CE-17001-23-33-000-2016-00933-01(3456-19)-2020

HOMOLOGACIÓN DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO DE LOS ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS / PAGO DE INTERESES MORATORIOS Ley 715 de 2001 (…) fijó un porcentaje de recursos que luego se prorrateaba entre los departamentos y distritos para después ser distribuido en los diferentes sectores -educación y salud-, con la nueva norma, primero se estableció un porcentaje de recursos para cada uno de los sectores que posteriormente se repartiría entre los municipios, distritos y departamentos. […] [C]on el proceso de descentralización territorial de la educación (…) se distribuyeron nuevamente las competencias entre la Nación y las entidades territoriales para ejercer la prestación del servicio en sus niveles preescolar, básico y medio, en el área urbana y rural (…) se entregó a los departamentos, a los distritos y a los municipios certificados, la planeación, dirección y prestación directa del servicio educativo en condiciones de equidad, eficiencia y calidad. […] [E]l Ministerio de Educación Nacional expidió la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, por la cual se dispuso que en atención al Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil 1607 (…) el procedimiento de homologación y nivelación salarial del personal administrativo docente. […] Por medio de la Resolución 442 de 11 de abril de 2014 la Secretaria de Educación del Municipio de Manizales reconoció al señor (…) por concepto de ajuste de la homologación y nivelación salarial del personal administrativo, por el periodo comprendido a partir del 1 de enero de 2003 al 31 de diciembre de 2011. […] [L]os intereses moratorios han sido definidos desde el

punto de vista jurisprudencial como aquella suma de dinero que debe pagar el deudor a título de indemnización por el incumplimiento total o parcial de la obligación. En otras palabras, son aquellos que debe pagar el deudor desde la fecha en la que se constituye en mora, los cuales cesan solo en el momento de cancelar la obligación contraída, cuya finalidad es el resarcimiento tarifado o indemnización de los perjuicios que padece el acreedor por no tener consigo el dinero en la oportunidad debida. Lo anterior no se encuentra demostrado dentro del sub judice, toda vez que a partir de los supuestos fácticos acreditados, la Sala puede establecer que entre la fecha en que se expidió el acto administrativo que ordenó el pago y la cancelación de la obligación (…) trascurrió aproximadamente 1 mes, evidenciándose un lapso mínimo, prudente y proporcional, teniendo en cuenta la magnitud de los trámites económicos y administrativos para culminar el proceso homologación y nivelación salarial.

FUENTE FORMAL: LEY 715 DE 2001 – ARTÍCULO 5 / LEY 715 DE 2001 – ARTÍCULO 6 / LEY 715 DE 2001 – ARTÍCULO 7 / DIRECTIVA MINISTERIAL 10

DEL 30 DE JUNIO DE 2005 DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá D. C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 17001-23-33-000-2016-00933-01(3456-19)

Actor: JOSÉ FABIÁN AMARILES RESTREPO

Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN – MUNICIPIO DE MANIZALES Referencia: ESTABLECER SI HAY DERECHO AL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LOS INTERESES MORATORIOS POR EL NO PAGO OPORTUNO DE LA HOMOLOGACIÓN, NIVELACIÓN Y RELIQUIDACIÓN SALARIAL Ha venido el proceso de la referencia con el informe de la Secretaría de la Sección de 15 de noviembre de 20191, después de surtidas a cabalidad las demás etapas procesales y de establecer que no obra en el proceso irregularidades o nulidades procesales que deban ser saneadas, para decidir los recursos de apelación interpuestos por el demandante y el Ministerio de Educación contra la sentencia de 18 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda interpuesta por el señor José Fabián Amariles Restrepo contra la Nación – Ministerio de Educación – Municipio de Manizales.

I. ANTECEDENTES2 1.1 La demanda y sus fundamentos.

José Fabián Amariles Restrepo, por intermedio de apoderado judicial3, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho –Ley 1437 de 2011-, presentó demanda con el fin de que se declare la nulidad del Oficio SEMUAF-2063 de 18 de julio de 2016, por medio del cual el Secretario de Educación del Municipio de Manizales le negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el no pago oportuno de la homologación, nivelación y reliquidación

salarial correspondientes a los años 2003 al 2014. Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios y/o legales por el no desembolso oportuno de la homologación, nivelación y reliquidación salarial correspondiente a los años 2003 a 2014; y, dar aplicación a la sentencia en los términos de los artículos 187 y 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 1 Informe visible a folio 267. 2 Demanda visible a folios 2 a 11. 3 El abogado Jairo Iván Lizarazo Ávila. Para una mejor compresión del caso, la Sala se permite realizar un resumen de la situación fáctica, así: Señaló que el señor José Fabián Amariles Restrepo prestó sus servicios en la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales, en un cargo de carácter administrativo. En cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 715 de 20014, el Ministerio de Educación Nacional certificó al Municipio de Manizales para la administración del servicio educativo mediante la Resolución 2451 de 29 de octubre de 2002, y como consecuencia de ello, se trasladó «a las plantas de cargos y personal que laboraban en el Departamento del Caldas a la planta de la Administración Municipal a partir de enero de 2003». Adicionalmente, el Consejo de Estado –Sala de Consulta y Servicio Civil-, mediante concepto 1607 del 09 de diciembre de 2004, indicó que las Entidades Territoriales dentro del proceso de descentralización del servicio educativo, debían

previa homologación, efectuar la correspondiente nivelación salarial, dejando establecido que el mayor valor del nivel salarial debía ser cubierto por la Nación. Así, por medio del Decreto 083 de 11 de marzo de 2008 fue homologado y nivelado salarialmente los cargos administrativos que venían siendo financiados con recursos del Sistema General de Participaciones. En el sentir del demandante, la obligación por el pago de la homologación inició a partir del año de 2003 y se extendió hasta el año 2011, sin embargo, fue cancelado hasta el mes de abril de 2014, motivo por el que solicitó el pago de intereses moratorios por el no pago oportuno de la homologación, nivelación y reliquidación salarial, correspondiente a los años 2003 al 2014, la cual le fue negada por medio del acto acusado. 1.2 Normas violadas y concepto de violación. Como disposiciones violadas citó las siguientes: Constitución Política, artículos 1, 2, 13, 25, 53, 58, 93, 123, 209 y 350; Código Civil, artículos 1608, 1617 y 1649; y, Decreto 01 de 1984, artículo 177. 4 “(…) Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. (…)”. Como concepto de violación de las normas invocadas, manifestó que el acto demandado está afectado por la siguiente razón:

Existió un desconocimiento de orden legal, en primer lugar, al afirmarse que el acto por medio del cual se ordenó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios se encontraba ejecutoriado; y, en segundo lugar, en razón a que la demora en el pago de dichos emolumentos se debió a un proceso administrativo que permitió definir años después de causado. 1.3 Contestación de la demanda. El Ministerio de Educación y el Municipio de Manizales, a través de su apoderado, solicitaron negar las súplicas con fundamento en los siguientes argumentos: Ministerio de Educación5: No puede proferirse una decisión que acceda a las pretensiones del demandante, en razón a la ausencia de legitimación en la causa por pasiva frente a la obligación alegada en la demanda, toda vez que no es la entidad que expidió el acto administrativo acusado, aunado al hecho que, debido a la descentralización de la educación, la responsabilidad del procedimiento de homologación radica en la entidad territorial a la cual está vinculada el empleado que reclama su derecho, por lo que en el evento de existir una eventual condena no puede recaer sobre la representada, en la medida que se controvierten actuaciones en las que no tuvo injerencia. Municipio de Manizales6: El Municipio de Manizales atendiendo las políticas del Ministerio de Educación Nacional al adelantar el proceso de homologación y nivelación de los cargos administrativos de la Secretaría de Educación, procedió a expedir los actos administrativos de homologación y nivelación salarial; en tal sentido, no hay lugar el reconocimiento y pago de los intereses moratorios, porque al haberse efectuado la indexación, no hay derecho a tal pretensión. Lo anterior,

no solo por la incompatibilidad de ambas figuras, sino que además porque no se dan los presupuestos para ello. 1.4 La sentencia apelada7. 5 Visible a folios 109 a 127 del expediente. 6 Visible a folios 92 a 99 del expediente. 7 Visible a folios 191 a 198 del expediente. El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia de 18 de marzo de 2019 declaró fundada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el municipio de Manizales, reconoció la indexación desde el acto de reconocimiento hasta cuando se produjo el pago efectivo; y, negó las pretensiones de la demanda tendientes al reconocimiento y pago de los intereses moratorios. Lo anterior, por las razones que a continuación se pasan a exponer: El proceso de homologación y nivelación salarial adelantado en el municipio de Manizales se realizó de manera concertada con la Nación representada por el Ministerio de Educación Nacional, razón por la cual, sería esta la llamada a reconocer y pagar los intereses de mora sobre la liquidación del retroactivo de nivelación salarial, aquí reclamados. Si bien es cierto al demandante le fue reconocida el 11 de abril de 2011 el pago de la indexación sobre los valores reconocidos por concepto de retroactivo de nivelación salarial, también lo es que, desde aquella fecha y hasta mayo de 2014 no se ha efectuado pago alguno por concepto de indexación. En tal virtud, el Ministerio de Educación debe reconocer “(…) los ajustes de indexación únicamente sobre el valor pagado a título de retroactivo menos el valor correspondiente a la indexación ya reconocida, a partir del día siguiente a la fecha de ejecutoria (…)”.

1.5 El recurso de apelación. La parte demandante y el Ministerio de Educación interpusieron recurso de apelación con los argumentos que se exponen a continuación: Parte demandante8: Las providencias9 que tuvo en cuenta el a-quo para fundamentar su determinación, no se relacionan con la situación fáctica del presente asunto, en tanto se derivan respecto de los intereses moratorios que se pueden causar a partir de la ejecutoria de la sentencia, mientras que en el sub júdice, dicho derecho no surgió de una providencia judicial sino desde el momento en que el servidor fue trasladado de la planta de personal de orden departamental a una municipal sin que le fueran debidamente ajustados los salarios. Se encuentra en desacuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual, para que opere el reconocimiento de intereses moratorios, deben estar 8 Visible a folios 172 a 181 del expediente. 9 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, Sentencia de 22 de abril de 2015, Rad. 2506-2013, C.P.: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A, sentencia de 7 de diciembre de 2017, Rad. 2014-00311-01. C.P.: William Hernández Gómez. mencionados en el acto que reconoció el retroactivo por homologación y nivelación salarial, pues en su sentir, estos operan de pleno derecho; máxime cuando en virtud de la aplicación de la analogía, el derecho pretendido tiene respaldo legal en la regulación civil. Ministerio de Educación Nacional10: Reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, relativos a que no es legitimado en la causa por

pasiva para conocer de las pretensiones de la demanda.

II. CONSIDERACIONES De acuerdo con lo señalado en la sentencia de primera instancia y atendiendo los motivos de inconformidad aducidos por la parte demandante y el Ministerio de Educación, se contrae a determinar: Problema jurídico Si con ocasión al proceso de descentralización de la educación que culminó con la homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo, es viable reconocer y pagar al señor José Fabián Amariles Restrepo los intereses moratorios que, presuntamente, se causaron cuando fue efectuado el pago del retroactivo indexado de dicha homologación años después.

Para desatar el problema jurídico se abordarán los siguientes aspectos: i) el proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos; y, ii) del caso en concreto. i) El proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos. Con fundamento en la Constitución Política de 1991 y en desarrollo de los principios constitucionales sobre el servicio público y esencial de la educación, fue proferida la Ley 115 de 1994 «[p]or la cual se expide la ley general de educación», a través de la cual se definió el término educación como un proceso de formación permanente, personal, cultural y social, e igualmente, se reguló como una función social acorde con las necesidades de las personas, la familia y la sociedad11; por consiguiente, previó la obligación en cabeza del Estado de garantizar su acceso y 10 Folios 201 a 211 del expediente. 11 Art. 1 Ley 114 de 1994. la responsabilidad de la Nación y de las entidades territoriales de garantizar su

cobertura12. En virtud del concepto de planificación económica y social como elemento esencial de la función pública consagrado en la Constitución Política para orientar la política administrativa, el artículo 72 ibídem, le impuso la obligación al Ministerio de Educación Nacional, en coordinación con las entidades territoriales, consistente en preparar por lo menos cada 10 años el Plan Nacional de Desarrollo Educativo que incluyera «las acciones correspondientes para dar cumplimiento a los mandatos constitucionales y legales sobre la prestación del servicio educativo», el cual sería revisado permanentemente y considerado en los planes nacionales y territoriales de desarrollo. En armonía con el desarrollo del concepto de educación como función pública y como elemento determinante en el cumplimiento de los fines del Estado, se expidió la Ley 60 de 1993 «[p]or la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones», se creó el situado fiscal que sería destinado a la educación13 y se definieron los porcentajes de participación cedidos por la Nación a los entes territoriales, el cual sería administrado bajo la responsabilidad de los departamentos y distritos. El fundamento de dicha ley deviene con claridad de lo preceptuado en el artículo 1 Constitucional, toda vez que Colombia se constituyó como un Estado Social de Derecho, organizado en República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa, pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el

trabajo, la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general. El artículo 3º ibídem estableció la competencia en cabeza de los departamentos, en materia de educación, de administrar el personal docente y administrativo, de acuerdo con la Constitución Política y lo dispuesto en el artículo 6º de la citada ley, en los siguientes términos: 12 Art. 4 ibidem. 13 « Articulo 9. El situado fiscal, establecido en el artículo 356 de la Constitución Política, es el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención de los servicios públicos de educación y salud de la población y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49, 67 y 365 de la Constitución Política. El Situado fiscal será administrado bajo responsabilidad de los departamentos y distritos de conformidad con la Constitución Política.» “(…) Artículo 3º. Competencias de los departamentos. Corresponde a los departamentos, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas departamentales competentes, conforme a la Constitución Política, la ley, a las normas técnicas nacionales y a las respectivas ordenanzas: (…)

5. Las anteriores competencias generales serán asumidas por los departamentos así: A. En el sector educativo, conforme a la Constitución Política las

disposiciones legales sobre la materia: (…) - Ejercer la inspección y vigilancia y la supervisión y evaluación de los servicios educativos estatales. Incorporar a las estructuras y a las plantas departamentales

las oficinas de escalafón, los fondos educativos regionales, centros experimentales piloto y los centros auxiliares de servicios docentes. (…)”. El citado artículo 6º de la Ley 60 de 1993, en cuanto a la administración del personal, previó lo siguiente: “ARTICULO 6º. Administración del personal. Corresponde a la ley y a sus reglamentos, señalar los criterios, régimen y reglas para la organización de plantas de personal docente y administrativo de los servicios educativos estatales. Ningún departamento, distrito o municipio podrá vincular docentes y administrativos sin el lleno de los requisitos del estatuto docente y la carrera administrativa, respectivamente, ni por fuera de las plantas de personal que cada entidad territorial adopte. Todo nombramiento o vinculación que no llene los requisitos a que se refiere este artículo, serán ilegales y constituyen causal de mala conducta, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal para quien lo ejecute”. Respecto de las competencias de los municipios, el artículo 16 estableció, entre otras, reglas especiales para la descentralización de la dirección y prestación del servicio de educación de dichos entes territoriales y al efecto dispuso: “(…) Articulo 16. Reglas especiales para la descentralización de la dirección y prestación de los servicios de salud y educación por parte de los Municipios. Sin perjuicio de lo dispuesto en el Parágrafo 2º del artículo 14 de la presente Ley, para la dirección y prestación de los servicios de salud y educación por parte de los Municipios, se observarán las siguientes reglas: (…)

1. Las plantas de personal docente de los servicios educativos estatales a cargo del situado fiscal y a cargo de los recursos propios del municipio serán

administradas por el municipio de conformidad con el artículo 6º de la presente ley y de las disposiciones legales sobre la materia (…)”. En tal sentido, esta legislación distribuyó de manera diferente las competencias de los servicios educativos entre la Nación y los entes territoriales y se otorgaron los recursos necesarios –bienes y personal-, a los departamentos, distritos y municipios certificados para el ejercicio de la actividad docente. Posteriormente, los artículos 356 y 357 de la Constitución Política fueron modificados a través del Acto Legislativo 01 de 200114, mediante el cual se creó el Sistema General de Participaciones de los entes territoriales y para desarrollarlos, se expidió la Ley 715 de 2001 «[p]or la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros» que entró en vigor el 21 de diciembre de la misma anualidad, en virtud de la cual, se derogó en su integridad la Ley 60 de 1993, y a diferencia de la anterior disposición que fijó un porcentaje de recursos que luego se prorrateaba entre los departamentos y distritos para después ser distribuido en los diferentes sectores -educación y salud-, con la nueva norma, primero se estableció un porcentaje de recursos para cada uno de los sectores que posteriormente se repartiría entre los municipios, distritos y departamentos. Así, se continuó con el proceso de descentralización territorial de la educación, pues adicional a ello, se distribuyeron nuevamente las competencias entre la

Nación y las entidades territoriales para ejercer la prestación del servicio en sus niveles preescolar, básico y medio, en el área urbana y rural, de conformidad con lo establecido en los artículos 5, 6 y 7 de la Ley 715 de 200115, mediante los cuales se entregó a los departamentos, a los distritos y a los municipios certificados16, la planeación, dirección y prestación directa del servicio educativo en condiciones de equidad, eficiencia y calidad. 14 “(…) Por medio del cual se modifican algunos artículos de la Constitución Política. (…) ARTÍCULO 2. El artículo 356 de la Constitución Política quedará así: Artículo 356. Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los Departamentos, Distritos, y Municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de éstos y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios (…)”. 15 Artículo 5. Competencias de la Nación en materia de educación. Artículo 6. Competencias de los departamentos. Artículo 7. Competencias de los distritos y los municipios certificados. 16 «Artículo 20. Entidades territoriales certificadas. Son entidades territoriales certificadas en virtud de la presente ley, los departamentos y los distritos. La Nación certificará a los municipios con más de cien mil habitantes antes de finalizar el año 2002. Para efectos del cálculo poblacional se tomarán las proyecciones del DANE basadas en el último censo. Todos aquellos municipios con menos de 100 mil habitantes que cumplan los requisitos que señale el

reglamento en materia de capacidad técnica, administrativa y financiera podrán certificarse. Le corresponde a los departamentos decidir sobre la certificación de los municipios menores de cien mil habitantes, que llenen los requisitos. Si contados seis meses desde la presentación de la solicitud no ha sido resuelta o ha sido rechazada, el municipio podrá acudir a la Nación para que ésta decida sobre la respectiva certificación. Ahora bien, la citada La ley 715, a diferencia Ley 60 de 1993, se refirió expresamente a la incorporación de personal administrativo en sus artículos 34 y 38, los cuales dispusieron: “(…) Artículo 34. Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley17, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios. Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad. Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1° de noviembre de 2000 se encontraban contratados por órdenes de prestación de servicios, que sean vinculados de manera provisional, deberán cumplir los requisitos de la carrera docente y administrativa para su incorporación definitiva a las plantas que se establezcan. Artículo 38. Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas. La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones se

realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo. Los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos vinculados a la carrera docente a la expedición de la presente ley, no requieren nueva vinculación o nuevo concurso para continuar en el ejercicio del cargo, sin perjuicio del derecho de la administración al traslado del mismo. A los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que se financien con recursos del Sistema General de Participaciones, sólo se les podrá reconocer el régimen salarial y prestacional establecido por ley o de acuerdo con esta.» (Resaltado fuera del texto original). Frente a este proceso de descentralización, la Sala de Consulta y Servicio Civil emitió el Concepto 1607 de 9 de diciembre de 2004, en virtud de una consulta realizada por la Ministra de Educación Nacional, la cual formuló así: «¿Deben las entidades territoriales, en virtud del principio de igualdad, proceder a homologar al personal administrativo que recibieron o reciban en virtud de la descentralización del servicio educativo?». Al respecto, la Sala respondió lo siguiente: “(…) Como corolario de lo anterior y para dar respuesta a la primera pregunta, considera la Sala que como consecuencia del proceso de descentralización del sector educativo las entidades territoriales debían y deben recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la ley, mediante el procedimiento de la incorporación, previa homologación de los cargos. Resalta la Sala que, sin detrimento de la autonomía de las entidades territoriales, para determinar la Los municipios certificados deberán demostrar, cuando lo requiera el Gobierno Nacional, que mantienen la

capacidad necesaria para administrar el servicio público de educación. Aquellos municipios que no logren acreditar su capacidad perderán la certificación.» 17 “Artículo 37. Organización de plantas. Las plantas de cargos docentes y de los administrativos de las instituciones educativas serán organizadas conjuntamente por la Nación, departamentos, distritos y municipios, en un período máximo de dos años, teniendo en cuenta los criterios establecidos en la presente ley”. estructura de sus administraciones, para fijar las escalas salariales y los emolumentos de sus empleados públicos (C.P. arts. 287, 300.7, 305.7, 313.6 y 315.7), el Constituyente atribuyó al Congreso en relación con el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de este orden (arts. 150-5, 150-19.e y 287 ibídem), entre otras facultades, la de determinarles un límite máximo salarial, dentro del cual las entidades pueden ejercer sus competencias según sea su realidad fiscal. Así, lo que persiguen la Carta y la ley marco es, de una parte, racionalizar el régimen salarial de las entidades territoriales, siempre en búsqueda de la eficiencia, de modo que sin llegar a la unificación del mismo, no exista desbordamiento en el desarrollo de las funciones a ellas atribuidas, las que como se percibe no son discrecionales y, de otra, contribuir al equilibrio de los salarios entre los servidores nacionales y los territoriales, tal como lo dispone el parágrafo del artículo 12 de la ley 4a de 1992: "El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencia con careos similares en el orden nacional".18»

De acuerdo con lo anterior, el Ministerio de Educación Nacional expidió la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, por la cual se dispuso que en atención al Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil 1607 citado en precedencia, el procedimiento de homologación y nivelación salarial del personal administrativo docente comprendería las siguientes etapas: “(…) 1. Elaboración de un estudio técnico. La homologación y nivelación salarial del personal administrativo debe basarse en un estudio técnico cuyo producto es una tabla de homologación de las plantas de cargos con las nivelaciones salariales que de ella se desprendan – en los casos en que el salario del cargo origen sea inferior a aquel del cargo destino-. Dicho estudio debe contener específicamente lo siguiente: 1.1. Un análisis comparativo y detallado, cargo por cargo, de la planta de personal administrativo transferida, con la planta de personal administrativo de la entidad territorial receptora, en el año que se produjo la incorporación y en los años posteriores para determinar la existencia o no de diferencias, por razón de denominación, código y grado, y su incidencia en la asignación salarial. Como resultado de este estudio debe elaborarse una tabla de homologación de planta de cargos. Dicha tabla incluirá la clasificación (código y grado), funciones, requisitos y asignación salarial para todos los cargos que incluyan las dos plantas de personal, indicando claramente el cargo homologado. 1.2. La identificación de las diferencias salariales y prestacionales que persisten actualmente por no haber adelantado el proceso de homologación y nivelación salarial con la identificación por cargo, de la asignación básica y demás costos inherentes a la nómina, debidamente desagregado.

2. Homologación de cargos y nivelación salarial con efectos a partir de la fecha. Una vez elaborado el estudio técnico y fundamentándose en éste, la entidad territorial certificada procederá a realizar, bajo la responsabilidad del secretario de educación y del jefe de personal o quien haga sus veces, la homologación y nivelación salarial de los cargos ad