CE-17001-23-33-000-2016-00276-01(3866-19)-2020

INTERESES MORATORIOS POR EL PAGO DEL RETROACTIVO POR LA

HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO ADSCRITO DEL SECTOR EDUCATIVO DEL DEPARTAMENTO DE CALDASImprocedencia El proceso de homologación y nivelación salarial del año 1997 al 2009 se materializó después de cumplir con los requerimientos legales y del cumplimiento de la totalidad de las etapas, que eran de obligatorio cumplimiento para las entidades demandadas. Por tanto, con la expedición de las resoluciones 2126-6 de 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 5528-6 de 22 de agosto de 2013, modificada por la Resolución 4124-6 de 20 de mayo de 2015, en la que se reconoció la suma de $74.503.296,00 como valor indexado de retroactivo por concepto de la homologación y nivelación salarial, se observa que en modo alguno el Ministerio de Educación Nacional o el departamento de Caldas haya incurrido en una dilación injustificada del pago, toda vez que el pago fue realizado el 7 de junio de 2013 Además, se observa que el departamento de Caldas ordenó la indexación de las sumas reconocidas, tal y como se relacionó anteriormente, manteniendo el valor o poder adquisitivo constante de la moneda en razón de la depreciación que sufrió por el paso del tiempo sin aumentar su valor nominal, salvaguardando de este modo la equidad e igualdad laboral que echa de menos la demandante, en la medida que trajo a valor presente la suma adeudada, fundado en principios constitucionales como la equidad, la justicia y la reparación plena.(…) Por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar consagrados

en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de estos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoció el derecho. En el sub lite se impone colegir que tampoco se generó a cargo de la entidad el pago de intereses moratorios, teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido. Bajo este entendido si no se dijo nada al respecto en la resolución que reconoció el retroactivo, como tampoco hay norma que expresamente lo consagre, no puede en consecuencia, entrar a reconocerse los intereses moratorios.

FUENTE FORMAL: LEY 43 DE 1975 / LEY 715 DE 2001 / CÓDIGO CIVIL –

ARTÍCULO 1617

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, trece (13) agosto de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 17001-23-33-000-2016-00276-01(3866-19) Actor: OLGA CLEMENCIA CORTÉS ZAPATA Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓNDEPARTAMENTO DE CALDASSECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Tema: Homologación y Nivelación Salarial. Intereses moratorios

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA/LEY 1437 DE 2011

I. ASUNTO La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado decide los recursos de apelación interpuesto por ambas partes contra la sentencia del 4 de abril de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento de Caldas, negó las pretensiones originales de la demanda, pero reconoció por razones de equidad y de justicia un periodo que no había sido indexado a favor de la demandante.

II. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA1

La señora Olga Clemencia Cortés Zapata, a través de apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró demanda contra la Nación - Ministerio de Educación - Departamento de Caldas - Secretaría de Educación y Cultura, por el reconocimiento y pago de las siguientes declaraciones y condenas: 1.1. Pretensiones. (i). La nulidad de la Resolución 7766-6 del 24 de agosto de 2015 confirmada por la Resolución 10108-6 del 13 de noviembre de 2015, mediante la cual se negaron los intereses moratorios generados por el pago extemporáneo de la homologación y nivelación salarial. (ii). A título de restablecimiento del derecho solicitó condenar a la entidad demandada a lo siguiente: • Reconocer y pagar los intereses moratorios a partir del día siguiente a los 30 días posteriores a su causación, el 10 de febrero de 1997, hasta el día en que se haga efectivo el pago total del retroactivo por homologación y 1 Folios 2 a 17. nivelación salarial, el 15 de mayo de 2013.

• Pagar los intereses moratorios liquidados con base al interés bancario corriente desde la fecha de causación hasta la fecha efectiva de pago. • Liquidar y pagar los intereses reclamados con base al capital neto cancelado, es decir, sin incluir el valor que por concepto de indexación salarial se le reconoció. • Cumplir el fallo dentro del término previsto en el artículo 192 del CPACA, entregar los dineros a su apoderado y pagar los intereses moratorios a que hubiere lugar de acuerdo con esa norma.

(iii). Condenar en costas a la parte demandada y expedir copias a su apoderado que presten mérito ejecutivo. 1.2. Supuestos fácticos La señora Olga Clemencia Cortés Zapata fundamentó sus pretensiones en los siguientes hechos: (i). Integró la planta de personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas. (ii). El Ministerio de Educación Nacional a través de la Resolución 3500 del 12 de agosto de 1996 en cumplimiento a lo preceptuado por la Ley 60 de 19932 certificó al ente territorial para la prestación del servicio educativo. (iii). Lo anterior tuvo como consecuencia el traslado del personal administrativo de la Nación a las plantas y cargos existentes en la Rama Ejecutiva del nivel departamental y municipal, mediante el decreto departamental 021 de 1997. (iv). El Ministerio de Educación Nacional a través del Oficio 2009EE29765 del 1 de junio de 2009, aprobó la modificación al estudio técnico de homologación y nivelación salarial del Departamento de Caldas. 2 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de

conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». (v). Atendido lo anterior, el Departamento de Caldas por medio del Decreto 0337 del 2 de diciembre de 2010, modificatorio del Decreto 399 de 20 de mayo de 2007, homologó y niveló los cargos administrativos del Departamento de Caldas a la planta de la administración departamental, para salvaguardar el principio de igualdad, los cuales fueron financiados con recursos del Sistema General de Participaciones. (vi). El Ministerio de Educación Nacional certificó la deuda por homologación y nivelación salarial de los cargos administrativos del Departamento de Caldas, período 1997-2009 estableciendo que dicha deuda sería financiada por la Nación. (vii). Como consecuencia de lo anterior, mediante Resolución No.2126-6 de 22 de marzo de 2013, aclarada mediante Resolución No.5528-6 del 22 de agosto de 2013, modificada por la Resolución No.4124-6 del 20 de mayo de 2015, el Ministerio de Educación Nacional, a través de la Secretaría de Educación Departamental canceló en favor de la actora un retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial, indicando en su artículo primero la fecha de 10 de febrero de 1997 como fecha de constitución de la obligación hasta 31 de diciembre de 2009. (viii) Para su caso, el período resulta a partir del 22 de febrero de 1997 hasta el año 2002, pago que fue efectuado hasta el 15 de mayo de 2013 mediante la

Resolución No.5528-6 de 22 de agosto de 2013. (ix). El 28 de julio de 2015 radicó ante la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas petición3 de reconocimiento y pago de los intereses moratorios por la no cancelación oportuna del retroactivo de homologación y nivelación salarial. (x). La Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, mediante la Resolución No.7766-6 del 24 de agosto de 2015 confirmada mediante Resolución No.10108-6 del 13 de noviembre de 2015, negó el reconocimiento de los intereses de mora solicitados. 1.3. Normas violadas y concepto de violación 3 Folios 22 a 26. Se invocó en la demanda la violación de las siguientes disposiciones normativas: artículos 1, 2, 13, 25, 53, 58, 93, 123, 209 y 350 de la Constitución Política, artículo 1608 numerales 1° y 2° del Código Civil, artículo 177 del Decreto 01 de 1984 y la sentencia C-367 del 16 de agosto de 1995 de la Corte Constitucional. Como concepto de violación la demandante argumentó que la demandada al expedir el acto administrativo acusado violó la ley porque negó los intereses moratorios a los que tiene derecho con fundamento en que no se puede predicar la mora de una obligación cuya demora en el pago no es imputable a la entidad territorial puesto que se tuvo que adelantar un proceso administrativo que permitió definirlo años después de causado. Adujo que era deber de la entidad territorial presentar dentro de las liquidaciones el pago de todos aquellos conceptos derivados del salario y demás prestaciones

sociales, entre estos las indexaciones e intereses moratorios causados con ocasión del pago tardío, posterior y/o moroso de sus obligaciones, concluyendo que era obligación del Ministerio de Educación Nacional, en concurso con la Secretaría de Educación Departamental, prever, calcular y ordenar el pago de las indexaciones e intereses moratorios. Indicó que mediante la Resolución 2126-6 de 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución No. 5528-6 del 22 de agosto de 2013 y modificada por Resolución No.4126-6 del 20 de mayo de 2015, se ordenó el reconocimiento del retroactivo por concepto de la homologación salarial del demandante desde el momento en que es vinculado a la planta de la entidad territorial en 10 de febrero de 1997; sin embargo dicha obligación solo fue cancelada en el 15 de mayo de 2013, situación que demuestra la mora en que incurrieron las entidades demandadas en el pago de las acreencias laborales producto de la descentralización educacional y por consiguiente de la homologación salarial. Por otra parte, aseguró que el proceso de homologación de los empleados de las plantas de personal de la Nación a las entidades territoriales, configuraba un deber en cabeza de la administración consagrado en el artículo 148 de la Ley 1450 de 20114, consistente en pagar las deudas que fueran producto del reconocimiento de los costos del servicio educativo conforme a la Constitución Política y la ley 4 «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014» dejados de pagar o reconocer por el Sistema General de Participaciones, en tal sentido, el Ministerio de Educación Nacional no puede exonerarse de

responsabilidad, en consideración a que se trató de un procedimiento administrativo en el cual tuvo participación. Finalmente adujo que al haberse retardado la administración años en el pago efectivo de las sumas causadas por concepto de homologación (como se indicó en los hechos), tal demora es demostrativa de la legitima causación de intereses de mora, debiendo asumir las cargas que la ley impone al deudor moroso salvaguardando los principios de equidad y de igualdad laboral.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 2.1. El Departamento de Caldas – Secretaría de Educación5por conducto de apoderado contesta la demanda y se opone a todas y cada una de las pretensiones.

Tras relatar los procedimientos que originaron la homologación y nivelación salarial en el Departamento de Caldas, concluye que, los dineros recibidos por la demandante fueron debidamente indexados lo cual descarta el derecho a percibir intereses moratorios pues se estaría pretendiendo una doble sanción en cabeza del departamento. Por otra parte, alegó que el departamento es un mero ejecutor pues quien lideró todo el programa de homologación fue el Ministerio de Educación Nacional con pagos del Sistema General de Participaciones y no del ente territorial. Formuló como excepciones de (i) falta de legitimación en la causa por pasiva fundada en que fue el Ministerio de Educación Nacional el que lideró el proceso y designó los recursos para el pago con cargo al Sistema General de Participaciones y no con recursos propios del departamento; (ii) caducidad de la acción, al destacar que la demandante debió reclamar el pago de los intereses moratorios dentro de los 4 meses siguientes a la fecha en que recibió el pago de la

homologación, so pena de que le caducara la acción como en efecto ocurrió; (iii) buena fe; (iv) inexistencia de la obligación con fundamento en la ley, pues se pretende la aplicación de una doble sanción por una sola obligación laboral e (v) inaplicabilidad de intereses moratorios al haberse recibido los dineros con cargo al 5 Folios 86 a 93. Sistema General de Participaciones como producto de un proceso de homologación. 2.2. La Nación - Ministerio de Educación Nacional6, por conducto de apoderado contestó la demanda y se opuso a las pretensiones, argumentando que no es el titular de las obligaciones solicitadas a título de restablecimiento del derecho, toda vez que el pago fue efectuado por la Fiduciaria La Previsora S.A., entidad encargada de administrar los recursos. Adicionalmente alegó que no fue quien emitió los actos administrativos demandados y que por ello no tiene legitimación en la causa por pasiva Asimismo, señaló que, debido a la descentralización educativa, la responsabilidad del procedimiento de homologación y nivelación salarial radica en cabeza del ente territorial al cual estuvo vinculado la demandante, así las cosas, en el caso de una condena quien debe responder es el Departamento de Caldas.

Propuso como excepciones: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva por ser la Secretaría de Educación la única responsable de las incidencias del proceso de homologación y nivelación salarial como consecuencia de la descentralización de la educación; (ii) inepta demanda, pues se demanda al ministerio que no tuvo tiene incidencia en lo que se pretende; (iii) prescripción trienal de las obligaciones

deprecadas y (iv) genérica.

3. AUDIENCIA INICIAL7

El 18 de octubre de 2017, el Tribunal Administrativo de Caldas celebró audiencia inicial en la que resolvió (i) declarar no probadas las excepciones de caducidad e inepta demanda, (ii) declarar que la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva se definiría en la sentencia, (iii) fijar el litigio en los siguientes problemas jurídicos: «¿Es procedente el reconocimiento de intereses moratorios y el ajuste de la indexación sobre la liquidación del retroactivo salarial cancelado a la parte actora? En caso afirmativo, ¿Cuál de las entidades demandadas o ambas es la llamada a responder sobre las pretensiones de la parte actora?»8 6 Folios 94 a 106. 7 Folios 129 a 132. 8 Folio 113 del expediente. De igual forma decidió (iv) declarar fallida la etapa de conciliación, (v) tener como pruebas las aportadas al proceso y decretar otras necesarias para decidir la controversia, (vi) prescindir la audiencia de pruebas, y (v) dio traslado para alegar de conclusión.

4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA9

El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia de 4 de abril de 2019 (i) declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento de Caldas, (ii) negó las pretensiones originales de la demanda pero (iii) reconoció por razones de equidad y de justicia un periodo que no había sido indexado a favor de la demandante y (iv) se abstuvo de condenar en costas.

Como sustento de su decisión, el Tribunal manifestó que el reconocimiento de intereses moratorios no procede teniendo en cuenta que el pago a que se refiere la parte actora no refiere a un salario, sino que se trata del pago producto de un proceso administrativo. Que, en ese sentido, el reconocimiento de los intereses solo procede si se encuentra expresamente señalado en las disposiciones que reglamentan el régimen prestacional pero que, «revisadas las normas que regulan el sistema prestacional no se observa que alguna de ellas regule el derecho a reclamar intereses moratorios por pago tardío de una nivelación u homologación salarial». De otro lado, señaló que a la parte demandante no se le causó detrimento alguno toda vez que, el pago tardío de la nivelación salarial fue compensado con la indexación que tiene como fin traer a valor presente el valor que debió haber recibido en la oportunidad que correspondía, por lo que los intereses de mora no resultan procedentes. A pesar de lo anterior, el a quo consideró que si bien en la demanda no fue solicitada la indexación, una vez verificado que el pago se llevó a cabo en una fecha posterior a la expedición de las resoluciones que reconocieron la homologación y nivelación salarial, de acuerdo a las facultades ultra y extra petita que le asisten, era procedente el reconocimiento de la indexación sobre el capital pagado a título de retroactivo menos el valor correspondiente a la indexación ya 9 Folios 173 a 181. reconocida, esto es, sobre la base de $38.484.441 en el periodo comprendido a partir del 01 de enero de 2013 hasta el 14 de abril de 2013. Por último, declaró procedente la excepción de falta de legitimación en la causa

material del Departamento de Caldas con sustento en lo dispuesto por el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil y lo señalado por el Ministerio de Educación Nacional en la Directiva Ministerial 10 de 30 de junio de 2005, que dispuso que toda vez que el proceso de homologación y nivelación salarial se realizó de manera concertada entre la Nación y el Departamento de Caldas, por tratarse de un mayor valor pagado a título de reajuste o nivelación salarial, es la Nación Ministerio de Educación la llamada a responder.

5. EL RECURSO DE APELACIÓN 5.1. El apoderado de la NaciónMinisterio de Educación Nacional10 presentó recurso de apelación en el que solicitó revocar el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas y como consecuencia, exonerar a su representada del pago al que fue condenada según las razones expuestas a continuación: Sostuvo el mismo argumento del escrito de contestación en lo que tiene que ver con la falta de legitimación en la causa por pasiva por no haber suscrito los actos administrativos demandados sino la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, ya que las homologaciones, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 60 de 1993, debían hacerse respetando el criterio de igualdad o de equivalencia y las que tenían un mayor valor debían estar a cargo de la respectiva entidad territorial que tomó la decisión de recibir dicho personal y el Ministerio de Educación Nacional solo impartió directrices para el procedimiento.

Concluyó entonces, que la figura de la descentralización administrativa resulta vana si los actos, obligaciones y consecuencias jurídicas derivadas de las actuaciones de la entidad territorial, repercuten en el Gobierno Nacional, pues se

desdibujaría el principio de autonomía financiera y administrativa como elementos propios y esenciales de la figura y en ese orden de ideas no es posible que se condene al pago de la indexación teniendo como límite temporal el 1 de enero de 2013 y el 14 de abril de ese mismo año. 10 Folios 183 a 193. 5.2 La señora Olga Clemencia Cortés Zapata, mediante apoderado judicial, presentó recurso de apelación11, en el que solicitó revocar la sentencia de primera instancia por los siguientes motivos: Señaló que los conceptos de indexación e intereses de mora son totalmente diferentes como también lo es su finalidad. En ese sentido, considera que en caso de «condenas a sumas de dinero liquidas, estas deben ser ajustadas con base el IPC y también devengaran intereses de mora en caso de no ser canceladas oportunamente». Alegó que en el presente caso era procedente el reconocimiento de los intereses moratorios en lugar de la indexación de las sumas causadas, toda vez que dicha obligación no surgió del cumplimiento de una sentencia judicial, sino de la tardanza en el pago del retroactivo por parte de la administración y, por lo tanto, debe recocérsele al trabajador los intereses de mora por ser ellos más favorables. Señaló que el Tribunal Administrativo de Caldas cometió un error de interpretación fáctica y jurídica, toda vez que de las pruebas obrantes en el expediente se colige que el retroactivo por la homologación y nivelación salarial que se causó desde el año 1997, fue cancelado entre los años 2013 y 2014, generando así el pago de intereses moratorios y no de indexación, conforme lo determina el artículo 1617

del Código Civil. Adujo que los fundamentos de la sentencia apelada dejan de lado el deber constitucional y legal que les asistía a las demandadas de efectuar todas las gestiones administrativas y presupuestales en tiempo oportuno que permitieran salvaguardar la equidad e igualdad laboral entre los empleados de una y otra planta. Por tanto, argumentó que la mora en el reconocimiento y pago del retroactivo es imputable única y exclusivamente a las entidades demandadas dentro del marco de sus competencias quienes tienen el deber de reparar los daños y asumir las consecuencias de sus retraso en el cumplimiento de las respectivas obligaciones pagando los respectivos intereses. Aseguró que no es jurídicamente aceptable que el operador de justicia exija una norma que regule el pago de intereses de mora para los retroactivos que se cancelen por homologación y nivelación salarial, ya que si bien es cierto que no 11 Folios 194 a 206. existe norma que regule la materia, tampoco lo es que por ese hecho el trabajador no tenga derecho al reclamo. Expresó al respecto que, existiendo una disposición normativa que impone el pago cumplido de las remuneraciones, no puede afirmarse que, al no existir una norma que de manera específica regule el pago de intereses de mora producto del retraso en el pago, los mismos no sean procedentes. Rebatió el concepto de intereses de mora como prestación social, y contrario sensu, afirmó que se trata de una sanción, nunca una contraprestación directa al servicio o una prestación social. Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes,

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32812 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante. No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. En el presente caso, ambas partes presentaron recurso de apelación, por lo que se resolverá sin limitación.

2. Problema jurídico.

De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto, le corresponde a la Sala determinar ¿si la señora Olga Clemencia Cortés Zapata tiene derecho al reconocimiento de los intereses moratorios por el pago del valor del retroactivo 12 «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» correspondiente a la homologación y nivelación de la planta de personal

administrativo adscrito al sector educativo del departamento de Caldas? En caso de que el anterior problema jurídico se resuelva favorablemente, se procederá a estudiar la falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por la Nación, Ministerio de Educación Nacional. Para resolver lo anterior se abordará el siguiente orden metodológico: i) el proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos; ii) de los intereses y; iii) análisis de caso concreto.

3. Marco normativo y jurisprudencial. 3.1. El proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos13.

La Ley 43 de 197514, nacionalizó el servicio de educación primaria y secundaria, que venían prestando los departamentos, municipios, intendencias, comisarías y distritos. Dicho proceso se llevó a cabo desde el 1° de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Posteriormente, la Ley 60 de 199315 ordenó la descentralización del servicio educativo, desmontando así la nacionalización ordenada por la ley anterior. La norma ut supra dispuso la entrega por parte de la Nación, de los bienes, el personal y los establecimientos educativos a los departamentos y distritos. De esta forma, quedó claramente establecido que el personal administrativo del sector educativo que venía prestando sus servicios a la Nación por mandato legal debía pagarse al respectivo departamento o distrito, cumplido lo cual, entraban a formar parte de las plantas de personal de carácter departamental o distrital, respectivamente. 13 Se apoya la Sala en el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Radicación: 1607. 9 de diciembre de 2014. C.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce.

14«Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarias». 15 Derogada por el artículo 113 de la Ley 715 de 2001. Reglamentada parcialmente por el Decreto 1168 de 1999 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». El traspaso o entrega de las plantas de tales servidores, conforme al régimen de administración de personal, debía producirse indefectiblemente mediante un proceso de incorporación que para su perfeccionamiento requería de la homologación de cargos (comparación de los requisitos, funciones, clasificación, previstos en la planta de la Nación, con los exigidos para desempeñar los de la planta de personal de los departamentos), procedimiento que en el caso del personal administrativo, revestía características particulares, pues era el producto de la descentralización del servicio educativo hacia un ente territorial. Luego, la Ley 715 de 200116 pretendió municipalizar el servicio educativo que se había departamentalizado previamente. En aquella se preceptúo que los departamentos certificaran a los municipios que cumplieran determinados requisitos, de manera que la asunción de la administración autónoma de los recursos del Sistema General de Participaciones - artículos 5° y 6° -, aparejaba la obligación de los municipios de recibir el respectivo personal entregado por los departamentos, sujetándose a las plantas de cargos adoptadas de conformidad

con la ley. Como consecuencia del proceso de descentralización del sector educativo, las entidades territoriales debían recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la ley, mediante el procedimiento de la incorporación, previa homologación de los cargos, sin detrimento de la autonomía de las entidades territoriales, para determinar la estructura de sus administraciones, fijas las escalas salariales y los emolumentos de sus empleados públicos, dentro del cual las entidades pudieran ejercer sus competencia según su situación fiscal. La incorporación suponía, de un lado, que los departamentos debían reajustar, atendiendo sus necesidades, su estructura orgánica y funcional para cumplir con los fines del servicio educativo y, de otro, que la inclusión en la nueva planta debía tomar en cuenta no solo el aspecto formal de los empleos, como su nomenclatura y grado, sino de manera primordial su clasificación por la naturaleza de las funciones, el grado de responsabilidad y los requisitos para su ejercicio, con 16 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros». sujeción a los manuales específicos respectivos, para de esta manera determinar la remuneración, la cual debió cumplirse dentro del proceso de homologación. Según se analizó, las condiciones de incorporación no estaban sometidas a la discrecionalidad de las autoridades departamentales sino a los resultados de un estudio técnico concertado que permitiera ubicar los servicios en el grado de

remuneración que correspondiera a las funciones que debían cumplir a los requisitos exigidos para el cargo que conforme a las necesidades del servicio debían desempeñar y a los demás elementos estructurales del empleo, dentro de los límites establecidos por el Gobierno Nacional en desarrollo de los Decretos Reglamentarios de la Ley 4ª de 1992. El personal administrativo tenía una connotación muy particular, por cuanto sus salarios debían ser cubiertos con el situado fiscal, cuando el salario en la entidad territorial fuera superior al que devengaba en la Nación, para lo cual esa diferencia debía asumirla ésta última, en tal razón se imponía la nivelación en las condiciones ya expuestas; pero los recursos propios se comprometían si la incorporación desconoció los parámetros legales analizados o el límite reglamentario de incremento salarial dispuesto por el Gobierno. En el evento de existir mayores costos c