CE-17001-23-33-000-2016-00413-01(AG)A-2017

ACCIÓN DE GRUPO - Confirma auto apelado por incumplimiento de uno de los requisitos establecidos para la admisión / REQUISITOS PARA ADMISIÓN ACCIÓN DE GRUPO - No se concretaron las características comunes y específicas que consolidan un grupo de personas con condiciones uniformes sobre una misma causa generadora de los perjuicios invocados De lo anterior se concluye que el grupo demandante está debidamente constituido si el conjunto de personas que hacen parte de éste –las cuales deben ser mínimo 20– tienen condiciones uniformes respecto del hecho generador del daño y no de los demás elementos que conforman la responsabilidad; por ende, si bien la causa generadora debe ser la misma para todos los integrantes del grupo, el daño causado y las reparaciones concretas a favor de cada uno de ellos no tienen que ser iguales para todos, puesto que la uniformidad no se predica respecto del daño y de la relación de causalidad. Sobre el hecho generador del daño (elemento respecto del cual debe existir uniformidad entre los miembros del grupo) la Corte manifestó que éste no debe ser estudiado como un fenómeno puramente natural, ni únicamente desde un punto de vista fáctico, sino esencialmente jurídico e interpretado de conformidad con el principio de efectividad de los derechos, atendiendo a la concepción solidarista de la Constitución y a la naturaleza de los intereses protegidos. (…). Tampoco se advierten con claridad los sucesos que dieron cabida a los mencionados homicidios, ya que únicamente se narra, respecto de cada caso particular, el nombre de la víctima y unos hechos muy someros que en la mayoría de casos no permiten vislumbrar una identidad en

cuanto a la causa común. Por último, cabe aclarar que, si bien en la demanda se manifestó que los aquí reclamantes han sido reconocidos como víctimas del conflicto interno colombiano, lo cierto es que ello no es argumento suficiente para la admisión de la demanda, toda vez que, como ya fue señalado, para que ello proceda se deben cumplir ciertos requisitos que en este caso no pudieron ser verificados. Así las cosas y comoquiera que los hechos de la demanda fueron expuestos de forma general, sin concretar las características comunes y específicas que puedan llevar a consolidar un grupo de personas con condiciones uniformes sobre una misma causa generadora de los perjuicios aducidos, la Sala encuentra que aquélla no cumple con uno de los requisitos establecidos para su admisión, razón por la cual se confirmará la decisión del a quo.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 243 NUMERAL 1 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 145 / LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULOS 3 / LEY 472

DE 1998 - ARTÍCULO 46 / LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 67

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 17001-23-33-000-2016-00413-01(AG)A

Actor: LUZ ALEIDA MORALES CASTRO Y OTROS

Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL Y OTRO Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 21 de noviembre de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante el cual se rechazó la demanda.

ANTECEDENTES

1. El 25 de mayo de 2016, Luz Aleida Morales Castro y otros presentaron demanda1, por medio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional – Policía Nacional y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Victimas -UARIV-, con el fin de que se les declare patrimonialmente responsables por los perjuicios que, afirman, les fueron ocasionados “producto del conflicto armado en Colombia”. Por lo anterior, solicitaron las siguientes declaraciones y condenas (se transcribe como obra en el texto original, incluso con errores): “1. Se declare Responsable a la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSAEJÉRCITO NACIONAL - POLICÍA NACIONAL - DEPARTAMENTO

ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL y/o – LA UNIDAD

ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS DEL CONFLICTO INTERNO EN COLOMBIA, 1 La demanda fue inicialmente interpuesta ante los juzgados administrativos el circuito judicial de Manizales; sin embargo, el Juez Cuarto Administrativo de esa ciudad, mediante auto del 8 de junio de 2016, declaró la falta de

competencia funcional para conocer del asunto y remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Caldas. de la totalidad de los perjuicios morales y de daño a la vida de relación, que han venido padeciendo los integrantes del grupo a raíz de la situación de orden Público del Departamento de Caldas, por la acción criminal frente a la cual, las entidades demandadas omitieron el deber constitucional e institucional de defenderla vida, la tranquilidad, los bienes y la seguridad pública de los accionantes siendo responsables por la omisión de protección, de los mismos. “2. Como consecuencia de la declaración anterior, condénese a La NACIÓNMINISTERIO DE DEFENSA - EJÉRCITO NACIONAL - POLICÍA NACIONALDEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL y/o – LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS DEL CONFLICTO INTERNO EN COLOMBIA a pagarle a los demandantes lo siguiente: “A cada uno de los miembros del grupo demandante y afectado con los hechos criminales expuestos, los PERJUICIOS DE CARÁCTER MORAL, toda vez que, a la fecha los mismos no han podido superar la muerte o pérdida de sus seres queridos, no han recibido acompañamiento profesional (psicológico), para culminar sus duelos; por lo que en tal sentido se reclama la suma de Cien (100) Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes y hasta la suma de trescientos (300) Salarios Mínimos para cada uno de los demandantes, por tratarse de un delito de lesa humanidad y atentatorio contra

el derecho internacional humanitario. “De otro lado deberá ser indemnizado el DAÑO A LA VIDA DE RELACIÓN, para cada uno de los demandantes e integrantes del grupo por la suma de cien (100) Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes, o lo que resulte probado por tal perjuicio dentro de la presente acción …” (folios 51 y 52 del cuaderno 5).

2. En auto del 12 de septiembre de 2016, el Tribunal Administrativo de Caldas inadmitió la mencionada demanda, pues, en su opinión, “los hechos que sirven de sustento a las pretensiones de la demanda se refieren a una multiplicidad de sucesos relacionados con el conflicto armado … ocurridos en diferentes épocas y cometidos por actores armados distintos”2, por lo que concedió un término de 5 días para que se identificara de manera concreta la causa común que originó el perjuicio.

3. La parte actora, en el escrito de corrección, señaló que la causa común radica en el conflicto armado interno que sufre Colombia, más exactamente en el departamento de Caldas. Sostuvo, además, que los perjuicios individuales que afectaron a los demandantes tienen “su génesis en el déficit de protección estatal”, lo cual generó que diversos actores armados en diferentes épocas perpetraran homicidios contra la población civil, hechos de los cuales son víctimas los ahora demandantes.

4. El Tribunal de instancia, en proveído del 21 de noviembre de 2016, rechazó la demanda por cuanto, adujo, la parte actora no subsanó el defecto señalado, conforme a los términos ordenados en el auto inadmisorio de la demanda. Como

sustento de esta decisión, manifestó: “Si bien existen algunos elementos de semejanza en las situaciones planteadas por los accionantes, verbigracia, su supuesta condición de víctimas del conflicto armado, y el hecho de que los sucesos que determinan tal condición hayan acaecido en el Departamento de Caldas, también es cierto que al hallarse ligado el resarcimiento pretendido a una multiplicidad de sucesos con características completamente disímiles, se vislumbra que la causa generadora del supuesto perjuicio padecido por los demandantes no es común o única, en tanto proviene, se itera, de hechos determinantes completamente diversos como las circunstancias modales de aquellos, verbigracia, los grupos armados que los causaron, las zonas de ocurrencia y los móviles de dichas conductas, esto es, su relación o no con el conflicto que se plantea como elemento común. “(…) 2 Folio 1370, cuaderno 1. “En consecuencia, dada la multiplicidad de manifestaciones que comporta un conflicto armado de larga duración, mal podría esgrimirse la sola relación de cualquier hecho con dicho conflicto como causa común de procedencia de la acción de grupo, pues ello legitimaría que bajo ese entendido, se adelanten bajo una misma cuerda procesal un conjunto de supuestos fácticos en esencia diferentes, lo cual desborda por completo la filosofía de este mecanismo constitucional”.

5. La parte demandante interpuso, de forma oportuna, recurso de apelación en contra de la anterior providencia; para el efecto, ratificó los argumentos expuestos en el escrito de corrección de la demanda, al tiempo que manifestó que los aquí

demandantes tienen la calidad de víctimas del conflicto armado que se vive en Colombia, lo que, a su juicio, estandariza y homogeniza a quienes acuden en la presente demanda bajo una misma causa. CONSIDERACIONES Competencia El recurso de apelación resulta procedente, comoquiera que fue interpuesto oportunamente y busca controvertir una providencia apelable, en los términos del numeral 1 del artículo 243 del C.P.A.C.A. Caso concreto El artículo 88 de la Constitución Política define las acciones de grupo como aquellas originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas; por su parte, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) reguló, en su artículo 145, el medio de control de los perjuicios causados a un grupo, en los siguientes términos: “Cualquier persona perteneciente a un número plural o a un conjunto de personas que reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó perjuicios individuales, puede solicitar en nombre del conjunto la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados al grupo, en los términos preceptuados por la norma especial que regula la materia. “Cuando un acto administrativo de carácter particular afecte a veinte (20) o más personas individualmente determinadas, podrá solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar la responsabilidad, siempre que algún integrante del grupo hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio”. Dicho medio de control tiene como finalidad obtener la reparación de los perjuicios ocasionados a un grupo de personas por una misma causa, cuando ésta tenga su

génesis en hechos, omisiones u operaciones administrativas o, incluso, en actos administrativos, tal y como fue consagrado el inciso segundo de la norma transcrita. Ahora bien, de la normativa especial que regula la materia, esto es, los artículos 3, 46 a 67 y demás normas concordantes de la Ley 472 de 1998, se deduce que, para que una acción de grupo resulte procedente, es necesario que la parte demandante cumpla, entre otros, los siguientes requisitos:

1. Que el grupo de afectados esté integrado al menos por veinte (20) personas (artículo 46).

2. Que cada una de los miembros del grupo haya sufrido un perjuicio individual (artículo 48).

3. Que la acción se ejerza únicamente con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de los perjuicios ocasionados (artículo 46).

4. Que en la demanda se identifiquen al demandado y a todos los individuos perjudicados. Si la identificación de todos los afectados no es posible, se deben expresar los criterios objetivos para identificarlos y así definir al grupo (artículo 52).

5. Que la acción sea ejercida por conducto de abogado (artículo 49).

Hechas las anteriores precisiones, se procede a determinar si acertó o no el a quo al rechazar la demanda, por considerar que la parte demandante no cumplió con lo requerido para su admisión. Los artículos 3 y 46 de la Ley 472 de 1998 regulan la forma en la cual debe conformarse el grupo de afectados, así: “ARTICULO 3. ACCIONES DE GRUPO. Son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones

uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas. “La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios. “ARTICULO 46. PROCEDENCIA DE LAS ACCIONES DE GRUPO. Las acciones de grupo son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas. “La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios. “El grupo estará integrado al menos por veinte (20) personas”. La interpretación de las anteriores normas no debe apartase de lo dicho por la Corte Constitucional en la sentencia C-569-04, providencia donde se declaró inexequible la expresión “Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de los elementos que configuran la responsabilidad”, contenida en los artículos 3 y 46 de la Ley 472 de 1998, en la cual se sostuvo: “76La primera parte del inciso establece que la acción de grupo es aquella que es interpuesta por un número plural de personas o un conjunto de personas que (sic) ‘que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales a dichas personas’. Esta caracterización de la acción de grupo introducida por el Legislador en ese aparte no es objetable constitucionalmente, pues simplemente contiene y desarrolla los elementos estructurales de la acción, que no sólo la definen legalmente, sino que lo hacen de conformidad con su diseño constitucional, que fue ampliamente estudiado en los fundamentos 35 a 53 de esta

sentencia. En efecto, este aparte del primer inciso de los artículos 3 y 46 de la ley 472 de 1998 define la titularidad de la acción: ‘un número plural de personas o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes’; los elementos normativos para definir dicha titularidad: que tales personas reúnan condiciones uniformes ‘respecto de una misma causa que [les] originó perjuicios individuales’; el objeto de la acción: la protección de intereses de grupo con objeto divisible por la vía de la indemnización; la naturaleza de la acción: que tiene como finalidad reparar ‘perjuicios individuales’ causados precisamente a ‘un número plural de personas o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes’; y finalmente, la inclusión implícita de los tres elementos que configuran la responsabilidad y que justifican un tratamiento procesal uniforme: el hecho dañino ‘una misma causa’, el perjuicio ‘causa que originó perjuicios individuales’ y la relación causal entre ambos. “77En la medida en que la primera parte del inciso primero de los artículos 3 y 46 de la ley 472 de 1998 desarrolla adecuadamente los elementos propios de la acción de grupo, no tiene ningún sentido constitucional conservar la parte final de ese mismo inciso que simplemente duplica, al parecer innecesariamente, los elementos definitorios de la acción, sobre todo si se recuerda que esa reiteración ha sido el fundamento legal de la doctrina de la exigencia de la preexistencia del grupo como requisito de procedibilidad de dichas acciones, requisito que, como ha sido explicado por esta sentencia, es desproporcionado, desconoce el derecho de acceso a la administración de justicia, y riñe con la naturaleza y finalidad de las acciones de grupo. Por

estas razones, la Corte considera que la expresión ‘Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de todos los elementos que configuran la responsabilidad’ contenida en la parte final del inciso primero, de los artículos 3 y 46 de la ley 472 de 1998, no contribuye a precisar los alcances y contornos de la acción de grupo, y por el contrario, en la medida en que reitera los elementos contenidos en la primera parte de ese inciso, da sustento legal a la doctrina de la preexistencia del grupo, la cual, como se ha mostrado largamente en esta sentencia, es contraria a la Carta. Por ello, ese aparte es constitucionalmente problemático. “78Pero ese aparte contiene otros vicios de inconstitucionalidad, que justifican que la Corte proceda a retirarlo del ordenamiento, y es que establece en sí mismo un requisito desproporcionado, que podría traducirse en una irrazonable restricción al acceso a las acciones de grupo por las personas afectadas por un daño. Nótese en efecto que dicha expresión exige que las personas se encuentren en condiciones uniformes ‘respecto de todos los elementos que configuran la responsabilidad’. Esto significa que para que un conjunto de personas pueda acudir a la acción de grupo se requiere que todas ellas se encuentren en condiciones uniformes al menos frente al hecho dañino, frente al daño y frente a la relación de causalidad, pues tales son los tres elementos básicos de la responsabilidad extracontractual. “(…) “83Con todo, la Corte precisa que la noción de ‘condiciones uniformes respecto de una misma causa’, propia del régimen legal de las acciones de grupo, debe ser interpretada de conformidad con la Constitución, como un elemento estructural de la responsabilidad. La consideración básica en este

punto no es novedosa: la noción de causalidad o de nexo causal debe ser interpretada de conformidad con el principio de efectividad de los derechos; consideración que está ligada con la necesidad de que el juez de la acción de grupo consulte la naturaleza de los elementos de la responsabilidad, no sólo bajo el prisma de su realidad naturalística, sino también de sus implicaciones en la sociedad postindustrial y de la concepción solidarista de la Carta (CP art 1). Ello implica que, de acuerdo con la moderna doctrina de la responsabilidad extracontractual, el elemento de la relación causal no debe ser estudiado como un fenómeno puramente natural sino esencialmente jurídico, y así mismo, que las particularidades de los intereses objeto de protección (intereses de grupo con objeto divisible) y de los hechos dañinos (por lo general diversos y complejos) obligan a una especial interpretación de este elemento de la responsabilidad, según la conocida exigencia legal de la existencia de unas ‘condiciones uniformes’”. De lo anterior se concluye que el grupo demandante está debidamente constituido si el conjunto de personas que hacen parte de éste –las cuales deben ser mínimo 20– tienen condiciones uniformes respecto del hecho generador del daño y no de los demás elementos que conforman la responsabilidad; por ende, si bien la causa generadora debe ser la misma para todos los integrantes del grupo, el daño causado y las reparaciones concretas a favor de cada uno de ellos no tienen que ser iguales para todos, puesto que la uniformidad no se predica respecto del daño y de la relación de causalidad. Sobre el hecho generador del daño (elemento respecto del cual debe existir uniformidad entre los miembros del grupo) la Corte manifestó que éste no debe ser estudiado como un fenómeno puramente natural, ni únicamente desde un

punto de vista fáctico, sino esencialmente jurídico e interpretado de conformidad con el principio de efectividad de los derechos, atendiendo a la concepción solidarista de la Constitución y a la naturaleza de los intereses protegidos. En el caso concreto, los demandantes afirman que el hecho generador de daño son los homicidios perpetrados por diferentes grupos armados al margen de la ley entre 1988 y 2007, en el marco del conflicto armado interno colombiano que afectó, para el caso específico, al departamento de Caldas, circunstancia que conduce a sostener que no existe uniformidad en el grupo, puesto que la causa de los daños alegados no es la misma para todos los integrantes del extremo demandante, comenzando por que no se tiene certeza de que un mismo agente o grupo hubiere cometido las acciones violentas que ahora se busca sean reparadas. Tampoco se advierten con claridad los sucesos que dieron cabida a los mencionados homicidios, ya que únicamente se narra, respecto de cada caso particular, el nombre de la víctima y unos hechos muy someros que en la mayoría de casos no permiten vislumbrar una identidad en cuanto a la causa común. Por último, cabe aclarar que, si bien en la demanda se manifestó que los aquí reclamantes han sido reconocidos como víctimas del conflicto interno colombiano, lo cierto es que ello no es argumento suficiente para la admisión de la demanda, toda vez que, como ya fue señalado, para que ello proceda se deben cumplir ciertos requisitos que en este caso no pudieron ser verificados. Así las cosas y comoquiera que los hechos de la demanda fueron expuestos de forma general, sin concretar las características comunes y específicas que puedan

llevar a consolidar un grupo de personas con condiciones uniformes sobre una misma causa generadora de los perjuicios aducidos, la Sala encuentra que aquélla no cumple con uno de los requisitos establecidos para su admisión, razón por la cual se confirmará la decisión del a quo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección “A” RESUELVE: PRIMERO: CONFÍRMASE el auto impugnado, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: En firme este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen, para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA