CE-17001-23-33-000-2016-00686-01(1115-19)-2020

INTERESES MORATORIOS - Proceso de homologación y nivelación salarial / HOMOLOGACIÓN PERSONAL ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOSCausación de nivelación de salarios cuando no procediera la incorporación / INTERESES MORATORIOS POR NO PAGO INMEDIATO DE LA NIVELACIÓN SALARIAL - No procede / TARDANZA EN EL PAGOTranscurrió un tiempo razonable entre la firmeza del acto administrativo y las gestiones tendientes para realizar el desembolso / INDEXACIÓN DE LA SUMAS RECONOCIDAS - No procede En relación con la retroactividad de la homologación y nivelación salarial, en forma concreta, en la aludida directiva se estableció que para determinar la deuda era necesario que la entidad territorial realizara un listado de las reclamaciones, indicando la fecha de cada una de ellas, y que la retroactividad tan solo se concedería, en la medida en que el derecho no hubiera prescrito, según lo consagrado en los artículos 102 y 103 del Decreto 1848 de 1969 y 151 del Código Procesal Laboral. De igual manera, se determinó que la homologación y consecuente incorporación conllevaría la nivelación salarial, lo cual se asumiría con recursos del Sistema General de Participaciones, previa disponibilidad presupuestal, pero que si no existía disponibilidad, la Nación se haría cargo; sin embargo, en caso de que la homologación e incorporación se hubiera realizado contrariando el orden jurídico, el respectivo municipio debía responder por ello con sus recursos propios. La Sala debe señalar que para llevar a cabo el proceso de homologación y nivelación salarial que, en últimas, dio lugar a que se produjera el

pago del retroactivo correspondiente a los años 1997 a 2009, se tuvieron que surtir diferentes gestiones por parte de la administración. En primer lugar, tal como se desprende de las actuaciones desarrolladas con miras a realizar el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo que pasó a hacer parte de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, este tuvo ocurrencia en el año 2007, producto del Decreto 0399 de ese año. Entre la fecha de expedición del acto administrativo antes indicado que modificó la Resolución No.4533-6, del 4 de julio de 2013, que a su vez aclaró la Resolución No. 1807-6 del 22 de marzo de 2013, esto es, 11 de diciembre de 2014 y la fecha en que se materializaron los pagos de tales diferencias - 15 de abril de 2013 y 23 de diciembre de 2014-, no se podría considerar que la autoridad incurrió en tardanza para pagar las sumas correspondientes, toda vez que se trató del tiempo razonable durante el cual el acto administrativo cobró firmeza y se realizaron las gestiones tendientes para realizar el desembolso. Cuando se demuestra que ha transcurrido un término razonable entre la expedición del acto administrativo que reconoce la suma correspondiente a la homologación y nivelación salarial y el momento del pago, no procede el reconocimiento de los intereses moratorios; por ende, la Sala coincide con la decisión de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda.

FUENTE FORMAL: LEY 43 DE 1975 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 356 / LEY 60 DE 1993 / LEY 115 DE 1994 / ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2001ARTÍCULO 2 / LEY 715 DE 2001 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESOARTÍCULO 281 / CÓDIGO PROCESAL DEL TRABAJO Y DE LA SEGURIDAD SOCIAL - ARTÍCULO 50

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN "A"

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 17001-23-33-000-2016-00686-01 (1115-19)

Actor: ESNELLY GRISALES DE CARDONA

Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN - FONDO DE PRESTACIONES

SOCIALES DEL MAGISTERIO Y DEPARTAMENTO DE CALDAS

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. TEMAS:

INTERESES MORATORIOS O LEGALES POR HOMOLOGACIÓN Y

NIVELACIÓN SALARIAL. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA.

Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por la demandante y la Nación - Ministerio de Educación Nacional contra la sentencia proferida el 19 de noviembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Caldas, por medio de la cual negó las pretensiones originales de la demanda, y reconoció por «razones de equidad y de justicia» un periodo de indexación.

1. ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo, la señora Esnelly Grisales de Cardona formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad de la Resolución 3419-6 del 29 de abril de 2016, expedida por la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, mediante la cual se negó el reconocimiento de los intereses de mora por el pago tardío del retroactivo que surgió a causa de la nivelación y homologación salarial. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) condenar al Ministerio de Educación Nacional y a la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, a reconocer y pagar los intereses moratorios por el desembolso tardío de la homologación y nivelación salarial, los cuales deben ser liquidados a la tasa del interés bancario corriente, por períodos de treinta días, una vez ocurrido el incumplimiento; ii) liquidar y pagar los intereses reclamados, con base en el capital neto cancelado, sin incluir el valor que se reconoció por concepto de indexación salarial; iii) ordenar el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; iv) disponer el pago de los intereses moratorios en los términos ordenados por el artículo 192 ibidem; v) condenar en costas a la entidad demandada, en caso de que presente oposición a las pretensiones de la demanda. 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló los siguientes: i) La señora Esnelly Grisales de Cardona prestó sus servicios en la Secretaría de

Educación del Departamento de Caldas, en calidad de personal administrativo. ii) El Ministerio de Educación Nacional expidió la Resolución 3500 de 1996, en el sentido de certificar al Departamento de Caldas para la administración del servicio educativo. iii) Producto de lo anterior, a través del Decreto Departamental 0021 de enero de 1997, el Departamento de Caldas adoptó la planta de cargos y personal que prestaba sus servicios para el departamento de Caldas. iv) La incorporación anterior se hizo sin que previamente se hubiera homologado y nivelado salarialmente los cargos y, con ello, se generó una situación de desigualdad para los servidores pagados con recursos del Sistema General de Participaciones, respecto de aquellos pertenecientes a la planta central del Departamento, pese a la igualdad de funciones y responsabilidades. v) La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en Concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004 indicó que las entidades territoriales debían realizar la nivelación salarial y aseguró que la diferencia del mayor valor debía ser asumida por la Nación. vi) El Departamento de Caldas, efectuó el estudio técnico con el propósito de homologar y nivelar los cargos, el cual se aprobó por la directora de descentralización del Ministerio de Educación Nacional, mediante comunicación suscrita el 30 de marzo de 2007, por encontrarse ajustado a las normas de carrera administrativa. vii) Como consecuencia de lo anterior, el Departamento expidió el Decreto 0399 del 20 de abril de 2007, por medio del cual se produjo la homologación y nivelación de los cargos administrativos del personal perteneciente a la planta de

Cargos del Departamento de Caldas. viii) En atención a la Directiva Ministerial 10 de 2005 y a la Resolución 2171 del 17 de mayo de 2006, emanada del Ministerio de Educación Nacional, la Secretaría de Educación radicó una propuesta de ajuste a la homologación y nivelación salarial, la cual fue aprobada a través del Oficio 2009EE29765 del 1 de junio de 2009. ix) En el oficio anterior se definió que el Ministerio debía adelantar los trámites para hacer efectiva la homologación de cargos y realizar la posesión sin solución de continuidad a favor de las personas beneficiarias de ese proceso; también se definió que la autoridad territorial no contaba con excedentes del Sistema General de Participaciones para pagar el costo de los retroactivos por nivelación salarial, de modo que la Nación asumiría tal responsabilidad, de acuerdo con lo previsto en el artículo 148 de la Ley 1450 de 2011. x) A través del Decreto 337 de diciembre de 2010 el Departamento modificó la homologación y nivelación salarial aprobada, inicialmente, a través del Decreto 0399 de 20 de abril de 2007, para lo cual tuvo como parámetro los salarios del departamento de Caldas con corte a 31 de diciembre de 2002 y aplicando los incrementos salariales entre 2003 y 2012. xi) Mediante la Resolución 8973-6 del 11 de diciembre de 2014 el Ministerio de Educación Nacional pagó, a favor de la demandante, el retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial y, en él, precisó las fechas en que se

constituyó la obligación, esto es, entre el 10 de febrero de 1997 y el 31 de diciembre de 2009. De igual forma el artículo segundo de la mencionada resolución indicó « liquidar y reconocer el pago a favor de la señora Grisales de Cardona Esnelly, identificada con la cedula de ciudadanía 24.303.811, por concepto de actualización de indexación y diferencias salariales dejadas de percibir en el proceso de nivelación salarial periodo comprendido entre el 10 de febrero de 1997 a 31 de diciembre de 2012» xii) Con base en lo expuesto, desde el momento en que se produjo el traslado a la planta de cargos de la entidad territorial, la actora debió recibir la diferencia salarial correspondiente; sin embargo, como se expuso, esta tan solo se canceló en el mes de abril de 2013; por ende, el pago tardío del retroactivo por homologación generó intereses moratorios, tal como lo establecen los artículos 1608, 1617 y 1649 del Código Civil y normas concordantes. xiv) El 28 de marzo de 2016, la demandante formuló, ante la Secretaría de Educación del Departamento, una solicitud orientada a que se reconocieran los intereses moratorios causados por la tardanza en el pago del retroactivo por homologación y nivelación salarial y, con ello, interrumpió el fenómeno prescriptivo. xv) Los días subsiguientes el apoderado de la demandante radicó solicitud de una multiplicidad de servidores que estaban en igual situación y pretendían idéntico reconocimiento. xvi) A través de la Resolución 3419-6 del 29 de abril de 2016 la Secretaría de

Educación del Departamento de Caldas manifestó que el Ministerio de Educación Nacional mediante comunicado 2014ER11113 del 28 de marzo de 2014, indicó que no hay lugar a la exigencia de intereses moratorios, toda vez que no existe mora en el pago de la obligación. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 13, 25, 53, 58, 93, 123, 209, 350 de la Constitución Política; 1608, numerales 1 y 2, 1617 y 1649 del Código Civil y 177 del Código Contencioso Administrativo. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del demandante expuso los siguientes argumentos: i) La homologación es un procedimiento mediante el cual se comparan las funciones y requisitos de un empleo existente en una planta de personal, para encontrar su empleo equivalente en la planta receptora, en este caso, como resultado de la descentralización del servicio de educación. ii) La entidad demandada realizó el proceso de homologación respectivo, en torno al empleo del demandante; sin embargo, al negar el reconocimiento de los intereses moratorios reclamados violó la ley, en la medida en que pretendió equiparar los intereses a la indexación cuando ambos provienen de una fuente distinta. iii) En el caso bajo análisis se debe tener en cuenta el principio general del derecho según el cual lo accesorio corre la suerte de lo principal, de modo que si el derecho al retroactivo por homologación y nivelación salarial se hubiera extinguido, igual hubiera ocurrido respecto de la obligación accesoria de pagar los intereses moratorios derivados de la tardanza por parte del Estado; por lo tanto, es

viable reclamar tales intereses dentro de los tres años siguientes al pago tardío de la homologación salarial pues fue el momento en que se conoció que no se habían ordenado. iv) Las entidades, dentro de los estudios técnicos, no proyectaron el pago de intereses como resultado de la aprobación del pago tardío de la homologación; por lo tanto, la controversia al respecto debe someterse a instancias judiciales como la de la referencia. v) El reclamo de los intereses moratorios obedece a que la administración canceló las sumas resultantes de la homologación y nivelación salarias varios años después de haberse causado y en la certificación en que consta su pago no se refleja pago alguno por concepto de intereses. vi) El artículo 53 de la Constitución Política establece, como principio fundamental, la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos de los trabajadores; por lo tanto, la administración no puede desconocerlos o desmejorarlos a su antojo, en perjuicio del trabajador y, para el caso concreto, ese incumplimiento se evidencia en la omisión de reconocer los intereses reclamados. 1.2. Contestación de la demanda 1.2.1. El Departamento de Caldas El ente territorial demandado, por conducto de apoderada, contestó la demanda1 y se opuso a la prosperidad de las pretensiones, porque cuando se produjo la homologación y nivelación salarial, todo el proceso se realizó en estricto acatamiento y observancia de los criterios e instrucciones definidos por el Ministerio de Educación Nacional y la fiduciaria que realizó el desembolso de los conceptos que resultaron de ello. Además, precisó las circunstancias que

rodearon tal actuación administrativa, en los términos que se procede a transcribir: […]El proceso de homologación se inició por los trabajadores desde el año 1997, desde esa fecha, en el estudio técnico realizado revisaron el salario más aproximado de cada funcionario homologado (como el de la señora Grisales de Cardona, demandante) de la escala salarial de la administración Central de acuerdo con el nivel jerárquico y los requisitos para el desempeño del cargo y (recomendar) el nivel, cargo y grado y salario en la que se debía designar respetando los derechos de carrera y la Ley 909 de 2004. Una vez aprobado el estudio técnico presentado por la Secretaría de Educación-de la Gobernación de Caldas ese fue aprobado por parte del Ministerio de Educación mediante radicado No 2007ER 9711 del 30 de marzo de 2007, por la Doctora Gloria Mercedes Álvarez Núñez, Directora de Dirección de descentralización del Ministerio de Educación por encontrarse ajustado a la norma de carrera administrativa. […] Desde el 10 de enero de 1997 al 09 de mayo de 2007, los salarios se consolidaron año por año, en acatamiento a lo orientado por el Ministerio de Educación Nacional; la Secretaría de Educación presentó un primer estudio técnico, el cual presentó entre otras las siguientes situaciones:.. […] La solicitud de revisión al proceso de homologación y nivelación salarial, fue aprobada por el Ministerio de Educación Nacional mediante el siguiente radicado 2009 EE29765 del 1 de junio de 2009 previa revisión y certificación de las funciones ejercidas por cada funcionario, de conformidad con el

estudio técnico, en el que se encuentra la señora Esnelly Grisales de Cardona. El estudio técnico se realizó desde el 10 de febrero de 1997 al 9 de mayo de 2009, los salarios se consolidan año por año, en acatamiento a lo orientado por el Ministerio de educación. Por la homologación del cargo de la señora Grisales de Cardona recibió desde el año 1997 al año 2009, una suma de dinero debidamente indexada, según los actos administrativos Nos 1807-6 del 22 de marzo de 2013, 4533-6 del 4 de julio de 2013, 8973-6 del 11 de diciembre de 2014, los cuales no fueron recusados ni demandados. 1 Folios 76 a 79. Como se puede observar señor Juez, lo que recibió la parte demandante fueron dineros dentro del proceso de homologación y nivelación salarial que al estar indexado no le da derecho a la parte accionante a reclamar ninguna sanción moratoria, en calidad de intereses, ya que se estaría pretendiendo por la parte demandante que el Departamento de Caldas incurra en doble sanción. Por último, la apoderada de la entidad propuso las excepciones de buena fe, inexistencia de la obligación, falta de legitimación en la causa por pasiva, inaplicabilidad de intereses moratorios y prescripción. 1.2.2. El Ministerio de Educación Nacional La entidad accionada, por intermedio de apoderado, contestó la demanda2 y se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación: i) Los artículos 34 y 38 de la Ley 715 establecieron el procedimiento para incorporar las plantas financiadas con recursos del Sistema General de

Participaciones a las plantas de personal de las entidades del orden territorial y, en el caso bajo análisis, tal procedimiento se cumplió mediante la incorporación y homologación de cargos, lo que generó los costos derivados del estudio técnico. ii) En el Acto Legislativo 01 de 2005 se dispuso que los recursos de participación para la educación serían destinados para financiar la prestación del servicio educativo y el pago del personal docente y administrativo de las instituciones públicas. iii) A través de la Directiva Ministerial 10 de 30 de junio de 2005 se establecieron las directrices orientadas a que se produjera la homologación, así como los criterios y procedimiento necesarios para el efecto; además, se impuso en las entidades territoriales, la obligación de ajustar sus plantas de personal y todo ese proceso se siguió en el caso analizado, sin que ello dé lugar al reconocimiento de los intereses pretendidos. Finalmente, el apoderado de la entidad planteó las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, prescripción e ineptitud de la demanda. 2 Folios 52 a 69. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia proferida el 19 de noviembre de 2018,3 negó las pretensiones originales de la demanda, y reconoció por «razones de equidad y de justicia» un periodo de indexación, con base en los siguientes argumentos: i) Producto del proceso de descentralización de la educación, los cargos al servicio de la educación que estaban adscritos a la Nación, debieron ser asumidos por las entidades territoriales, las cuales empezaron a responder por la educación pública.

Como consecuencia de ello, los departamentos y municipios debían asumir esos cargos, para lo cual se debían ajustar a las plantas propias, proceso denominado homologación. Ahora bien, a raíz de lo anterior se debían realizar los ajustes salariales y prestacionales, lo que derivó en el reconocimiento de las diferencias que surgieran de tal proceso. ii) En lo que respecta a los intereses moratorios, estos son incompatibles con la indexación y no son acumulables; por lo tanto, como se demostró que a la parte demandante se le reconoció la indexación de las sumas concedidas a título de nivelación salarial, por el período comprendido entre 1997 al 2009, es improcedente reconocer los intereses moratorios que reclama. iii) Al revisar, en detalle, la situación planteada, se hace evidente que el reconocimiento de los valores causados por homologación y nivelación salarial se produjo mediante los actos administrativos 1807-6 del 22 de marzo de 2013, 45336 del 4 de julio de 2013, 8973-6 del 11 de diciembre de 2014, y, en ellos, no solo se ordenó el pago de capital correspondiente, sino de la indexación por el período 10 de febrero de 1997 al 31 de diciembre de 2009. Como la actora no planteó reparo alguno en torno al valor liquidado, incluso, con corte a la expedición de dicha resolución, se debe entender que convino con lo que en ella se decidió. iv) No obstante lo anterior, el pago se realizó el día 15 de abril de 2013, y posteriormente se canceló el ajuste de la indexación el día 23 de diciembre de

2014, pero con fecha de indexación final el 31 de diciembre de 2012, por lo tanto se debe cancelar la indexación a que tiene derecho la demandante entre el 1 de enero de 2013 y el 14 de abril de 2014. 3 Folios 123 a 131. 1.4. El recurso de apelación 1.4.1 La señora Esnelly Grisales de Cardona actuando por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación,4 solicitando el reconocimiento de los intereses moratorios con ocasión al pago tardío de la homologación y nivelación salarial, el cual sustentó así: i) La ley ordena taxativamente que la mora es la sanción que se ha de pagar por no cancelar oportunamente una obligación, mientras que la indexación se refiere a la actualización de la deuda a valores reales y actuales, producto de la pérdida del valor adquisitivo de la moneda. ii) Cuando se trata de asuntos de contenido pecuniario, se espera el completo y cabal cumplimiento de la obligación, sin importar que se trate de personas de derecho público o derecho privado, lo que ocurre en el caso bajo análisis, en el cual el empleado debió recibir, desde el inicio, sus salarios y prestaciones debidamente niveladas; por lo tanto, la administración debe ser condenada al pago de los intereses que se pretenden, porque estos resultan de la cancelación tardía de sus acreencias laborales. iii) En el asunto bajo estudio, la manera en que se deben resarcir los perjuicios causados a la demandante, como resultado del pago tardío de las diferencias que surgieron del proceso de homologación y nivelación salarial, es pagando los intereses moratorios pretendidos; por ello, en virtud del principio de favorabilidad,

se debe preferir el pago de estos y no de la indexación, pues aquellos resultan más benéficos que esta. 1.4.2. La Nación - Ministerio de Educación Nacional, actuando por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación,5 que sustentó así: i) En el presente caso el excedente por retroactividad no resulta de demoras en el proceso de homologación e incorporación del personal administrativo, toda vez que el mismo se desarrolló a cabalidad y entera satisfacción, pues en realidad esta mora se desencadenó por cuenta del pago tardío por parte del Departamento de Caldas, razón que considera suficiente para que se declare una falta de legitimación en la causa por parte de la cartera ministerial a la que representa. 4 Folios 134 a 145. 5 Folios 146 a 156. iii) Es claro que la entidad no es la titular de la obligación objeto de la presente demanda, en razón a que no tuvo injerencia en los trámites administrativos efectuados para el reconocimiento y pago de las obligaciones reclamadas por la accionante, y mucho menos en las posteriores reclamaciones. iv) Finalmente solicitó que se exonere al Ministerio de Educación Nacional del pago de la indexación monetaria por la tardanza en la cancelación del retroactivo por parte del Departamento de Caldas. 1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.5.1. Parte demandante La señora Esnelly Grisales de Cardona, por intermedio de su apoderado, descorrió el término para alegar6 y reiteró los argumentos expuestos en el recurso de alzada. 1.5.2. Parte demandada La parte demandada guardó silencio durante esta etapa procesal.7

1.6. El Ministerio Público La procuradora tercera delegada ante el Consejo de Estado, rindió concepto en el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, por las razones que se indican a continuación:8 La decisión de primera instancia referente al reconocimiento de la indexación por el retroactivo para el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2013 y el 14 de abril de 2013 fue producto del razonamiento juicioso y ponderado de la situación del actor, al concluir que ese lapso no fue reconocido en la Resolución No. 1807-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución No.4533-6, modificada a su vez por la Resolución No. 8973-6 del 11 de diciembre de 2014 donde se reconoció un valor por indexación por el periodo comprendido entre el 11 de febrero de 1997 6 Memorial allegado vía correo electrónico, adjuntos a SAMAI. 7 Folio 179. 8 Memorial allegado vía correo electrónico, adjuntos a SAMAI y el 31 de diciembre de 2009. De tal manera que puede afirmarse que la sentencia atacada se profirió de acuerdo con los argumentos, de hecho y de derecho expuestos judicialmente

2. CONSIDERACIONES 2.1. Asunto previo De conformidad con lo dispuesto en el artículo 3289 de Código General del Proceso, cuando se trata de apelante único, el juez de segunda instancia se debe pronunciar sobre los asuntos materia de reproche invocados por los recurrentes; No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones.

En el presente caso, la parte demandante y la NaciónMinisterio de Educación Nacional presentaron recurso de apelación, por lo que se resolverá sin limitación.

2.2. El problema jurídico Se circunscribe a establecer si la demandante tiene o no derecho i) al reconocimiento y pago de los intereses comerciales y/o moratorios respecto de las sumas otorgadas por concepto de retroactivo, producto de la homologación y nivelación salarial; ii) si procedente la indexación de valores entre el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2013 y el 14 de abril de 2014 tal y como fueron reconocidos por el a quo por razones de equidad y justicia. 2.3. Marco normativo 2.3.1. En torno a la homologación y nivelación salarial 9 «Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» A través de la Ley 43 de 1975, el legislador decidió «nacionaliza[r] la educación

primaria y secundaria que oficialmente v[enían] prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarias […]». Ahora bien, con la expedición de la Constitución Política de 1991, en su artículo 356, se estableció que el Gobierno Nacional fijaría los servicios a ser prestados por la Nación y las entidades territoriales; de igual manera, debía determinar el situado fiscal, que comprendía «el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que ser[í]a cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los Distritos Especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, para la atención directa, o a través de los municipios, de los servicios que se les asignen». En la aludida norma constitucional se determinó que los recursos del situado fiscal se destinarían para financiar la educación preescolar, primaria, secundaria y media, y la salud, en los niveles que la ley señale. Producto de tal previsión constitucional, se expidió la Ley 60 de 199310, en la que se dispuso la descentralización del sector educativo11 y, de ese modo, empezó la desarticulación del proceso de nacionalización que imperaba previamente para la prestación de ese servicio. En el parágrafo12 del artículo 15 ibidem, se determinó que la Nación cedería los bienes del servicio educativo a los departamentos, municipios y distritos; de igual manera, a través de los diferentes artículos de esa normativa, se dispuso el traslado del personal y de los establecimientos educativos, a las entidades del orden territorial. Con base en lo anterior, las plantas de personal entrarían a hacer parte de la respectiva entidad territorial y, para ello, era necesario que se adelantara un

proceso de incorporación, pues los docentes que tenían la condición de nacionales o nacionalizados, debían migrar a los departamentos, municipios o distritos, y el régimen prestacional que regiría tanto a los docentes que venían 10 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». 11 En el artículo 16 literal «B. En educación» se fijaron las reglas para la descentralización de ese servicio. 12 El parágrafo en cita ordenó: «En concordancia con la descentralización de la prestación de los servicios públicos de salud y educación y las obligaciones correspondientes, señalados en la presente ley, la Nación cederá a título gratuito a los departamentos, distritos y municipios los derechos y obligaciones sobre la propiedad de los bienes muebles e inmuebles existentes a la fecha de publicación de la presente ley destinados a la prestación de los servicios que asuman las entidades territoriales». incorporados, como a los que se vincularan con posterioridad, sería el establecido en la Ley 91 de 198913. Posterior a ello, se expidió la Ley 115 de 1994, denominada ley general de la educación, en cuyo artículo 147 se determinó que la Nación y las entidades territoriales ejercerían la dirección y administración de los servicios educativos estatales en los términos de la Ley 60 de 1993 y demás que expida el legislador. Además, en su artículo 148 se fijaron las competencias de la Nación, de manera específica, en aspectos relac