CE-17001-23-33-000-2016-00648-01(0013-19)-2020

HOMOLOGACIÓN DEL PERSONAL AL SERVICIO DE LOS

ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS / TRÁMITE DE HOMOLOGACIÓN Y

NIVELACIÓN SALARIAL DE LOS FUNCIONARIOS ADMINISTRATIVOS DE

LAS INSTITUCIONES EDUCATIVAS / INDEXACIÓN / INDEMNIZACIÓN

MORATORIA

[L]a descentralización del servicio educativo y al desmonte de la nacionalización de la educación (…) implicó el ajuste de las plantas del personal administrativo que prestaban sus servicios en las instituciones educativas al servicio de la Nación, los cuales, debían ser incorporados a las plantas departamentales y distritales, previa homologación de cargos, no solo en el aspecto formal de los empleos, como su nomenclatura y grado «que podían diferir», sino de manera primordial su clasificación por la naturaleza de las funciones, el grado de responsabilidad y los requisitos para su ejercicio. […] [C]on el fin de fortalecer su desarrollo, se expidió la Ley 715 del 21 de noviembre de 2001, la cual, pretendió la municipalización de la educación que había quedado en manos de los departamentos y distritos certificados conforme a la Ley 60 de 1993. […] Para ello, previo estudio técnico se tenían que fijar las plantas de personal docente, directivo docente y administrativos de los planteles educativos, y luego proceder a la provisión de dichos cargos en la plantas de personal adoptadas por las entidades territoriales para la prestación del servicio educativo, incorporándolos a las mismas. […] [E]l Ministerio de Educación Nacional mediante Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005 (…) señaló las directrices para llevar a cabo la

homologación de cargos y la nivelación salarial del personal administrativo, y determinó los criterios y pasos para tener en cuenta en dicho proceso. Así mismo, señaló que la deuda por concepto de retroactividad en aquellos eventos en que la homologación y consecuente incorporación conllevara la nivelación de salarios, cuando no procediera la incorporación horizontal, se asumiría con recursos del sistema general de participaciones previa disponibilidad presupuestal, si no existía disponibilidad, serían de cargo de la Nación. Si el respectivo municipio homologó e incorporó al personal administrativo contrariando el orden jurídico, respondería con sus recursos propios. […] [E]xiste tanto la indexación como la indemnización moratoria (o intereses moratorios), a título de herramientas jurídicas que permiten en el mismo sentido, cubrir los efectos adversos del paso del tiempo sin que se haya solucionado efectivamente una obligación dineraria, no obstante, la primera hace referencia a la forma de actualización monetaria con base en el IPC en los casos en los que se evidencia una razón válida para la tardanza en la cancelación del saldo, mientras que los intereses moratorios implican una suerte de sanción, que si bien igualmente busca equiparar los valores de la deuda a un momento posterior, lo hace con el cálculo de una tasa fijada en un porcentaje mayor a la que resultaría de la aplicación de la regla anterior, pero como consecuencia de una actitud dolosa o de mala fe por parte del obligado, que no genere un sustento explicativo de aquella disrupción. […] [L]a Subsección estima que a pesar de que el proceso como tal de homologación se consolidó desde 1997 hasta 2001 y que

el pago del retroactivo a la libelista se dio hasta el año 2013, lo cierto es que no se observa que en modo alguno el Ministerio de Educación Nacional o el Departamento de Caldas hayan incurrido en una dilación injustificada del pago a través de maniobras dolosas o evasivas que buscaran enervar la obligación, sino que en efecto se debieron surtir múltiples etapas propias e inherentes al desembolso y transferencia de recursos de la Nación a entidades territoriales, en las que además se efectuaron sendos ajustes, pero todo bajo el entendido de que se canceló el monto correspondiente a la indexación para contrarrestar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo.

FUENTE FORMAL: LEY 715 DE 2001 / LEY 60 DE 1993.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN "A"

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 17001-23-33-000-2016-00648-01(0013-19)

Actor: MARGARITA ELENA TALERO CASTAÑO

Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - DEPARTAMENTO DE

CALDAS

Referencia: INTERESES MORATORIOS POR PAGO TARDÍO DEL

RETROACTIVO DERIVADO DEL PROCESO DE HOMOLOGACIÓN DEL

PERSONAL ADMINISTRATIVO DE LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL

DEPARTAMENTO DE CALDAS ASUNTO Decide la Subsección el recurso de apelación formulado por la parte demandante

contra la sentencia proferida el 6 de septiembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Caldas que denegó las pretensiones de la demanda. ANTECEDENTES La señora Margarita Elena Talero Castaño en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 20111, formuló en síntesis las siguientes: Pretensiones2

1. Declarar la nulidad de la Resolución 3160-6 del 19 de abril de 2016 por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios solicitados por la libelista en razón de la cancelación tardía del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial.

2. A título de restablecimiento del derecho, solicitó ordenar a las demandadas a que efectúen el reconocimiento y pago de los intereses moratorios, con efectividad a partir del día siguiente a los 30 días posteriores a su causación y hasta el mes de abril de 2013 cuando se canceló el capital adeudado por 1 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», o CPACA. 2 Folio 3. concepto de homologación y nivelación salarial, ello sin que se tenga en cuenta para tal efecto el monto de lo abonado como indexación salarial, a la que deberá aplicarse la última tabla emitida por la Superintendencia Financiera de Colombia, esto es, la base 100 de 2008.

3. Condenar a las entidades demandadas a dar cumplimiento al fallo de conformidad con el artículo 192 del CPACA, a cancelar los intereses

moratorios conforme a lo ordenado en dicha normativa y al pago de costas en caso de oponerse a las pretensiones de la demanda. Supuestos fácticos relevantes3

1. La señora Margarita Elena Talero Castaño prestó sus servicios en calidad de personal administrativo para la Secretaría de Educación del departamento de

Caldas.

2. A través de la Resolución 3500 de 1996, el Ministerio de Educación Nacional certificó al mentado ente territorial para la administración del servicio educativo, de ello, que aquel transfirió el personal administrativo del orden nacional a los cargos previstos en dicha entidad, pero sin homologar las plazas y sus salarios a los nuevos empleos.

3. El departamento de Caldas en acatamiento del concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004 emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, profirió el Decreto 0021 de 1997 mediante el cual homologó y niveló los cargos administrativos de la Secretaría de Educación pagados con recursos

del Sistema General de Participaciones.

4. Por su parte, el Ministerio de Educación Nacional a través del Oficio

2009EE29765 del 1.° de junio de 2009, determinó la viabilidad de la homologación de los funcionarios administrativos del sector educativo, como consecuencia del proceso de descentralización de dicho servicio hacia las entidades territoriales. Por tanto, se expidió el Decreto 337 del 2 de diciembre de 2010, el cual modificó el proceso de homologación y nivelación salarial aprobado inicialmente por el acto que data del 20 de abril de 2007.

5. En consecuencia de ello, se profirió la Resolución 2084-6 del 22 de marzo de

2013, en la cual, se reconoció y ordenó el pago de los valores pendientes por dicho concepto a favor de la señora Talero Castaño y la que fuere aclarada por la Resolución 4662-6 del 4 de julio de 2013 y modificada por la Resolución 9192-6 del 11 de diciembre de 2014, en un periodo correspondiente entre el 10 de febrero de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2009.

6. Adujo que las entidades demandadas cancelaron el retroactivo aludido solo hasta el año 2013, razón por la cual al tener en cuenta la fecha de causación del derecho, este abono fue tardío.

7. La señora Talero Castaño elevó petición el 28 de marzo de 2016 ante la Secretaría de Educación del departamento de Caldas, con el fin que le fueran reconocidos los intereses moratorios derivados del pago adeudado por concepto de homologación y nivelación salarial por fuera de los términos oportunos para tal fin, con la correspondiente indexación. De ello, que la citada entidad, en consonancia con el Comunicado 2014ER11113 del 28 de marzo de 2014, proferido por el Ministerio de Educación Nacional, dictó la Resolución 3 Folios 3 a 5. 3160-6 del 19 de abril de 2016, en la que negó la solicitud radicada por parte de la demandante.

DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»4, porque es guía y

ajuste de esta última. De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial. De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia.

Fecha de la audiencia inicial: 10 de octubre de 2017.

Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: «[…] Indica el magistrado que tanto la Nación, Ministerio de Educación como el departamento de Caldas propusieron la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, y por su parte el Ministerio Educación propuso la de inepta demanda. […] Para resolver esta excepción de falta de legitimación en la causa, se indica que el tribunal ha venido en forma reiterada, apoyado en tesis del Consejo de Estado, diferenciando la falta de legitimación en la causa por pasiva de hecho y la material, distinguiendo que la de hecho, qué es la que se debe resolver en esa etapa procesal, hace referencia a determinar si la parte accionada puede ser convocada como tal al proceso, es decir, si tiene personería jurídica para actuar.

Siendo que en este proceso se está demandando a dos entidades que tienen personería, es claro que pueden actuar como demandas. Por ello, en relación con la legitimación en la causa por pasiva de hecho se considera que se reúnen los requisitos de ley. La falta de legitimación en la causa por pasiva material se relaciona con analizar si de acuerdo a las competencias legales de cada entidad, son las llamadas a responder por lo reclamado en la demanda, situación que es propia de la sentencia y por ello su estudio se pospone a este momento procesal. En relación con la excepción de inepta demanda, propuesta por la Nación, Ministerio de Educación, la sustentó en el hecho de que la entidad no puede ser llevada a un juicio donde se controvierte la legalidad de un acto administrativo que no fue expedido por esta, máxime cuando con anterioridad al proceso no se permitió realizar un pronunciamiento al respecto, siendo éste uno de los requisitos para ejercitar adecuadamente el derecho de acción. Para resolver la excepción, se indica que las razones expuestas para argumentarla, coinciden en gran parte con los argumentos planteados en la falta de legitimación en la 4 Ver: Hernández Gómez William. Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. (2015). causa por pasiva, frente a los cuales se indicó que los mismos no prosperan en este momento del proceso, pero agrega que la demandada sostiene que no fue la entidad frente a la cual se agotó lo que antes se conocía como vía gubernativa, destacando el magistrado que si se observa el escrito de petición, el mismo se dirige tanto al departamento de Caldas como al Ministerio de Educación, tomando la Secretaría de

Educación la decisión de resolver la solicitud, entendiendo que lo hace bajo la coordinación del Ministerio de Educación. Por estas razones se declararán no prósperas las excepciones. […]» (folio 46 vto. y 47 y cd obrante a folio 54). Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] Conforme a los hechos y a la teoría del caso de las partes, considera el despacho que la fijación del litigio se contrae a resolver los siguientes problemas jurídicos: - ¿Es procedente el reconocimiento de intereses moratorios y el ajuste de indexación por el pago del retroactivo por homologación que le hicieran las demandadas a la actora, a pesar de que como lo señala el departamento de Caldas, se reconociera la indexación? - ¿Cuál de las entidades demandadas deberá ser la llamada responder por estos pagos? (folio 47 y cd obrante a folio 54). Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos.

SENTENCIA APELADA5

El a quo profirió sentencia escrita el 6 de septiembre de 2018, por medio de la cual negó las pretensiones de la demandante, sin embargo, condenó por razones de equidad y justicia al Ministerio de Educación al pago de la indexación sobre las sumas canceladas a aquella por concepto de nivelación salarial. Lo anterior con fundamento en las siguientes consideraciones: El Tribunal inicialmente resaltó que el Consejo de Estado ha sido claro en señalar que los intereses moratorios y la indexación no son acumulables, toda vez que los

primeros se configuran por la mora o retardo en el pago del crédito o la obligación, mientras que el período de la actualización monetaria, está dado entre la fecha del crédito y la que se quiere ajustar, por lo que no es relevante la mora en ese caso. Esta postura fue sostenida en sentencia del 7 de diciembre de 2017 proferida por la Sección Segunda, Subsección A de dicha corporación, en el sentido de afirmar la improcedencia del reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de la homologación o nivelación salarial. Seguidamente precisó que el régimen salarial y prestacional del personal docente oficial, se rige por la Ley 4.ª de 1992 y la Ley 91 de 1989. A su turno, la Ley 115 de 1994 determinó que la regulación en este aspecto de los educadores del orden departamental, distrital y municipal se rige por el Decreto 2277 de 1979. Conforme a este marco normativo, aseguró que el pago de intereses moratorios dentro de una relación legal y reglamentaria, corresponde a una prestación social por su naturaleza indemnizatoria y no puede ser considerado como salario. 5 Folios 104 a 114 vto. Por esta razón, estimó que para asumir como cierto el hecho de que era procedente el reconocimiento de los mentados intereses por el no pago oportuno de sus emolumentos, ello debería estar expresamente consagrado en las normas que definen el régimen prestacional como sucede con la sanción moratoria de las cesantías. Añadió que al revisar los postulados que definen la materia en comento, no se

observa que alguno de éstos contemple el pago de intereses moratorios como lo depreca la parte activa, de manera que en efecto no era procedente su reconocimiento. No obstante lo anterior, el a quo indicó que a pesar de que la demandante no solicitó la indexación sobre las sumas pagadas, sino el reconocimiento de intereses moratorios, debe tenerse en cuenta que en todo caso, el pago de las acreencias derivadas del proceso de nivelación salarial se hizo en fecha posterior a su reconocimiento. Por esta razón, consideró que como un fallo extra petita, por razones de equidad y justicia, debía ordenarse la actualización monetaria de los montos cancelados, específicamente solo en lo relativo al capital sin tener en cuenta lo correspondiente a la indexación efectuada por la entidad. Acorde con estos razonamientos, el tribunal de primera instancia profirió sentencia que se resume en su parte resolutiva, así: i) declaró fundada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva material esgrimida por el Departamento de Caldas, ii) ordenó por razones de equidad y justicia al Ministerio de Educación, reconocer a la demandante la indexación sobre el monto reconocido por concepto de nivelación salarial, con base en la suma de $22.820.673 y con límites temporales para la liquidación del 1.° de enero de 2013 hasta el 14 de abril del mismo año, y iii) negó las demás pretensiones de la demanda. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante (Folios 117 a 134): formuló recurso de apelación contra la decisión reseñada anteriormente y solicitó que esta sea revocada con el fin de que

se acceda a las pretensiones de la demanda. Para tal efecto argumentó que, en cuanto al caso de marras, no resultaba desproporcionado ni fuera de los fundamentos constitucionales y legales que rigen los derechos de los trabajadores, que el libelista reclame el pago oportuno de su remuneración salarial, lo cual trae consigo la posibilidad de cobrar los intereses moratorios por el pago tardío de las acreencias laborales. De ello, que hizo referencia a los artículos 1608, 1617 y 1649 del Código Civil en cuanto estos previeron que si una obligación no se cumple dentro del término oportuno estipulado por las partes o previsto por la ley, se configura una indemnización de perjuicios la cual está constituida por el pago de intereses por mora. En línea con lo anterior, adujo que el tribunal realizó una interpretación restrictiva de la norma y jurisprudencia que tomó como sustento para aducir la incompatibilidad entre los intereses moratorios y la indexación. Pues expuso que ambas figuras tienen naturalezas jurídicas totalmente diferentes, en el sentido que la mora es la sanción que se ha de pagar por no cancelar oportunamente una obligación, mientras que la indexación hace referencia a la actualización de la deuda a valores reales vigentes, debido a que el poder adquisitivo inicial se ha perdido con el paso del tiempo por la inflación o devaluación de la moneda. Argumentó que con ocasión de la injustificada demora por parte de las entidades demandadas en el pago de las acreencias laborales derivadas de la nivelación salarial promovida por el proceso de homologación del sector educativo, no solo

debió reconocerse la indexación de los valores abonados, sino también los intereses moratorios, tal como lo indicó la Corte Constitucional en sentencia T-418 de 1996. Manifestó que si bien es cierto, en su momento le fue reconocido un valor por concepto de indexación cuando se saldó la deuda a su favor, no se puede desconocer la procedencia de los intereses moratorios por el retardo en la solución de dicha obligación a que tenía derecho desde 1997. Al respecto resaltó que el monto concedido como actualización monetaria fue ínfimo en comparación con los perjuicios a que fue sometida de manera injustificada por las entidades demandadas. Sostuvo que el hecho de desconocer el pago de lo deprecado, constituiría un enriquecimiento sin justa causa por parte del Ministerio de Educación, pues el valor liquidado y cancelado a la demandante en el año 2013 indudablemente le generó ganancias a la entidad superiores a las que fueron concedidas a título de indexación. Nación, Ministerio de Educación Nacional (Folios 135 a 144): interpuso recurso de apelación en contra del fallo de primera instancia, a fin de que se revoque la orden de reconocimiento de indexación a favor de la demandante. Como sustento de su posición, planteó que el titular del acto administrativo demandado es una persona jurídica totalmente diferente que corresponde al Departamento de Caldas, por lo que se presenta una falta de legitimación material en la causa por pasiva. Por esa razón estimó que una eventual condena que recaiga sobre el ente ministerial, implicaría una sanción por decisiones que no le pueden ser atribuidas, de manera que se quebrantaría el principio jurídico en virtud del cual, todo daño o

perjuicio que se impute de mala fe a otro sujeto, debe ser reparado. Recalcó además que en virtud de la descentralización de la prestación del servicio de educación en los municipios y departamentos conforme a la Ley 60 de 1993, el ministerio perdió la condición de nominador de los docentes, en tanto esa facultad fue transferida a dichos entes territoriales, de manera que son éstos quienes deben responder por la administración del personal docente y administrativo que tengan a cargo. Finalmente indicó que el Ministerio de Educación tampoco tuvo injerencia en los hechos que generaron la demanda ni en el trámite administrativo para el reconocimiento y pago de las obligaciones por homologación y nivelación salarial, más aun por cuanto los actos que resolvieron la situación jurídica de la demandante fueron emitidos por la Secretaría de Educación Departamental de Caldas. Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (folios 145 a 153): apeló la decisión dictada por el tribunal, donde adujo que no le asiste derecho a la demandante de reclamar la liquidación de la pensión con la inclusión de la prima de servicios como factor de liquidación, habida cuenta que el Consejo de Estado en sentencia del 14 de abril de 2016 resaltó que la Ley 91 de 1989 no creó dicho factor salarial a favor de los docentes. Manifestó que en concordancia con la citada Ley 91 de 1989 los docentes nacionalizados vinculados al 31 de diciembre del referido año y en cuanto a las prestaciones sociales y económicas, se mantendría el régimen prestacional que han venido gozando, como lo fue para este caso la Ley 33 de 1985.

Aunado la anterior señaló que el Decreto 1158 1998 definió los factores que deben tenerse en cuenta al momento del reconocimiento pensional de los cuales los docentes únicamente devengan la asignación básica mensual y las horas extras. Por otro lado, resaltó que entre el Ministerio de Educación Nacional, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la demandante no existe relación laboral alguna y por ende las mentadas entidades no tienen la competencia para expedir los actos administrativos de reconocimiento pensional, por lo que no pueden imputársele a esta las obligaciones que tiene la entidad territorial. Por lo anterior, solicitó revocar en lo que resultare desfavorable a la entidad la decisión del fallo conferido por el Tribunal Administrativo de Caldas. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandante (folios 181 a 199): Hizo énfasis en que debe revocarse la sentencia recurrida y para tal efecto reprodujo en su totalidad los argumentos esbozados en su recurso de apelación, no obstante, recalcó puntualmente que en el presente caso lo que se busca con la demanda es sancionar el retardo en el pago de las diferencias salariales como consecuencia de una homologación que debía realizarse desde el mismo momento en que se generó el traslado de personal de la Secretaría de Educación del departamento de Caldas, más aun si se tiene en cuenta que ese hecho solo ocurrió 16 años después con la justificación de múltiples etapas administrativas, lo cual solo es atribuible a las demandadas y no puede afectar los derechos laborales de los funcionarios involucrados. Las entidades demandadas y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal de conformidad con la constancia secretarial visible a folio 200 del

expediente. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia resolverá sin limitaciones cuando las partes hayan controvertido la totalidad de la sentencia, tal como sucede en el presente caso. Cuestión previa A folios 145 a 153 del expediente obra recurso de alzada propuesto por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio contra la decisión proferida en primera instancia, ante el cual deben realizarse las siguientes consideraciones: El Tribunal Administrativo de Caldas, en providencia del 26 de octubre de 2018, indicó que la citada entidad no hace parte del proceso y por lo tanto no sería estudiado dicho escrito, situación a su vez advertida por esta Corporación en auto del 8 de mayo de 2019 y que obra a folio 167 del expediente, razón por la cual no se realizará pronunciamiento alguno sobre la apelación interpuesta por esta. Problemas jurídicos En ese orden, el problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en las siguientes preguntas: 1. ¿La señora Margarita Elena Talero Castaño tiene derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del departamento de Caldas? 2. ¿Era procedente emitir en este caso una decisión extra petita a fin de ordenar al Ministerio de Educación, reconocer la indexación sobre las

sumas abonadas a la demandante por concepto de nivelación salarial derivada del proceso de homologación referido? Primer problema jurídico ¿La señora Margarita Elena Talero Castaño tiene derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del departamento de Caldas? Al respecto la Subsección sostendrá la siguiente tesis: la demandante no tiene derecho al reconocimiento y pago de los intereses deprecados, con base en los argumentos que se indican a continuación.  Del proceso de homologación del personal al servicio de los establecimientos educativos La Ley 43 de 1975 nacionalizó la educación primaria y secundaria que prestaban los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios y las intendencias y comisarias, proceso que se desarrolló entre el 1.º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980. Posteriormente, para desarrollar el contenido de los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política, relativos a la distribución de competencias y recursos, se expidió la Ley 60 del 12 de agosto de 1993, por la cual se dio apertura a la descentralización del servicio educativo y al desmonte de la nacionalización de la educación, para lo cual se efectuó por parte de la Nación a los departamentos y distritos la entrega de los bienes, personal y establecimientos educativos para que fueran asumidos directamente por las entidades territoriales. Este proceso de descentralización implicó el ajuste de las plantas del personal administrativo que prestaban sus servicios en las instituciones educativas al

servicio de la Nación, los cuales, debían ser incorporados a las plantas departamentales y distritales, previa homologación de cargos, no solo en el aspecto formal de los empleos, como su nomenclatura y grado «que podían diferir», sino de manera primordial su clasificación por la naturaleza de las funciones, el grado de responsabilidad y los requisitos para su ejercicio. Implementado el proceso de descentralización en educación, y con el fin de fortalecer su desarrollo, se expidió la Ley 715 del 21 de noviembre de 2001, la cual, pretendió la municipalización de la educación que había quedado en manos de los departamentos y distritos certificados conforme a la Ley 60 de 1993. En efecto, los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, determinaron expresamente el procedimiento a seguir para incorporar las plantas financiadas con recursos del sistema general de participaciones antes «situado fiscal». Para ello, previo estudio técnico se tenían que fijar las plantas de personal docente, directivo docente y administrativos de los planteles educativos, y luego proceder a la provisión de dichos cargos en la plantas de personal adoptadas por las entidades territoriales para la prestación del servicio educativo, incorporándolos a las mismas. Con el Acto Legislativo 1.° de 2005, se determinó que los recursos de la participación para educación del sistema general de participaciones, se destinarían a financiar la prestación del servicio educativo y entre otras actividades el pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales. Por tanto, el Ministerio de Educación Nacional mediante Directiva Ministerial 10 del

30 de junio de 2005, en el ejercicio de una actividad de acompañamiento a las entidades territoriales que habían adelantado su proceso de certificación en educación, señaló las directrices para llevar a cabo la homologación de cargos y la nivelación salarial del personal administrativo, y determinó los criterios y pasos para tener en cuenta en dicho proceso. Así mismo, señaló que la deuda por concepto de retroactividad en aquellos eventos en que la homologación y consecuente incorporación conllevara la nivelación de salarios, cuando no procediera la incorporación horizontal, se asumiría con recursos del sistema general de participaciones previa disponibilidad presupuestal, si no existía disponibilidad, serían de cargo de la Nación. Si el respectivo municipio homologó e incorporó al personal administrativo contrariando el orden jurídico, respondería con sus recursos propios.  Del trámite de homologación y nivelación salarial