CE-17001-23-33-000-2016-00979-01(2646-19)-2020

INTERESES MORATORIOS - Proceso de homologación y nivelación salarial / HOMOLOGACIÓN PERSONAL ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOSCausación de nivelación de salarios cuando no procediera la incorporación horizontal / INTERESES MORATORIOS POR NO PAGO INMEDIATO DE LA NIVELACIÓN SALARIAL - No procede / TARDANZA EN EL PAGO - Justa causa, dilaciones en las etapas del proceso de nivelación / INDEXACIÓN EN REEMPLAZO DE INTERESES MORATORIOS - No procede El Ministerio de Educación Nacional mediante Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, en el ejercicio de una actividad de acompañamiento a las entidades territoriales que habían adelantado su proceso de certificación en educación, señaló las directrices para llevar a cabo la homologación de cargos y la nivelación salarial del personal administrativo, y determinó los criterios y pasos para tener en cuenta en dicho proceso. Señaló que la deuda por concepto de retroactividad en aquellos eventos en que la homologación y consecuente incorporación conllevara la nivelación de salarios, cuando no procediera la incorporación horizontal, se asumiría con recursos del sistema general de participaciones previa disponibilidad presupuestal, si no existía disponibilidad, serían de cargo de la Nación. Si el respectivo municipio homologó e incorporó al personal administrativo contrariando el orden jurídico, respondería con sus recursos propios. No es procedente el reconocimiento de intereses moratorios a favor de la demandante por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo de la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales, en tanto la sola tardanza por parte de las demandadas en cancelar la

obligación dineraria, no implica necesariamente dicha indemnización por mora, más aun en el entendido de que existió una justificación razonable para esa dilación, referente a la superación de diferentes etapas en un proceso interadministrativo complejo y extenso que en esas condiciones, implica también la necesidad de conjurar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda pero a manera de compensación a través de la indexación como en efecto se hizo, y no en virtud de una sanción como lo pretendía la parte activa. No resultaba procedente la condena impuesta en la sentencia apelada al Ministerio de Educación de manera oficiosa y en aplicación de facultades extra petita, concerniente al pago de una indexación en reemplazo del reconocimiento de intereses moratorios sobre las sumas pagadas a la demandante en razón de la nivelación salarial generada por el proceso de homologación del sector educativo del Municipio de Manizales, puesto que tal potestad resulta ser excepcional a la preponderancia del principio de congruencia y debido proceso que se predica de las sentencias dictadas en el marco de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sin embargo, en el caso particular, dicha excepción no se configura, por lo que debe revocarse la orden en comento.

FUENTE FORMAL: LEY 43 DE 1975 / LEY 715 DE 2001

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN "A"

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 17001-23-33-000-2016-00979-01(2646-19)

Actor: MARÍA AURA OROZCO MUÑOZ

Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y MUNICIPIO DE MANIZALES

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. TEMA:

INTERESES MORATORIOS POR PAGO TARDÍO DEL RETROACTIVO

DERIVADO DEL PROCESO DE HOMOLOGACIÓN DEL PERSONAL

ADMINISTRATIVO DE LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL MUNICIPIO DE

MANIZALES. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA. LEY 1437 DE 2011.

O-584-2020.

ASUNTO Decide la Subsección los recursos de apelación formulados por las partes demandante y demandada contra la sentencia proferida el 11 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas que denegó las pretensiones de la demanda y ordenó ex officio el reconocimiento de la indexación a favor de la libelista. ANTECEDENTES La señora María Aura Orozco Muñoz en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 20111, formuló en síntesis las siguientes: Pretensiones (Folio 2 vuelto a 3, C1)

1. Que se declare la nulidad del Oficio SEM-UAF-2063 del 18 de julio de 2016, por medio de la cual las entidades demandadas negaron el reconocimiento y pago de los intereses moratorios solicitados por la libelista en razón de la 1 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», o

CPACA. cancelación tardía del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial.

2. Que como consecuencia de esta declaración y a título de restablecimiento del derecho, se ordene al Ministerio de Educación Nacional y al Municipio de Manizales, reconocer y pagar a favor de la demandante los intereses moratorios causados con ocasión de la tardanza en el pago de las acreencias generadas por concepto de la nivelación y homologación salarial, liquidados al doble de la tasa del interés bancario corriente desde el día siguiente a la efectividad del derecho y hasta cuando se realizó el abono de tales sumas, ello sin que se tenga en cuenta para tal efecto el monto de lo cancelado como indexación salarial.

3. Que se condene a las entidades demandadas a dar cumplimiento al fallo de conformidad con el artículo 192 del CPACA y al pago de costas en los términos del artículo 171 ibídem.

Como pretensiones subsidiarias planteó las siguientes:

1. Que se declare ocurrido el fenómeno del silencio administrativo negativo surgido ante la falta de respuesta por parte de las entidades demandadas de la petición presentada por la demandante el 24 de julio de 2015, en tanto se niega igualmente el reconocimiento de los intereses moratorios generados con ocasión del pago tardío del retroactivo derivado del proceso de homologación en el sector educativo del ente territorial.

2. Que se declare la nulidad del acto administrativo presunto originado en razón de la ocurrencia del silencio administrativo negativo, debido a la ausencia de respuesta de fondo a la referida petición presentada por la libelista el 24 de julio de 2015.

Supuestos fácticos relevantes (Folios 3 a 5, C1)

1. La demandante prestó sus servicios en calidad de personal administrativo para la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales.

2. El Ministerio de Educación Nacional certificó al mentado ente territorial para la administración del servicio educativo de conformidad con la Resolución 2451 del 29 de octubre de 2002, razón por la cual transfirió el personal administrativo del orden nacional a los cargos previstos en la mentada entidad, pero sin homologar las plazas y sus salarios a las nuevas plazas.

3. El Municipio de Manizales en acatamiento del concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004 emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, profirió el Decreto 083 del 11 de marzo de 2008, mediante el cual homologó y niveló los cargos administrativos de la Secretaría de Educación pagados con recursos del Sistema General de Participaciones, pero solo hasta la expedición del Decreto 0388 del 12 de octubre de 2012 se asignaron las correspondientes denominaciones, códigos, grados y asignaciones salariales a la planta de cargos homologados.

4. El Ministerio de Educación Nacional aprobó la liquidación de la deuda correspondiente al retroactivo producto del mentado ajuste de homologación y nivelación salarial, razón por la cual por medio de la Resolución 650 del 11 de abril de 2014, la entidad territorial reconoció y ordenó el pago de los valores pendientes por ese concepto a favor de la señora Orozco Muñoz, en donde además se indicó que la fecha de constitución de la obligación sería desde el 1.° de enero de 2003 hasta el 31 de diciembre de 2011.

5. Las entidades demandadas cancelaron el retroactivo aludido solo hasta el mes

de mayo de 2014 conforme la certificación de pago, razón por la cual al tener en cuenta la fecha de causación del derecho, este abono fue tardío.

6. La señora María Aura Orozco Muñoz y varias personas más (64), formularon petición el 24 de julio de 2015 (SAC 7242) ante la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales con el fin de que le fueran reconocidos los intereses moratorios derivados del pago adeudado por concepto de homologación y nivelación salarial por fuera de los términos oportunos para tal fin.

Posteriormente, el 27 de julio del mismo año se radicaron 60 peticiones adicionales en igual sentido bajo el radicado SAC 7270. Estas solicitudes fueron atendidas por la entidad territorial con el Oficio SE-UAF-2040 del 31 de julio de 2015, a través del cual indicó que debido a la magnitud de lo pretendido, consultaría lo propio al Ministerio de Educación.

7. La libelista manifestó a la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales que no se había dado respuesta efectiva a las peticiones con radicados SAC 7242 y SAC 7270. Dicha autoridad resolvió mediante Oficio SEM-UAF-2063 del 18 de julio de 2016, negar lo deprecado en la petición con radicado SAC1643, la cual incluía, entre más de 127 funcionarios, a la señora Orozco Muñoz.

DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»2, porque es guía y

ajuste de esta última. De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial. De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia.

Fecha de la audiencia inicial: 20 de septiembre de 2018.

Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: «[…] 2.1. FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA 2 (2015). Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. La NACIÓN MINISTERIO DE EDUCACIÓN adujó (sic) que no es titular de las obligaciones demandadas, toda vez que la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales fue quien expidió el acto administrativo demandado, Oficio SEMUAF-2063 del 18 de julio de 2016. […] El MUNICIPIO DE MANIZALES argumentó que el pago de la homologación y nivelación salarial tuvo origen en la descentralización del servicio educativo y el Ministerio impartió aprobación a los estudios técnicos y asignó los recursos para la homologación salarial. […] En este

orden con base en ese pronunciamiento se diferirá el estudio de la excepción al abordar el fondo del asunto. 2.2. PRESCRIPCIÓN Sobre la prescripción formulada por el Ministerio de Educación en los casos 2, 4, 5 y 6, y por el Municipio de Manizales en todos los casos, dicha excepción será resuelta en la sentencia una vez se defina la procedencia de reconocer el derecho reclamado. 2.3. INEPTA DEMANDA PROPUESTA POR EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN […] La Sala Unitaria Advierte que la excepción de ‘INEPTA DEMANDA’ se configura ante la ausencia de los requisitos formales para acceder a la Administración de Justicia, de los cuales resalta el Ministerio de Educación que los demandantes no le brindaron la oportunidad de pronunciarse previamente a acudir ante esta jurisdicción. Sin embargo, basta constatar que las peticiones elevadas por las partes demandantes se dirigieron tanto a la Secretaría de Educación Municipal como al Ministerio de Educación; además, el acto enjuiciado contenido en el oficio SEM-UAF-2063 del 18 de julio de 2016, dio respuesta a la petición elevada por los actores del 24 de julio de 2015, para los casos 1, 2, 3, 4, 10 y del 27 de julio de 2015 para los casos 5, 6, 7, 8, 9, concerniente a la solicitud del pago de intereses moratorios por el pago tardío de la nivelación salarial, conforme a la respuesta dada por parte de la entidad territorial al apoderado de los demandantes, a través del oficio SEM-UAF-935 del 23 de marzo de 2017,

SAC2178. Por ende, se declara no probada la excepción de INEPTA DEMANDA propuesta por el MINISTERIO DE EDUCACIÓN. 2.4. CADUCIDAD E INEPTA DEMANDA PROPUESTA POR EL MUNICIPIO DE MANIZALES […] Para resolver la excepción se encuentra que el oficio SEM UAF 3067 del 4 de diciembre de 2015 que es la base de la excepción, dio contestación a la petición SAC10035 del 21 de octubre de 2015. En tanto que las peticiones de las partes demandantes se radicaron con los números 7242 y 7270, y el Oficio SEM-UAF2063 del 18 de julio de 2016 dio respuesta a la petición de radicado SAC 1643 del 15 de febrero de 2016. En torno a esto, la parte demandante explicó que, en este último acto, a pesar de que se refirió al radicado SAC 1643 que no coincide con la de la parte demandante, sí hizo alusión que negaba la petición de todos los 127 solicitantes de los intereses moratorios que apodera el abogado de la parte demandante, que incluye a todos los hoy demandantes. Se anota que es carga de quien propone la excepción demostrarla y de los documentos que allegó no se evidencia que con el oficio SEM UAF 3067 del 4 de diciembre de 2015 dio contestación a las peticiones radicadas con los números 7242 y 7270. Se encuentra que en ninguno de los casos se configuró la caducidad […] De conformidad con el análisis de cada uno de los casos, encuentra la Sala Unitaria que no ha operado el fenómeno de la caducidad, pues no ha transcurrido el

tiempo indicado en la norma mencionada para acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. [...]» (Negrilla, mayúscula y subrayado fuera de texto. Folios 129 a 130, C1 y CD que obra a folio 139, ídem). Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] 4. PROBLEMA JURÍDICO PARA LA FIJACIÓN DEL LITIGIO, EL DEBATE JURÍDICO SE CENTRA EN

DETERMINAR: SI LOS DEMANDANTES TIENEN DERECHO AL PAGO DEL LOS

INTERESES MORATORIOS POR EL SUPUESTO PAGO TARDÍO DEL

RETROACTIVO POR HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN SALARIAL.

Para resolver lo anterior, se formulan los siguientes problemas jurídicos: ¿Se causó intereses por mora en el pago de los valores por homologación y nivelación salarial? ¿Es procedente el reconocimiento de intereses moratorios y el ajuste de indexación sobre la liquidación del retroactivo salarial cancelado a la parte actora? En caso afirmativo, ¿Cuál de las entidades demandadas es la llamada a responder sobre las pretensiones de la parte actora? […] El municipio de Manizales, y la Procuraduría señaló (sic) que se deben incluir en el problema jurídico, en el sentido de determinar, si se encuentran demostrados los límites del pago efectuado por la entidad, para el reconocimiento del ajuste por homologación y nivelación salarial.» (Negrilla, mayúscula y subrayado conforme a

la transcripción. Folios 130 vuelto a 132, C1 y CD que obra a folio 139, ídem). SENTENCIA APELADA (Folios 173 a 180, C1) El a quo profirió sentencia escrita el 11 de marzo de 2019, por medio de la cual negó las pretensiones de la demandante, sin embargo, condenó por razones de equidad y justicia al Ministerio de Educación al pago de la indexación sobre las sumas canceladas a aquella por concepto de nivelación salarial. Lo anterior con fundamento en las siguientes consideraciones: El Tribunal inicialmente resaltó que el proceso de homologación y nivelación salarial adelantado en el Municipio de Manizales para el personal administrativo de los establecimientos educativos, se realizó de manera concertada entre la Nación y la referida entidad territorial, razón por la cual quien está llamado a reconocer y pagar los intereses de mora sobre la liquidación del retroactivo correspondiente, sería el Ministerio de Educación, por lo que debe prosperar la excepción de falta de legitimación propuesta por la autoridad municipal. Seguidamente adujo que el Consejo de Estado en sentencia del 22 de abril de 2015 precisó que los intereses moratorios y la indexación no son acumulables, debido a que los primeros inician con la mora en el crédito u obligación, en tanto el período de la actualización está dado entre la fecha del crédito y la que se quiere ajustar, de manera que la tardanza no resulta relevante. Por lo expuesto, señaló que en materia de homologación no hay una norma que faculte el reconocimiento de intereses moratorios para los casos de pagos de

retroactivos derivados del mentado proceso, por lo que debe negarse lo pretendido bajo dicho concepto. No obstante lo anterior, aseguró que no puede pasarse por alto el artículo 53 constitucional que prevé la irrenunciabilidad de los beneficios laborales, de suerte que el juez puede pronunciarse y reconocer más allá de lo pretendido en virtud de las facultades extra y ultra petita, las cuales constituyen una excepción al principio de justicia rogada que caracteriza la jurisdicción. En virtud de ello, estimó que el acto administrativo demandado no se encuentra viciado de nulidad, sin embargo procede la indexación monetaria que si bien no está contemplada en el derecho positivo, sí es una prerrogativa que deviene de la protección de los derechos de los trabajadores bajo el postulado constitucional referido con antelación, según el cual se deben proteger las garantías mínimas de los trabajadores, entre ellas, el poder adquisitivo del salario. Con base en lo anterior, afirmó que de las pruebas allegadas al proceso, el pago reconocido a la demandante ocurrió solo hasta el 22 de mayo de 2014, cuya indexación correspondía al valor adeudado entre el 2003 y el 2011. Por lo tanto, la actualización que en efecto le correspondía a la señora Orozco Muñoz y que hacía falta en derecho, era la equivalente al período comprendido entre el 1.° de enero de 2012 hasta el 21 de mayo de 2014. Acorde con estos razonamientos, el tribunal de primera instancia profirió sentencia que se resume en su parte resolutiva, así: i) declaró fundada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva material esgrimida por el Municipio de

Manizales, ii) declaró no probados los medios exceptivos propuestos por la Nación, Ministerio de Educación, iii) ordenó por razones de equidad y justicia a la mentada autoridad, reconocer a la demandante la indexación sobre el monto reconocido por concepto de nivelación salarial, con base en la suma de $16.214.947 y con límites temporales para la liquidación entre el 1 de enero de 2012 y el 21 de mayo de 2014, y iii) negó las pretensiones de la demanda. RECURSOS DE APELACIÓN Parte demandante (Folios 183 a 193, C1): formuló recurso de apelación contra la decisión reseñada anteriormente y solicitó que ésta sea revocada con el fin de que se acceda a las pretensiones de la demanda. Para tal efecto argumentó que si el a quo consideraba que no procedía el reconocimiento de intereses moratorios dado que junto con el retroactivo fue cancelada una actualización de la moneda, debió tenerse en cuenta que en todo caso tenía que primar el derecho más favorable para el trabajador que en efecto correspondía a lo pretendido con la demanda, pues ello abarca tanto el componente inflacionario como el indemnizatorio por los que deben responder las entidades demandadas. Seguidamente manifestó que no es posible que el juez exija una norma regulatoria del pago de intereses de mora para los retroactivos que se cancelan por homologación y nivelación salarial cuando el derecho positivo aún no ha legislado sobre el particular. Al respecto indicó que si bien es cierto no hay régimen específico acerca de este punto, también lo es que por esa sola razón no podría desconocerse el derecho del trabajador a reclamar el pago cumplido, completo y

en condiciones de igualdad y equidad en su salario, lo cual a su vez permite aplicar el artículo 53 superior, interpretado sobre la situación más favorable para el empleado que es la de los intereses de mora. Por último planteó que lo pretendido en este proceso es el reconocimiento de forma preferente de los intereses moratorios, liquidados con base en el interés bancario corriente y efectivos a partir de los 30 días posteriores a la causación del derecho ocurrida el 1 de enero de 2003, es decir, a partir del momento en que fue trasladada a la planta de personal del orden municipal, hasta el día en que se hizo efectivo el pago tardío del retroactivo en comento, esto con la respectiva deducción del valor de la indexación ya cancelado. Nación, Ministerio de Educación Nacional (Folios 194 a 204, C1): interpuso recurso de apelación en contra del fallo de primera instancia, a fin de que se revoque la orden de reconocimiento de indexación a favor de la demandante. Como sustento de su posición, planteó que los mayores costos en el proceso de homologación, no se generaron debido a que el proceso de descentralización y homologación se realizó a entera satisfacción, no obstante, lo cierto es que el único costo causado fue la indexación monetaria por el retardo por parte del Municipio de Manizales en el pago del retroactivo, lo cual no es atribuible al ente ministerial, toda vez que era la entidad territorial la encargada de realizar los desembolsos. Por esa misma razón, aseguró que no fue la autoridad que expidió el acto administrativo demandado del cual se pretende la nulidad, motivo por el cual se configura una falta de legitimación en la causa por pasiva.

Recalcó además que en virtud de la descentralización de la prestación del servicio de educación en los municipios y departamentos conforme a la Ley 60 de 1993, el ministerio perdió la condición de nominador de los docentes, en tanto dicha facultad fue transferida a dichos entes territoriales, de manera que son éstos quienes deben responder por la administración del personal docente y administrativo que tengan a cargo. Finalmente indicó que el Ministerio de Educación tampoco tuvo injerencia en los hechos que generaron la demanda ni en el trámite administrativo para el reconocimiento y pago de las obligaciones por homologación y nivelación salarial, más aun por cuanto los actos que resolvieron la situación jurídica de la demandante fueron emitidos por la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandante (Folios 231 a 249, C1): instó nuevamente por la revocatoria de la sentencia impugnada a fin de que se acceda a las pretensiones de la demanda. Para tal fin, reprodujo la mayoría de los argumentos esgrimidos en su recurso de alzada, y recalcó que el juez de primera instancia si bien reconoció el hecho de que las sumas pagadas fueron indexadas, concluyó erradamente que no era válido reconocer intereses de mora, al punto de perder de vista que la condena que realmente resarciría los perjuicios causados por el paso del tiempo, serían estos últimos, los cuales comportan un componente tanto inflacionario como indemnizatorio. La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal de conformidad con la constancia secretarial visible a folio 250 del cuaderno 1.

CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia resolverá sin limitaciones cuando las partes hayan controvertido la totalidad de la sentencia, tal como sucede en el presente caso. Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en las siguientes preguntas: 1. ¿La señora María Aura Orozco Muñoz tiene derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del Municipio de Manizales? 2. ¿Era procedente emitir en este caso una decisión extra petita a fin de ordenar al Ministerio de Educación, reconocer la indexación sobre las sumas abonadas a la demandante por concepto de nivelación salarial derivada del proceso de homologación referido? Primer problema jurídico ¿La señora María Aura Orozco Muñoz tiene derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el pago tardío del valor correspondiente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del Municipio de Manizales? Al respecto la Subsección sostendrá la siguiente tesis: la demandante no tiene derecho al reconocimiento y pago de los intereses deprecados, con base en los argumentos que se indican a continuación.  Del proceso de homologación del personal al servicio de los establecimientos educativos

La Ley 43 de 1975 nacionalizó la educación primaria y secundaria que prestaban los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios y las intendencias y comisarias, proceso que se desarrolló entre el 1.º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980. Posteriormente, para desarrollar el contenido de los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política, relativos a la distribución de competencias y recursos, se expidió la Ley 60 del 12 de agosto de 1993, por la cual se dio apertura a la descentralización del servicio educativo y al desmonte de la nacionalización de la educación, para lo cual se efectuó por parte de la Nación a los departamentos y distritos la entrega de los bienes, personal y establecimientos educativos para que fueran asumidos directamente por las entidades territoriales. Este proceso de descentralización implicó el ajuste de las plantas del personal administrativo que prestaban sus servicios en las instituciones educativas al servicio de la Nación, los cuales, debían ser incorporados a las plantas departamentales y distritales, previa homologación de cargos, no solo en el aspecto formal de los empleos, como su nomenclatura y grado «que podían diferir», sino de manera primordial su clasificación por la naturaleza de las funciones, el grado de responsabilidad y los requisitos para su ejercicio. Implementado el proceso de descentralización en educación, y con el fin de fortalecer su desarrollo, se expidió la Ley 715 del 21 de noviembre de 2001, la cual, pretendió la municipalización de la educación que había quedado en manos de los departamentos y distritos certificados conforme a la Ley 60 de 1993. En

efecto, los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, determinaron expresamente el procedimiento a seguir para incorporar las plantas financiadas con recursos del sistema general de participaciones antes «situado fiscal». Para ello, previo estudio técnico se tenían que fijar las plantas de personal docente, directivo docente y administrativos de los planteles educativos, y luego proceder a la provisión de dichos cargos en la plantas de personal adoptadas por las entidades territoriales para la prestación del servicio educativo, incorporándolos a las mismas. Con el Acto Legislativo 1.° de 2005, se determinó que los recursos de la participación para educación del sistema general de participaciones, se destinarían a financiar la prestación del servicio educativo y entre otras actividades el pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales. Por tanto, el Ministerio de Educación Nacional mediante Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, en el ejercicio de una actividad de acompañamiento a las entidades territoriales que habían adelantado su proceso de certificación en educación, señaló las directrices para llevar a cabo la homologación de cargos y la nivelación salarial del personal administrativo, y determinó los criterios y pasos para tener en cuenta en dicho proceso. Así mismo, señaló que la deuda por concepto de retroactividad en aquellos eventos en que la homologación y consecuente incorporación conllevara la nivelación de salarios, cuando no procediera la incorporación horizontal, se asumiría con recursos del sistema general de participaciones previa disponibilidad presupuestal, si no existía disponibilidad, serían de cargo de la Nación. Si el

respectivo municipio homologó e incorporó al personal administrativo contrariando el orden jurídico, respondería con sus recursos propios.  Del trámite de homologación y nivelación salarial de los funcionarios administrativos de instituciones educativas. Conforme al sustento fáctico expresamente señalado por la parte demandante en su libelo3, corroborado por el Municipio de Manizales en su contestación de la demanda4, se observa que el proceso de homologación desarrollado por dicha entidad territorial se desarrolló de la siguiente manera: i) A través de la Resolución 2451 del 29 de octubre de 2002, el Ministerio de Educación Nacional en cumplimiento de los postulados de la Ley 60 de 1993, certificó al Municipio de Manizales para la administración del servicio educativo, razón por la cual mediante el Decreto 011 del 20 de enero de 2004, dicha entidad territorial homologó y niveló salarialmente los cargos administrativos de los empleados que provenían con una vinculación directa de la Nación y pagados por el Sistema General de Participaciones, a los previstos en la planta de personal de la Secretaría de Educación respectiva. ii) El Municipio de Manizales solicitó al Ministeri