CE-17001-23-33-000-2016-00440-01(AP)-2018

SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA / AUDIENCIA ESPECIAL DE PACTO DE CUMPLIMIENTO - Mecanismo alternativo de solución de conflictos / COMITÉ DE CONCILIACIÓN - Competente para decidir la procedencia o improcedencia de la fórmula conciliatoria El 3 de noviembre de 2016, tuvo lugar la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 1998. En el desarrollo de esta etapa procesal, las partes celebraron un acuerdo en el contexto de la audiencia de pacto de cumplimiento, el cual fue aprobado mediante sentencia de 28 de noviembre de

2016. El agente del Ministerio Público, en primera instancia, objetó el pacto de cumplimiento durante la audiencia e interpuso recurso de apelación contra el fallo del a quo, al poner de presente que la fórmula de acuerdo debió someterse previamente a consideración de los Comités de Conciliación de las entidades demandadas, antes de la celebración de la audiencia de pacto. El a quo desestimó los argumentos del procurador judicial puesto que, en su criterio, dada la finalidad y naturaleza especial del pacto de cumplimiento, no se requiere concepto previo de los comités de conciliación. (…) esta Sala unifica su jurisprudencia en el sentido de establecer que los comités de conciliación de las entidades públicas son los competentes para adoptar la decisión respecto a la procedencia o improcedencia de presentar una fórmula de pacto de cumplimiento dentro del trámite de las acciones populares y los parámetros dentro de los cuales debe actuar el representante legal o apoderado de la entidad, en las

audiencias de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 1998. (…) El agente Ministerio Publico argumentó en su escrito de apelación, la incompetencia de quienes representaron a las entidades públicas en la audiencia especial de pacto de cumplimiento para comprometer intereses litigiosos de carácter público. Al respecto, esta Corporación (…) pone de presente que los apoderados de las entidades solo podían actuar en la audiencia previa decisión del comité de conciliación, instancia competente para determinar la procedencia o improcedencia del pacto de cumplimiento celebrado en el asunto bajo estudio, lo que no ocurrió. Ello por cuanto, prima facie, como se sustentó ampliamente, la competencia para construir y proponer las actuaciones que se propongan en el pacto de cumplimiento, son del resorte exclusivo del Comité de Conciliación. Por tanto, ante la ausencia de decisión previa por parte de los comités de conciliación de las entidades demandadas, respecto al de pacto de cumplimiento acordado en el proceso de la referencia, la Sala revocará la decisión aprobatoria del pacto de cumplimiento y ordenará al Tribunal realizar nuevamente la audiencia de pacto de cumplimiento, previa citación a las partes e interesados, observando los lineamientos establecidos en esta providencia.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 27 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 270 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 75 / DECRETO ÚNICO 1069 DE

2015

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D. C., once (11) de octubre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 17001-23-33-000-2016-00440-01(AP)

Actor: ENRIQUE ARBELAEZ MUTIS Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDASCORPOCALDAS Y OTROS La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la Procuraduría 29 Judicial II para Asuntos Administrativos de Manizales, en contra de la sentencia del 28 de noviembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas.

I.- ANTECEDENTES I.1. La demanda Mediante escrito presentado el 20 de junio de 2016, ante los Juzgados Administrativos de Manizales, el señor Enrique Arbeláez Mutis, en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política, reglamentada por la Ley 472 de 1998, interpuso demanda1 en contra de la Corporación Autónoma Regional de Caldas (en adelante CORPOCALDAS), el Instituto de Valorización De Manizales (en adelante INVAMA) y el Municipio de Manizales, con el fin de evitar el daño contingente y hacer cesar la amenaza sobre los derechos colectivos al ambiente sano, la seguridad y la prevención de desastres previsibles técnicamente y las “obras públicas eficientes y oportunas”, con base en los siguientes hechos: I.1.1. En las áreas comunes del conjunto residencial Torres de Positiano de la ciudad de Manizales se presenta, desde algún tiempo, desplazamiento de la

tierra, problemas de estabilización del terreno y fisuras. I.1.2. Los diagnósticos realizados sobre el terreno, evidenciaron fisuras sobre la berma, la cancha múltiple, el muro perimetral a la cancha y las zanjas colectoras de la corana del talud e insuficiencia del sistema de drenaje subterráneo. I.1.3. Se recomendó realizar jornadas de limpieza de los drenes, la construcción de nuevos drenes sub-horizontales sobre el talud posterior del conjunto y mantener monitoreo permanente sobre la zona. I.1.4. Corpocaldas sostuvo que los problemas se debían a procesos de consolidación secundaria del terreno. 1 Folios 1 a 33. C. Ppal. I.1.5. Se observó un desprendimiento de suelo sobre el talud, que según el actor, “puede estar indicando la evolución de un fenómeno de mayor magnitud en la zona”. I.2. ACTUACIONES EN PRIMERA INSTANCIA Mediante decisión del 30 de junio de 2016, el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Manizales declaró la falta de competencia para conocer la demanda de la referencia y ordenó su remisión al Tribunal Administrativo de Caldas2. A través de auto de 11 de julio de 2016,3 el Tribunal Administrativo de Caldas admitió la demanda y ordenó que se surtieran las notificaciones correspondientes, las cuales fueron efectuadas a cada uno de los demandados, a la Agencia Nacional de Defensa Judicial del Estado, a la Defensoría del Pueblo y al agente del Ministerio Público. El 12 de septiembre de 2016, se vinculó al proceso a la

propiedad horizontal Torres de Positano. I.3. CONTESTACIONES DE LA DEMANDA I.3.1. El apoderado judicial del Municipio de Manizales4 puso de presente que ha atendido los requerimientos de solicitudes de visitas al Edificio Torres de Positano y su zona aledaña, con el fin de determinar las condiciones de la ladera y efectuar recomendaciones preventivas. Señaló que las áreas afectadas se encuentran cerca de una ladera que fue objeto de un tratamiento de estabilización con ocasión de la ampliación de la avenida Alberto Mendoza, el cual fue realizado por el Invama con base en estudios técnicos. Consideró que el municipio no ha vulnerado los derechos colectivos invocados en la demanda, toda vez que la ladera no se encuentra en inminente peligro y la mejora en las condiciones del terreno depende de la implementación de las acciones propuestas por la Secretaría de Obras Públicas, Corpocaldas e Invama. Adicionalmente, sostuvo que el municipio se encuentra en una situación financiera limitada y que se debe priorizar la inversión de acuerdo al plan de gobierno por lo que, ante la ausencia de riesgo inminente, no se pueden desplazar recursos destinados a otros proyectos. Finalmente, propuso las excepciones de “carencia de prueba que constituya presunta vulneración de derechos colectivos”, e “Ineptitud sustancial de la 2 Folios 34 y 35, C. Ppal. 3 Folio 39, C. Ppal. 4 Folio 51 a 55, C. Ppal. demanda por la no acreditación del daño actual o contingente a derecho o interés colectivo”. I.3.2. El Instituto de Valorización de Manizales INVAMA5, a través de

apoderado judicial, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva al considerar que no es la autoridad competente para llevar a cabo las pretensiones del actor popular (limpieza y construcción de nuevos de drenes, monitoreo, reparación o reemplazo de la ladera) puesto que su función es la construcción de obras de interés público mediante la contribución por valorización, Asimismo, alegó la excepción de “inexistencia de la afectación de los derechos colectivos mencionados”, toda vez que no ha vulnerado ninguna garantía y luego de realizar las obras de estabilidad sobre el sector del Edificio Positano las entregó a la Secretaría de Obras Públicas para su mantenimiento y conservación, con una garantía de 5 años, los cuales ya transcurrieron. I.3.3 La Corporación Autónoma Regional de Caldas – CORPOCALDAS6-, sostuvo que a partir de la visita efectuada en abril de 2015, se recomendó programar una jornada de limpieza de los drenes, construcción de unos nuevos, y mantener un monitoreo permanente de la amplitud de las grietas y fisuras de las áreas comunes del Conjunto Torres de Positano y puntualizó que en dicha visita no se detectó problema alguno de inestabilidad que estuviera generando las fisuras y agrietamientos en la infraestructura de la parte posterior del Conjunto. Sin embargo, puso de presente que se inició un proceso de instrumentación topográfica en el sector posterior del conjunto, para definir con certeza si se está presentado algún tipo de desplazamiento de ladera y, en tal caso, conocer su dirección y velocidad. Anotó que hasta el momento se han realizado 2 lecturas, sin ningún resultado confiable.

Manifestó que el ente municipal es el competente frente a las acciones de prevención y mitigación del riesgo de desastre así como el adecuado ordenamiento y ocupación del territorio. Señaló que Corpocaldas ha brindado asesoría al municipio para identificar o descartar situaciones de riesgo en la zona, y generó una instrumentalización topográfica que permite evidenciar si se presentan procesos de inestabilidad. Expuso que desde el año 2008, ha celebrado convenios interadministrativos con el municipio de Manizales, con el propósito de ejecutar obras de protección y mitigación del riesgo, tendientes a la estabilización y recuperación de los taludes afectados por el desplazamiento en masa de algunas zonas aledañas a la avenida Alberto Mendoza. 5 Folios 63 a 65 , C. Ppal. 6 Folios 70 a 107, C. Ppal. Finalmente, solicitó vincular al proceso a los dueños de la propiedad horizontal Torres de Positano como responsable del mantenimiento y conservación de las áreas comunes del conjunto residencial. I.3.4. La representante del Conjunto Cerrado Torres de Positano7 puso de presente que desde el año 2014, el administrador del edificio observó un cambio de comportamiento en las grietas y asentamientos del área común, procedió a contratar un estudio técnico con la firma QUASAR y a solicitar la visita de la autoridad correspondiente, lo que generó el concepto del año 2015, en el cual se recomendaron acciones de prevención, varias de las cuales no son del resorte de la copropiedad, sino de las mismas entidades que realizaron el informe. Sostuvo que el área del talud pertenece al municipio pues fue objeto de cesión

obligatoria como zona de uso público, conforme a su ficha catastral. Indicó que, de conformidad al mapa del Sistema de Información Geográfica de la página de la Alcaldía, el edificio se encuentra ubicado y rodeado por una zona con áreas de tratamiento geotécnico y una zona de alto riesgo de deslizamiento, lo cual preocupa mucho a los habitantes del edificio, teniendo en cuenta que debieron ceder parte del área común del edificio para la ampliación de la avenida Alberto Mendoza, ocasionando que el terreno donde se encuentra la cancha quedara sobre una zona perfilada, por lo que se les debe garantizar la seguridad y tranquilidad. I.4. AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO El 3 de noviembre de 2016, se celebró la audiencia de pacto de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, a la cual concurrieron las partes y el agente del Ministerio Público8. En desarrollo de dicha diligencia, las partes propusieron las siguientes fórmulas de pacto: I.4.1. Por parte de CORPOCALDAS: “(i) Brindar acompañamiento y asesoría técnica a la copropiedad para el manejo de la ladera; (ii) Continuar con el monitoreo e instrumentación topográfica en la ladera en tiempos de verano cada dos meses y en invierno cada quince días, o en periodos menores según se necesite; (iii) Efectuar el mantenimiento periódico de la ladera en su área pública a través del programa de guardianas de la ladera y (iv) Construir una batería de drenes en la parte interior del talud, obra que se llevaría a cabo en el primer

semestre del año 2017[…]. I.4.2. El Municipio de Manizales coadyuvó la propuesta de Corporcaldas respecto al mantenimiento de la ladera con el programa de Guardianas de la Ladera y la construcción de la batería de drenes que se encuentren en la zona 7 Folios 163 a 165, C. Ppal. 8 Folios 181 a 185, C. Ppal. pública, “en el marco de los convenios interadministrativos suscritos por el Municipio con CORPOCALDAS […]”. Adicionalmente ofrece a continuar con el monitoreo de la ladera a través de la Unidad de Gestión del Riesgo (UGR) de la entidad. I.4.3. EL INVAMA manifestó no tener fórmula de pacto. I.4.4. La representanta del conjunto cerrado Torres de Positano se comprometió a seguir ejecutando “(i) el mantenimiento general de las áreas comunes; ii) el tratamiento adecuado de las aguas lluvias; iii) el mantenimiento de los drenes que se encuentran al interior del conjunto; iv) el monitoreo constante del área de la cancha de tenis, además de la colaboración con las actividades que CORPOCALDAS lleve a cabo […]”9. I.4.5. El actor popular apoyó el pacto que en ese sentido se genere, conforme a las propuestas presentadas. I.4.6. El representante del Ministerio Público advirtió que los intervinientes en el pacto no estaban legitimados para suscribirlo toda vez que las propuestas de acuerdo no fueron llevadas previamente a los Comités de Conciliación de las entidades involucradas, por lo que solicitó suspender la audiencia hasta que se

surtiera dicho trámite. Adicionalmente, manifestó que no era lógico que en el pacto de cumplimiento se impusieran obligaciones a los titulares de los derechos colectivos afectados. Al respecto, el Magistrado ponente consideró razonable que el conjunto Torres de Positano se comprometa con acciones de su competencia, las cuales pueden influir en el comportamiento de la ladera. Agregó que en el trámite de la acción popular, se pueden vincular a quienes tengan condición activa o pasiva respecto a la vulneración o amenaza de los derechos colectivos. En relación con la exigencia de allegar el acta del Comité de Conciliación de las entidades, consideró que no procede tal exigencia procesal por la naturaleza y finalidad especial de este trámite constitucional, posición que ha sostenido el Tribunal Administrativo de Caldas. I.5. LA PROVIDENCIA APELADA El 28 de noviembre de 2016, el Tribunal Administrativo de Caldas, profirió sentencia en primera instancia10, mediante la cual aprobó el pacto de 9 Ibídem 10 Folios 223 a 231, C. Ppal. cumplimiento suscrito por las partes en la audiencia celebrada el 3 de noviembre del mismo año y conformó el comité de verificación. En primer lugar, se refirió a la objeción presentada por el agente del Ministerio Público respecto a la no aprobación previa de las fórmulas de pacto por parte de los comités de conciliación de las entidades, al respecto sostuvo que, conforme a lo establecido en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, no es requisito para la celebración de la audiencia, el pronunciamiento del Comité de Conciliación, asimismo, la ausencia de dicho trámite, no es causal para declarar fallida la

audiencia. Indicó que las normas en las cuales el agente del Ministerio Público sustentó su posición, son aplicables únicamente a los asuntos conciliables, esto es, aquellos de contendido particular y concreto, transigibles y desistibles, y no para los derechos que se debaten en el marco de las acciones populares. En relación al pacto logrado por las partes, el Tribunal consideró que los compromisos adquiridos eran idóneos y razonables para garantizar la protección de los derechos colectivos que podrían resultar amenazados y se ejecutarán en un plazo razonable. I.6. RECURSO DE APELACIÓN El Procurador 29 judicial II para asuntos administrativos, mediante escrito radicado el 6 de diciembre de 201611, interpuso recurso de apelación en contra de la decisión anterior. Adujo que, los representantes de las entidades públicas en la audiencia de pacto de cumplimiento carecían de competencia para comprometer los intereses litigiosos de los organismos demandados. Puso de presente, que la finalidad de los comités es que “se examinen todas las variantes (presupuestales, de planeación, de conveniencia jurídica, etc.) para decidir si se presenta o no fórmula de pacto de cumplimiento” y agregó que su competencia no es solo frente a solicitudes de conciliación, sino respecto a cualquier medio alternativo de solución de conflictos. Como sustento de su posición, referenció antecedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, en los cuales se consideró que en el pacto de cumplimiento existía un acuerdo de voluntades y constituía un mecanismo alternativo para la solución del conflicto.

Por lo anterior, solicitó la revocatoria del fallo de primera instancia, en tanto que, a su juicio, la audiencia especial de pacto de cumplimiento no respeto el debido proceso. 11 Folios 234 a 239, C. Ppal. El recurso de apelación fue concedido mediante auto del 13 de diciembre de 201612. I.7. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA I.7.1. Mediante auto del 13 de junio de 2017, fue admitido el recurso de apelación y se corrió traslado para alegar de conclusión, oportunidad que fue aprovechada por Corpocaldas y el agente del Ministerio Público.

I.7.2. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA

REGIONAL DE CALDAS –CORPOCALDAS13.

La apoderada judicial de CORPOCALDAS solicitó la confirmación del fallo de primera instancia, en tanto que los asuntos susceptibles de ser conciliables en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, son aquellos de carácter particular y de contenido económico y se circunscriben única y exclusivamente a los medios de control de nulidad y restablecimiento de derecho, reparación directa y controversias contractuales. Aunado a lo anterior, no existe una norma que exija que los asuntos objeto de la audiencia especial de pacto de cumplimiento en acción popular, deban ser sometidos a la aprobación del Comité de Conciliación. Consideró que la dinámica de la audiencia de pacto de cumplimiento, sugiere que las partes, durante el transcurso de la misma, puedan proponer diversas fórmulas o modificar las ofrecidas, con la finalidad de garantizar una eficaz protección de

los derechos colectivos.

1.- I.7.3. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO14

La Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, bajo el argumento que la ley no estableció expresamente el requisito de aprobación previa del pacto de cumplimiento a suscribir por parte del comité de conciliación. Además, puso de presente que el actor debe solicitar a la entidad adoptar las medidas pertinentes para que cese la amenaza o vulneración del derecho colectivo correspondiente, por lo que no es exigible la aprobación previa del comité de conciliación. Además, en la contestación de la demanda se pueden prever aspectos que pueden ser incluidos en un eventual pacto de cumplimiento. 2.- II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 12 Folios 254 y 255, C. Ppal. 13 Folios 265 a 281, C. Ppal. 14 Folios 283 a 295, C. Ppal. II.1. COMPETENCIA DE LA SALA La Sala es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias de acciones populares proferidas por los Tribunales Administrativos, conforme con lo establecido por el artículo152, numeral 16 del CPACA, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999. II.2. LAS ACCIONES POPULARES Y SU PROCEDENCIA La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten amenazados o vulnerados o exista peligro o agravio o un daño contingente, por la

acción o la omisión de las autoridades públicas, o de los particulares que actúan en desarrollo de funciones públicas. La Corte Constitucional se ha pronunciado en distintas ocasiones15 acerca de la naturaleza de la acción popular y ha establecido que este mecanismo se caracteriza por: “[…] (i) por ser una acción constitucional especial, lo que significa a) que es el mecanismo dispuesto por el constituyente para la protección de un grupo específico de derechos constitucionales, los derechos colectivos, b) que el legislador ordinario no puede suprimir esta vía judicial y c) que le aplican, particularmente, los principios constitucionales; (ii) por ser pública, en tanto dota a todas las personas, sin necesidad de obrar por intermedio de un apoderado judicial, de un instrumento para poner en movimiento al Estado en su misión de respetar, proteger y garantizar los derechos colectivos frente a las actuaciones de autoridades o de cualquier particular; (iii) por ser de naturaleza preventiva, motivo por el cual, basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca una vulneración para que ésta proceda, pues su objetivo es ‘precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño’; (iv) por ser también de carácter restitutorio, en razón a que tiene como finalidad el restablecimiento del uso y goce de los derechos e intereses colectivos […]”16. En relación con el carácter preventivo de las acciones populares, tanto la

Corte Constitucional17 como el Consejo de Estado18, han establecido que la 15 Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez; T-466 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T-443 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y T-254 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 16 Corte Constitucional, Sentencia T-443 de 2013; M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 17 Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 2 de septiembre de 2004, Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez. Radicación número: N°2002prosperidad de la acción popular no depende de que exista un daño o perjuicio, pues la posibilidad de que se vulnere un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar que la vulneración se presente. Según lo ha señalado la Sección en forma reiterada19, los supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares son: (i) la existencia de una acción u omisión por parte de autoridades públicas o de los particulares, en relación con el cumplimiento de sus deberes legales20, (ii) la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos o intereses colectivos; y (iii) la relación de causalidad entre la acción u omisión, y la afectación de los

derechos e intereses mencionados.21 II.3. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA El 3 de noviembre de 2016,22 tuvo lugar la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 1998. En el desarrollo de esta etapa procesal, las partes celebraron un acuerdo en el contexto de la audiencia de pacto de cumplimiento, el cual fue aprobado mediante sentencia de 28 de noviembre de 2016. El agente del Ministerio Público, en primera instancia, objetó el pacto de cumplimiento durante la audiencia e interpuso recurso de apelación contra el fallo del a quo, al poner de presente que la fórmula de acuerdo debió someterse previamente a consideración de los Comités de Conciliación de las entidades demandadas, antes de la celebración de la audiencia de pacto. El a quo desestimó los argumentos del procurador judicial puesto que, en su criterio, dada la finalidad y naturaleza especial del pacto de cumplimiento, no se requiere concepto previo de los comités de conciliación. Así las cosas, corresponde a la Sala determinar si en el pacto de cumplimiento celebrado el 3 de noviembre de 2016, en el marco de la acción popular incoada por el señor Enrique Arbeláez Mutis, y que fue aprobado mediante sentencia de primera instancia de 28 de noviembre del mismo año, por el Tribunal Administrativo de Caldas, los funcionarios que representaron a las entidades públicas demandadas tenían competencia para asumir compromisos en nombre 2693-01. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Bogotá, D.C., 5 de marzo de 2015. Radicación número: 15001-23-33000-2013-00086-01(AP). Actor: Defensoría del Pueblo - Regional Boyacá. Demandado: Fiscalía General de La Nación - Dirección Seccional de Fiscalías De Tunja – CTI. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 9 de junio de 2011, Consejera Ponente: María Elizabeth García González. Radicación número: (AP) 25000-23-27-000-2005-00654-01. En aquella ocasión la Sección Primera estableció que la amenaza y/o vulneración de los derechos colectivos, se examina a la luz de la conducta diligente o negligente de las autoridades públicas o de los particulares, en cuanto al cumplimiento de sus deberes legales tendientes a protegerlos o a abstenerse de lesionarlos. 21 Sobre el particular ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 30 de junio de 2011. Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Radicación número: 50001-23-31-000-2004-00640-01(AP). 22 Folio 181, C. Ppal. de dichos organismos, o si, por el contrario, la fórmula de acuerdo debió someterse previamente a los comités de conciliación, como única instancia autorizada por ley para decidir al respecto. Antes de entrar a resolver el caso concreto, la Sala considera necesario abordar los siguientes temas: (i) concepto, naturaleza y tipología de los mecanismos alternativos de solución de conflictos (ii) la audiencia especial de pacto de cumplimiento como mecanismo alternativo de solución de conflictos; (iii)

creación, naturaleza jurídica y funciones de los comités de conciliación; (iv) la unificación de la jurisprudencia respecto a la competencia de los Comités de Conciliación frente a la procedencia de los pactos de cumplimiento; (v) solución del caso concreto. II.4. CONCEPTO, NATURALEZA JURÍDICA Y TIPOLOGÍA DE LOS MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS Los mecanismos alternativos de solución de conflictos – MASC – son instrumentos que permiten solucionar las disputas de las partes por fuera de la justicia estatal, mediante una solución pacífica y ágil, de forma directa o a través de un tercero imparcial, lo que permite hacer efectivo el acceso a la administración de justicia y la resolución de las controversias. Al respecto, la Corte Constitucional, en la sentencia C-1195 de 2001, indicó: “Los mecanismos alternativos de resolución de conflictos no representan una desconfianza hacia la justicia estatal formal, sino un reconocimiento de que procedimientos menos formales y alternativas de justicia autocompositiva complementan las opciones a las cuales pueden acudir las personas para resolver sus disputas. Por ello, mecanismos como la mediación y la conciliación, más que medios para la descongestión judicial, son instrumentos para garantizar el acceso efectivo a la justicia y promover la resolución pacífica de los conflictos.” De igual forma, el alto Tribunal Constitucional ha considerado que los mecanismos alternativos de solución de conflictos “cumplen fines inclusive imperiosos desde el punto de vista constitucional, algunos de los cuales son fines esenciales del Estado23”; tal como lo sostuvo en la C-037 de 1997, al indicar que

estos formas alternativas responden a los postulados propios de un Estado Social de Derecho como son, la paz, la convivencia y el orden justo. En efecto, la Corte señaló: “[...] el propósito fundamental de la administración de justicia es hacer realidad los principios y valores que inspiran al Estado social de derecho, entre los cuales se encuentran la paz, la tranquilidad, el orden justo y la armonía de las relaciones 23 C-1195 de 2001. sociales, es decir, la convivencia (Cfr. Preámbulo, Art s. 1o y 2o C.P.). Con todo, para la Corte es claro que esas metas se hacen realidad no sólo mediante el pronunciamiento formal y definitivo de un juez de la República, sino que asimismo es posible lograrlo acudiendo a la amigable composición o a la intervención de un tercero que no hace parte de la rama judicial. Se trata, pues, de la implementación de las denominadas “alternativas para la resolución de los conflictos”, con las cuales se evita a las partes poner en movimiento el aparato judicial del país y se busca, asimismo, que a través de instituciones como la transacción, el desistimiento, la conciliación, el arbitraje, entre otras, los interesados puedan llegar en forma pacífica y amistosa a solucionar determinadas diferencias, que igualmente plantean la presencia de complejidades de orden jurídico. (...). Para esta Corporación, las formas alternativas de solución de conflictos no sólo responden a los postulados constitucionales anteriormente descritos, sino que adicionalmente se constituyen en instrumentos de trascendental significado para la descongestión de los despachos judiciales, problema éste que

desafortunadamente aqueja en forma grave y preocupante a la administración de justicia en el país. Adicionalmente, debe insistirse en que con los mecanismos descritos se logra cumplir con los deberes fundamentales de que trata el artículo 95 superior, como es el caso de colaborar con el funcionamiento de la justicia (Num 5o.) y propender al logro y el mantenimiento de la paz (Num. 6o)”. En igual línea de pensamiento, la Corte ha resaltado su naturaleza democrática y preventiva frente a la convivencia y la vida en comunidad, tal como lo manifestó en la sentencia C-893 de 2001