CE-17001-23-33-000-2017-00216-01(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD El problema jurídico consiste en determinar si: ¿la acción de tutela es procedente para cuestionar la decisión de inadmitir una acción popular, de conformidad con el requisito de la subsidiariedad? (…) [E]l accionante contó con la oportunidad de pronunciarse acerca de las presuntas falencias en que incurrió su escrito popular, ya sea subsanando o controvirtiendo las mismas, so pena de rechazo de la acción, sin embargo éste guardó silencio; por lo cual, mal puede pretenderse que la acción de tutela se convierta en un mecanismo alterno para la solución de conflictos cuya resolución le compete única y exclusivamente al juez natural del asunto, y más, cuando el interesado no ejerce lo recursos u oportunidades procesales con las que cuenta ante el mismo. (…) [D]ebe resaltarse que la acción de tutela, como mecanismo de protección subsidiario, solo puede usarse cuando no se disponga de otros medios de defensa pero, excepcionalmente, el ciudadano puede ejercerla aunque haya otro mecanismo, si este ya se agotó o no resulta idóneo con el fin de evitar con ello un perjuicio irremediable, situación esta última, que no resulta aplicable en el caso sub examine, en tanto se insiste, el actor guardó silencio durante la oportunidad procesal que tuvo para subsanar o controvertir la decisión de inadmitir su acción popular, lo que conllevó al rechazo de la misma. (…) De conformidad con todo lo expuesto, se confirmará la decisión

del a quo, de 4 de abril de 2017, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela presentada por el [accionante] contra el Juzgado Primero Administrativo de Manizales, en tanto no superó el requisito general de procedencia de la subsidiariedad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá, D.C., trece (13) de junio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 17001-23-33-000-2017-00216-01(AC)

Actor: JAVIER ELÍAS ARIAS IDÁRRAGA Demandado: JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DE MANIZALES La Sala procede a decidir la impugnación1 impetrada por el señor Javier Elías Arias Idárraga, en nombre propio, contra la sentencia de 4 de abril de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, con la que declaró improcedente la acción de tutela por él presentada contra el Juzgado Primero 1 El proceso de la referencia subió al Despacho con informe de Secretaría General de la Corporación de 8 de mayo de 2017.

Administrativo de Manizales, con el fin de obtener la protección de su derecho fundamental al debido proceso. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante2: El señor Javier Elías Arias Idárraga manifestó que presentó una acción popular

contra el municipio de Manizales, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Primero Administrativo de Manizales, que mediante auto de 3 de marzo de 2017, inadmitió la demanda por no cumplir con unos requisitos que, a su juicio, no están contemplados en el artículo 18 de la Ley 472 de 1998. Aseguró, además, que con el escrito de la demanda adjuntó fotocopia del agotamiento de la vía gubernativa y, posteriormente, revisó el expediente y no encontró la totalidad de los documentos aportados. Pretensión. Como consecuencia de lo anterior solicitó: «[…] ordenar a la parte accionada a favor del accionante: se ordene admitir mi acción ya que cumplo lo que me ordena el art 18 de la Ley ESPECIAL 472/98. Se ordene al tutelado que se abstenga de hacer requerimientos o exigencias NO contemplados en el art 18 ley especial 472/98. Se aplique el art 83 CN a mi bien y se crea que en mi A popular aporte correcta prueba de haber agotado vía gubernativa. […]» ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA Mediante auto de 24 de marzo de 20173, el Tribunal Administrativo de Caldas admitió la acción de tutela de la referencia, y ordenó notificar al Juzgado Primero Administrativo de Manizales, en calidad de demandado, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991, Además, negó por improcedente la media provisional solicitada4, ya que no se advirtió la 2 Folios 1 Y 2. 3 Visible de folio 232. del cuaderno principal. 4 Como medida provisional solicitó: “vigilancia judicial y administrativa para este despacho de todas

mis A populares que se tramiten en este despacho hasta cuando se decida la presente acción” existencia de un perjuicio inminente que requiera la intervención preventiva por parte del juez de tutela. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO Juzgado Primero Administrativo de Manizales El Juez titular se abstuvo de rendir informe, sin embrago, allegó al expediente copia de las actuaciones adelantadas dentro de la acción popular instaurada por el señor Javier Arias Idárraga, objeto de discusión. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la sentencia de 4 de abril de 2017, declaró improcedente la acción de tutela, con los siguientes argumentos5: « […] la Sala advierte que la providencia cuestionada trata de un auto inadmisorio de la demanda, en la cual se concedió tres (3) días al accionante para que corrigiera los defectos allí indicados, y éste en lugar de corregir los yerros que presenta la demanda, optó por acudir a la acción de tutela, como si se tratara de otra instancia, desacatando el procedimental a lo señalado para hacer efectiva la protección de sus derechos. Conforme al artículo 20 de la Ley 472 de 1998, el juez puede inadmitir la demanda que no cumpla con los requisitos señalados en la ley, precisando en el auto inadmisorio los defectos de que adolezca, para que el demandante los subsane en el término de tres (3) días, si no lo hace, el juez la rechazará. En virtud de lo anterior, es claro que el accionante contaba y aún cuenta con los medios de defensa ordinarios y extraordinarios para hacer valer sus

derechos dentro del proceso, esto es: haber interpuesto recurso de apelación contra el auto que rechazó la demanda o, en último caso, volver a presentar la demanda con la corrección de los yerros expuestos en el auto inadmisorio de la demanda. Así las cosas, y toda vez que el agotamiento de los medios ordinarios de defensa judicial constituye un requisito ineludible para la procedencia de la acción de tutela, se rechazará por improcedente […]».

LA IMPUGNACIÓN

(Sic). 5 Folios 22 a 24 vto. El señor Javier Elías Arias impugnó la sentencia con el único argumento de

“SOLICITO AMPARAR MI ACCIÓN”6.

CONSIDERACIONES Con el fin de resolver la presente acción de tutela, en esta providencia se tratarán los siguientes aspectos: competencia, problema jurídico, procedencia de la acción de tutela contra providencias y, principio de subsidiariedad en el caso concreto. Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en cuanto estipula que «[…] Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]», esta Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, el día 4 de abril de 2017. Problema Jurídico. El problema jurídico consiste en determinar si: ¿la acción de tutela es procedente para cuestionar la decisión de inadmitir una acción popular, de conformidad con el

requisito de la subsidiariedad? De ser superado el anterior derrotero, se deberá establecer si ¿el Juzgado Primero Administrativo de Manizales vulneró los derechos al debido proceso e igualdad del señor Javier Elías Arias Idárraga, con ocasión de la providencia de 3 de marzo de 2017, mediante la cual inadmitió la acción popular por él interpuesta? Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 6 Folios 27’. Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional7 como esta Corporación8, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable9, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia10. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 200511 la Corte Constitucional12 reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma13 y de procedencia material14 fijados15 por la misma Corte16. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González17, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia 7 En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los

artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo, que atendiendo al querer del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de valores supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales. 8 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de 29 de enero de 1992 (AC-009) con ponencia de la Consejera Dolly Pedraza de Arenas, consideró que la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo establecido en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991. Esta tesis fue reiterada por la misma Sala Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 con ponencia del Consejero Luis Eduardo Jaramillo Mejía (AC-015), 14 de octubre de 1993 con ponencia del Consejero Libardo Rodríguez (AC-1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC-10203). 9 Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T-766 de 1998 y SU-563 de 1999. 10 Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de 2004, Exp. No. 2004-00308; y, Sección Segunda – Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp. No.

2010-00559. 11 Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004. 12 Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU-1184 de 2001, SU-159 de 2002, T-774 de 2004. 13 También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga relevancia constitucional; ii. Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el proceso; y, vi. Que no se trate de sentencias de tutela. 14 También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii. Orgánico; iv. Procedimental; vi. Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii. Ausencia de motivación; o, ix. Violación directa de la Constitución. 15 Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013. 16 Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-377 de 2009 y T-178 de 2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU-014 de 2001 la Corte

consideró la necesidad de superar dicho concepto y dar paso a lo que, posteriormente, se denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003]. 17 Emitida en el expediente 110010315000200901328 01. judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”. Respecto a los requisitos de forma o generales de procedencia, señaló: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones18; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable19; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y, vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Principio de subsidiariedad - Caso concreto.

Por el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, la jurisprudencia de la Corte Constitucional20 como de esta Corporación ha sostenido que, en principio, este medio de defensa judicial resulta improcedente cuando el actor dejó de interponer los recursos judiciales ordinarios que estaban a su alcance para confrontar la vulneración o amenaza de sus derechos fundamentales. En efecto, la acción de tutela no tiene la vocación de sustituir aquellos mecanismos ordinarios de defensa que, por negligencia, descuido o incuria de quien solicita el amparo constitucional, no fueron utilizados a su debido tiempo. 18 T-173 de 1993 19 T-504 de 2000. 20 Corte Constitucional, sentencia T-011 de 2007. Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil. “… En este orden de ideas, si la parte afectada no interpuso en su debido momento, los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico para salvaguardar los derechos amenazados o vulnerados, es innegable que la acción de amparo constitucional no tiene la virtualidad de revivir los términos vencidos ni de convertirse en un recurso adicional o supletorio de las instancias ordinarias previstas en el desarrollo de cada actuación procesal, como de forma reiterada lo ha manifestado esta Corporación (…)”. Pese a lo anterior es dable reconocer que la mencionada regla general merece una especialísima excepción, esto es cuando la acción de tutela es el único mecanismo de defensa para la protección de un derecho fundamental gravemente vulnerado o amenazado, y siempre que se logre demostrar que el actor no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación que se lo impedía por completo.

En otras palabras, la regla general cedería ante la demostración palmaria de que la omisión que se advierte no puede ser imputable al actor y el daño que se originaría de no proceder el amparo constitucional, sería de suma gravedad. Observa la Sala que la acción de tutela a decidir fue impetrada con el fin de controvertir el auto proferido por el Juzgado Primero Administrativo de Manizales, el 3 de marzo de 2017, mediante el cual inadmitió la acción popular, presentada por el señor Javier Elías Arias Idárraga en contra del municipio de Manizales. Desde la expedición del Decreto 2591 de 1991, se consideró como regla general la procedencia de la acción de tutela “contra toda acción u omisión de las autoridades públicas”21, que vulnere o amenace un derecho fundamental, razón por la cual la Corte Constitucional determinó que también eran susceptibles de estudio constitucional a la luz de la solicitud de amparo, aquellas decisiones emitidas por autoridad judicial. Sin embargo, el numeral primero del articulo 6 Ibídem determinó la improcedencia de la acción de tutela cuando “existan otros recursos o medios de defensa judiciales”22 para ventilar la presunta vulneración de derecho, siempre y cuando los mismos resulten efectivos y eficientes frente a la problemática presentada; salvo, en aquellos casos en que se “utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”23. Para mayor claridad del asunto, la Sala recuerda las actuaciones adelantadas dentro de la acción popular objeto de controversia, con radicado 2017-00086, de

conformidad con las pruebas obrantes en el expediente, así: 21 Artículo 5 del Decreto 2591 de 1991. 22 Numeral 1 Artículo 6 23 Ibidem. - El señor Javier Elías Arias Idárraga impetró acción popular contra el municipio de Manizales (no es posible determinar el objeto), cuyo conocimiento correspondió al Juez Primero Administrativo de Manizales, quien mediante auto de 3 de marzo de 2017, inadmitió la misma, al considerar que “no fue aportado documento alguno que acredite el agotamiento de la solicitud previa al Municipio de Manizales” y, “los hechos descrito en la demanda son vagos e indeterminados”; por lo cual, concedió el termino de tres (3) días para subsanar tales falencias, so pena de rechazo. Más exactamente se requirió: “(…) - Aportar la solicitud previa al Municipio de Manizales en atención a lo estipulado en el artículo 144 del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. - Deberá indicar con precisión los hechos en que se funda la acción, a fin de garantizar el debido proceso y derecho de defensa del municipio demandado, toda vez que los hechos descritos en la demanda son vagos e indeterminados (artículo 15 literal b de la Ley 472 de 1998). - Deberá aportar copia de la corrección para el archivo del Juzgado, el traslado al Ministerio Público y al ente demandado”. Decisión notificada por correo electrónico de 6 de marzo de 201724. - Ante el silencio del actor popular, a través de providencia de 15 de marzo de

2017, el juez popular de conocimiento rechazó la demanda por falta de corrección. Decisión notificada por estado electrónico de 16 de marzo de 2017.25 Al respecto, el señor Javier Elías Arias Idárraga alega que la decisión contenida en el mencionado auto de 3 de marzo de 2017, desconoce sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, en tanto se le exigieron requisitos no contemplados en el artículo 18 de la Ley 472 de 1998; razón por la cual acudió al juez de tutela. Previo a determinar si, en efecto, el Juez Primero Administrativo de Manizales desconoció los derechos fundamentales invocados, al inadmitir la acción popular impetrada por el accionante contra el municipio de Manizales, se recuerda que de conformidad con las disposiciones del artículo 20 de la Ley 472 de 1998, el actor 24 Ff. 12 vto y 13. 25 Ff. 15 vto. popular cuenta con la oportunidad procesal de corregir las circunstancias que motivaron la misma, tal y como allí se expuso. Señala la norma: “Artículo 20º.- Admisión de la Demanda. Dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la presentación de la demanda o petición inicial, el juez competente se pronunciará sobre su admisión. Inadmitirá la demanda que no cumpla con los requisitos señalados en esta ley, precisando los defectos de que adolezca para que el demandante los subsane en el término de tres (3) días. Si éste no lo hiciere, el juez la rechazará.” (Negrillas de la Sala).

Es decir, el accionante contó con la oportunidad de pronunciarse acerca de las presuntas falencias en que incurrió su escrito popular, ya sea subsanando o controvirtiendo las mismas, so pena de rechazo de la acción, sin embargo éste guardó silencio; por lo cual, mal puede pretenderse que la acción de tutela se convierta en un mecanismo alterno para la solución de conflictos cuya resolución le compete única y exclusivamente al juez natural del asunto, y más, cuando el interesado no ejerce lo recursos u oportunidades procesales con las que cuenta ante el mismo. Dentro de este marco, debe resaltarse que la acción de tutela, como mecanismo de protección subsidiario, solo puede usarse cuando no se disponga de otros medios de defensa pero, excepcionalmente, el ciudadano puede ejercerla aunque haya otro mecanismo, si este ya se agotó o no resulta idóneo con el fin de evitar con ello un perjuicio irremediable, situación esta última, que no resulta aplicable en el caso sub examine, en tanto se insiste, el actor guardó silencio durante la oportunidad procesal que tuvo para subsanar o controvertir la decisión de indamitir su acción popular, lo que conllevó al rechazo de la misma. En este punto, se recuerda que el rechazo de la demanda es una sanción por no haber dado cumplimiento a lo dispuesto por el Juez dentro del término concedido, sin embargo, como no tiene efecto de cosa juzgada el demandante puede nuevamente interponer la acción. De conformidad con todo lo expuesto, se confirmará la decisión del a quo, de 4 de abril de 2017, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela

presentada por el señor Javier Elías Arias Idárraga contra el Juzgado Primero Administrativo de Manizales, en tanto no superó el requisito general de procedencia de la subsidiariedad. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA

I. CONFIRMAR la sentencia de 4 de abril de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela presentada por el señor Javier Elías Arias Idárraga contra el Juzgado Primero Administrativo de Manizales, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

II. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.

III. En acatamiento a las disposiciones del artículo 32 ibídem, dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER