3. El Ministerio del Interior contestó la demanda de forma extemporánea, según constancia secretarial16 que obra en el expediente. La audiencia especial de pacto de cumplimiento

13. Esta audiencia tuvo lugar el día 10 de febrero de 201717, con la asistencia de la apoderada de Ecopetrol S.A., el apoderado del Ministerio del Interior, y el agente del Ministerio Público. El Tribunal sustanciador declaró fallida la diligencia debido a la inasistencia de una de las partes demandadas.

La sentencia impugnada

14. El Tribunal Administrativo de Caldas, en sentencia proferida el 26 de enero de

2018 en primera instancia, decidió18: “[…] PRIMERO: Negar las pretensiones de la demanda que en ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos presentó el señor Enrique Arbeláez Mutis contra Ecopetrol S.A., Ministerio del Interior y Confederación Nacional de Acción Comunal.

SEGUNDO: Declarar no probadas las excepciones denominadas “Falta de integración del litisconsorcio necesario – violación del debido proceso por ausencia en conformación del contradictorio”, “Improcedencia de la acción popular” y “Falta de legitimidad pasiva – ausencia de condiciones para que Ecopetrol sea convocada”, propuestas por Ecopetrol S.A. 15 Cfr. folio 90 del cuaderno núm. 1. 16 Cfr. folio 96 del cuaderno núm. 1. 17 Cfr. folio 134 del cuaderno núm. 1. 18 Cfr. folios 293 al 302 del cuaderno principal.

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Demandante: Enrique Arbeláez Mutis TERCERO: Declarar probadas las excepciones denominadas “Inexistencia de la destinación exclusiva de las capacitaciones desarrolladas en el convenio a los Formadores”, “Debido cumplimiento de los fines de Ecopetrol S.A., su objeto social y su responsabilidad social empresarial”, “Ausencia de vulneración del derecho a la moralidad administrativa”, “Ausencia de vulneración del derecho a la defensa del patrimonio público”, “Ausencia de los elementos estructurales para que se configure la responsabilidad de Ecopetrol S.A.” y “Genérica”; formuladas por

Ecopetrol S.A.

CUARTO: Expedir copia de este fallo con destino a la Defensoría del Pueblo para

los efectos del artículo 80 de la Ley 472 de 1998 con destino al Registro Público de Acciones Populares y de Grupo.

QUINTO: Archivar el expediente una vez ejecutoriada la presente providencia, previas las anotaciones en el programa informático Justicia Siglo XXI […]”

(Destacados y mayúsculas sostenidas del original). 14.1. Una vez analizadas las pruebas obrantes en el proceso, el Tribunal Administrativo de Caldas señaló que con las actuaciones desplegadas por las entidades demandadas en la ejecución del convenio núm. 5212048 no se presentó desacato de algún precepto legal o principio constitucional, toda vez que estuvo regido por los principios de legalidad y moralidad. 14.2. Las pruebas testimoniales practicadas no tuvieron la virtualidad de suplir las pruebas documentales aportadas, de las cuales se pudo inferir las etapas en la que se estructuró el convenio de colaboración, a saber: i) socialización, ii) invitación, y iii) participación, que fueron comunicadas por la Confederación Nacional de Acción Comunal al Presidente de Acción Comunal de Caldas. 14.3. Dicho lo anterior se desvirtuó la afirmación del actor popular tendiente a descalificar el convenio, en especial en el Departamento de Caldas, toda vez que fue convocado por la autoridad competente -Confederación Nacional de Acción Comunaly las condiciones, los plazos para la elección de los asistentes, las fechas de los eventos y los requisitos para asistir se establecieron y ejecutaron de conformidad con lo pactado en las cláusulas del convenio. 14.4. El Tribunal sustanciador observó que el convenio núm. 5212048 no obligaba

a la entidad ejecutora a realizar las capacitaciones de forma exclusiva con los integrantes del programa “formador de formadores”, por tanto no se acreditó la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa. 14.5. Finalmente, estimó que no obran elementos probatorios que revelen una indebida utilización o ejecución de los recursos destinados para la suscripción del convenio indicado supra porque: i) se ejecutó presupuestalmente, ii) se liquidó a satisfacción sin salvedades ni saldos pendientes, y iii) los recursos se invirtieron para el cumplimiento del objeto del convenio. Recursos de apelación

15. La parte demandante, Enrique Arbeláez Mutis19, solicitó se revoque la sentencia y que, en consecuencia, se accedan a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: 19 Cfr. folio 313 del cuaderno núm. 2.

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Demandante: Enrique Arbeláez Mutis 15.1. Adujo que la ejecución del convenio núm. 5212048 no se realizó con la participación de la Federación Nacional de Caldas y de la Asociación de Juntas de Acción Comunal como entidades competentes para efectuar el proceso y programa contemplado en el acuerdo de voluntades. 15.2. Lo anterior, a su juicio, trasgredió los derechos adquiridos de las personas que forman parte del programa formador de formadores desde el año 2006, con reconocimiento del Ministerio del Interior, en tanto no fueron convocados como beneficiarios del programa. Lo que implicó una visible desactualización de su ciclo e interrumpió su formación como líderes comunales.

15.3. Manifestó que es deber del Estado repetir la convocatoria, en cabeza de la autoridad competente, y dirigirla a los formadores antiguos, quienes tienen el derecho y el privilegio por encima de los nuevos formadores. En caso de no hacerlo estas personas perderían la calidad de formadores y quedarían desactualizados por cuanto con la ejecución del convenio se entregaron cinco (5) módulos nuevos. 15.4. Esta problemática ha generado por una parte, que los formadores antiguos no cumplan con los estándares y actualizaciones enseñados en virtud del convenio de colaboración núm. 5212048 y, por la otra, que los nuevos formadores no cumplan con el objetivo de seguir el proceso de formación de la comunidad interesada en capacitarse. En efecto, en su criterio, ningún directivo de las juntas de Acción Comunal está debidamente capacitado por no cumplir con el requisito previsto en el artículo 32 de la Ley 743 de 5 de junio de 200220. 15.5. Solicita que los formadores antiguos, reconocidos por el Ministerio del Interior, puedan seguir dentro del programa “formador de formadores” sin depender del alcance del convenio de colaboración porque es un derecho adquirido y reconocido de tiempo atrás. Actuaciones en segunda instancia

16. El Despacho sustanciador, mediante auto proferido el 08 de octubre de 201821, admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 26 de enero de 2018 por el Tribunal Administrativo de

Caldas.

17. Por auto proferido el 07 de noviembre de 201822, se negó el decreto de la

prueba testimonial solicitada por la parte demandante, en segunda instancia.

18. El Despacho sustanciador, por auto proferido el 20 de noviembre de 201823, ordenó i) correr traslado a las partes para que, en el término de diez (10) días, presentaran sus alegatos de conclusión y ii) al Procurador Delegado ante el Consejo de Estado para que, de considerarlo pertinente, rindiera concepto.

Alegatos de conclusión

19. La Sala observa que en esta instancia procesal las partes no allegaron alegatos de conclusión. 20 Por la cual se desarrolla el artículo 38 de la Constitución Política de Colombia en lo referente a los organismos de acción comunal. 21 Cfr. folio 325 del cuaderno núm. 1. 22 Cfr. folio 333 del cuaderno núm. 1. 23 Cfr. folio 342 del cuaderno núm. 1.

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Demandante: Enrique Arbeláez Mutis

Concepto del Ministerio Público

20. La Procuraduría Delegada ante el Consejo de Estado no rindió concepto.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

21. A continuación, la Sala abordará el estudio de las siguientes cuestiones: i) Competencia de la Sala; ii) Marco normativo y jurisprudencial de la acción popular; iii) Planteamiento del problema jurídico; iv) Análisis y solución del caso concreto y; v) conclusiones de la Sala.

Competencia de la sala

22. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 47224 de 5 de agosto de 1998, sobre la

competencia del Consejo de Estado para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201925, sobre la distribución de negocios entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; esta Sección es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, en el trámite de las acciones populares.

23. Agotados los trámites inherentes a la acción popular de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a emitir la sentencia correspondiente.

Marco normativo y jurisprudencial de la acción popular

24. Visto el artículo 88 de la Constitución Política, las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”.

25. En desarrollo de la norma constitucional, el legislador expidió la Ley 472 que, en su artículo 2.º, define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”.

26. Esta acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial

para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos colectivos cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo.

27. Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses 24 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 25 “Por medio del cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado”:

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Demandante: Enrique Arbeláez Mutis colectivos, y iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses.

28. Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia proferida el 28 de marzo de 201426, explicó lo siguiente: “[…] Acorde con el inciso 2 del artículo 3 de la Ley 472 de 1998, el objeto de la acción popular radica en evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando ello fuere posible.

Por su parte, el artículo 9 de la misma disposición prevé que tal instrumento procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares […] Esta Corporación ha recalcado que además de que se presente a) una acción

u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno la que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana, sino también c) la existencia de la relación de causalidad entre la acción, la omisión, y la señalada afectación de los referidos derechos e intereses […] Cabe anotar que las acciones populares tienen carácter restitutorio, es decir, buscan, cuando ello fuere posible, volver las cosas al estado anterior a la violación del derecho, toda vez que su objeto radica en proteger de manera efectiva el interés colectivo, razón por la cual corresponde al juez determinar si es posible dicho restablecimiento, porque de no serlo procede una indemnización, teniendo claro que la acción popular no persigue un beneficio pecuniario […] Dentro de este contexto la acción popular se encuentra vinculada estrechamente con el principio de solidaridad consagrado en la Constitución Política, esto es, que constituye un mecanismo por medio del cual los ciudadanos intervienen en las decisiones que los afectan para asegurar el cumplimiento de los fines del Estado […] Otra de las características de la acción popular es la relacionada con la autonomía del instrumento judicial. En efecto, esta Sección ha indicado que esta acción constitucional es autónoma y principal, no es viable que se formulen reparos para su ejercicio, diferentes a los que corresponden a las reglas procesales propias para su admisibilidad (artículo 18 ley 472 de 1998); por consiguiente, no resulta viable, ni legítimo, que se haga pender la admisión de la acción popular de la procedencia o no de otras acciones

principales o subsidiarias, por cuanto la acción popular tiene como objetivo específico y puntal el proteger a los derechos o intereses colectivos invocados con la demanda […] Es de resaltar que la acción popular puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica. Empero, ha destacado la Sala que quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es el actor quien en la demanda, fija el litigio […] la Sala encuentra el artículo 25 de la Ley 472 de 1998, el cual permite el decreto de medidas cautelares de oficio o a petición de parte, antes de notificada la demanda o en cualquier estado del 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 28 de marzo de 2014, proceso identificado con número único de radicación: 25000-23-27-0002001-90479-01(AP), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. 10

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Demandante: Enrique Arbeláez Mutis proceso, con el propósito de prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiese causado. Aunado a ello, el artículo 26 ibidem, señala que contra el auto que ordena dichas medidas proceden los recursos de reposición y apelación, los cuales deben ser concedidos en el efecto devolutivo […] Los intereses colectivos suponen la restitución de derechos cuyo titular es un grupo

indeterminado de personas […]”.

29. La Sala resalta que conforme a los artículos 1.º, 2.º, 4.º y 9.º de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública, esto es, como mecanismo propio de la democracia participativa, puede ser ejercida por “toda persona” y, además, para afianzar pedagógicamente un sistema de control social, se señalan expresamente como titulares de esta acción las organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, finalmente, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al Legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.

30. Finalmente, es importante resaltar que la lesión o puesta en peligro de los

derechos colectivos debe estar debidamente probada, según lo dispone el artículo 30 de la Ley 472 y que corresponde al actor popular la carga