CE-17001-23-33-000-2017-00421-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir el requisito de subsidiariedad / SUBSIDIARIEDAD - Omisión en el agotamiento de otros mecanismos de defensa judicial / ACCIÓN POPULAREl proceso está en curso y aún no se ha proferido decisión definitiva [S]e advierte que el [actor] ha agotado los recursos previstos en la Ley 472 de 1998 y en Código General del Proceso, para controvertir las decisiones respecto de las cuales se ha mostrado inconforme. Pese a ello, la Sala encuentra que la acción de tutela presentada por el [actor] resulta improcedente, por cuanto su pretensión se extiende a controvertir un asunto propio de la acción popular, en el que no se ha proferido decisión definitiva. Lo anterior por cuanto pese a que mediante auto de 4 de mayo de 2017, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales declaró la falta de jurisdicción para conocer de la demanda de acción popular, y ordenó la remisión del asunto, por competencia, a los Jueces Civiles del Circuito de Manizales, lo cierto es que no existe elemento de juicio alguno a partir del cual se pueda concluir que se haya decidido sobre la admisibilidad del asunto por parte de alguno de ellos. Del anterior orden de ideas, se advierte que el quejoso hizo uso de la acción de tutela sin que la autoridad judicial a la cual se remitió la acción popular haya dirimido su competencia para pronunciarse respecto de esta última. (…) Además, según la situación fáctica establecida, resulta evidente que el juez constitucional no está llamado a definir la autoridad judicial a la que le asiste la competencia para decidir la acción popular

objeto de la inconformidad del actor, porque si procediera a ello estaría desplazando, sin justificación alguna, a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en caso se presentarse el conflicto negativo de competencia. Ante la desatención del requisito general de subsidiariedad cuya observancia se exige para acometer el estudio de fondo de la acción de tutela interpuesta en contra de una providencia judicial, la Sala confirmará el fallo de tutela impugnado que declaró improcedente el amparo solicitado por el [actor].

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 155 / LEY 472 DE 1998ARTÍCULO 15 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 32

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales cuando se vulneran derechos fundamentales, consultar: Consejo de Estado, sentencia del 31 de julio de 2012, exp.11001-03-15-000-200901328-01(AC), C.P. María Elizabeth García González. En relación con la regla general del plazo razonable para interponer la acción de tutela contra las decisiones judiciales proferidas por el Consejo de Estado como órgano de cierre, consultar: Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 201202201(IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Sobre los requisitos especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, ver: Corte Constitucional, sentencia de 8 de junio de 2005, Exp: C-590, M.P. Jaime Córdoba

Triviño.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D. C., veintisiete (27) de octubre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 17001-23-33-000-2017-00421-01(AC)

Actor: JAVIER ELÍAS ARIAS IDÁRRAGA

Demandado: JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE

MANIZALES

I. ASUNTO La Sala decide la impugnación interpuesta por el señor Javier Elías Arias Idárraga, en contra de la sentencia de 30 de junio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia.

II. LA SOLICITUD DE TUTELA El señor Javier Elías Árias Idárraga solicitó la protección de sus garantías procesales cuya vulneración la atribuye al Tribunal Administrativo de Caldas al considerar que dicha Corporación desatendió el principio de jurisdicción perpetua al haber admitido la acción popular radicada bajo el número 2017-00052-00, presentada en contra del municipio de Manizales y, posteriormente, remitirla por competencia a la jurisdicción ordinaria, como consecuencia de la vinculación del

Banco de Bogotá.

III. LOS HECHOS De conformidad con lo expuesto por la parte actora en su escrito de tutela, los hechos que motivan el ejercicio de la acción se contraen, en síntesis, a lo

siguiente: III.1. El señor Javier Elías Arias Idárraga presentó acción popular en contra del municipio de Manizales con miras a obtener la protección de derechos colectivos que no especifica en la demanda de tutela. El conocimiento de la acción popular correspondió al Juzgado Quinto Administrativo de Manizales en el cual se radicó bajo el número 2017-0052-00. III.2. A juicio del tutelante, el Juzgado Quinto Administrativo de Manizales ha desconocido el principio de jurisdicción perpetua porque después de haber admitido la acción popular, declaró la falta de jurisdicción y remitió el proceso a los jueces civiles del circuito de Manizales, como consecuencia de la vinculación al proceso del Banco de Bogotá. III.3. El señor Arias Idárraga puso de presente en su petición de amparo que, a su juicio, la vinculación del Banco de Bogotá a la acción popular no le hace perder competencia al Juez Quinto Administrativo de Manizales para seguir tramitándola.

IV. PRETENSIONES El actor solicitó expresamente que: “[…] Se ordene al tutelado NO desconocer la jurisdicción perpetua pues quien admite, avoca la acción, debe continuar con ella, aclarando que la vinculación NUNCA hace perder competencia.

Se ordene inmediatamente continuar con la acción popular y aplicar los artículos 5 y 84 de la Ley 472 de 1998. Se ordene al Procurador Delegado en la Acción Popular tutelada se pronuncie sobre el auto que cree perder competencia el a quo, hoy tutelado […]”.

V. TRÁMITE DE LA TUTELA Mediante auto de 15 de junio de 2017, el Magistrado del Tribunal Administrativo de

Caldas, sustanciador del trámite de tutela1, admitió la demanda de amparo incoada por el señor Javier Elías Árias Idárraga. Como consecuencia de ello ordenó notificar al Juez Quinto Administrativo del Circuito de Manizales, a quien le concedió el término de dos días para que se pronunciara sobre los hechos y pretensiones de la demanda de amparo constitucional. Mediante auto de 20 de junio de 2017, dispuso la vinculación de la Procuraduría General de la Nación. 1 Carlos Manuel Zapata Jaimes.

VII. LA INTERVENCIÓN DE LA AUTORIDAD ACCIONADA Y DE LA

VINCULADA VII.1. El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales El titular2 de ese despacho manifestó que por tratarse de una acción de tutela en la que se ataca el contenido de una providencia judicial proferida por él, se acoge en su totalidad a los argumentos que fueron expuestos en el auto interlocutorio número 197 de 4 de mayo de 2017, a través del cual se declaró la falta de jurisdicción para conocer de la acción popular instaurada por Javier Elías Arias Idárraga en contra del Municipio de Manizales y del Banco de Bogotá, radicada bajo el número 2017-0052-00. Explicó que tal decisión se fundamentó en el artículo 155, numeral 10, del C.P.A.C.A. que dispone que compete a los jueces administrativos en primera instancia, los asuntos relativos a la protección derechos e intereses colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra autoridades de los niveles departamental, distrital, municipal o local o las personas privadas

que dentro de esos mismos ámbitos desempeñen funciones administrativas. También recordó que el artículo 15 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998, atribuye a la jurisdicción contenciosa administrativa el conocimiento de los procesos que se surten con ocasión del ejercicio de las acciones populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con las disposiciones vigentes sobre la materia, planteando de igual forma que, en los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria. Atendiendo el contexto de tales normas, el Juez Quinto Administrativo del Circuito de Manizales concluyó en su decisión que la jurisdicción contenciosa administrativa sería la competente para conocer de la acción popular en tanto el actor la dirigió en contra del municipio de Manizales. Sin embargo, al establecer que el inmueble en el cual el actor popular pretende que se construya la batería sanitaria para personas con movilidad reducida pertenece a un particular, y que allí funcionan las instalaciones de la entidad bancaria Banco de Bogotá, determinó 2 Luis Gonzaga Moncada Cano. que la acción popular debía ser conocida por la jurisdicción ordinaria. Citó en su apoyo una decisión proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura3, al resolver in conflicto negativo de jurisdicción en un caso idéntico al que ahora se expone. VII.2. La Procuraduría General de la Nación, Regional Caldas Por intermedio de apoderada el ente de control solicitó su desvinculación de la

presente acción de tutela. Advirtió que es la Personería Municipal de Manizales la que viene actuando dentro de las acciones populares, particularmente dentro de la radicada bajo el número 2017-00052, en razón a que en el departamento de Caldas no existe un procurador delegado para atender acciones populares de manera exclusiva, y tampoco existen en la Procuraduría Regional antecedentes sobre el asunto bajo estudio. Acotó que es la autoridad accionada la que debe responder por el problema de índole judicial que se expone, consistente en la falta de competencia por desconocimiento de la jurisdicción perpetua. Informó que procedió a revisar en los sistemas de información de la entidad sobre peticiones, solicitudes, quejas, actuaciones disciplinarias y demás, en los que figure como interesado el señor Javier Elías Arias Idárraga, en relación con la acción popular 2017-052, sin encontrar ningún registro al respecto. Resaltó que el accionante no le atribuye a la Procuraduría General de la Nación la vulneración de sus derechos fundamentales. Precisó que el competente para conocer de la acción disciplinaria adelantada en contra de los jueces es el Consejo Seccional de la Judicatura.

VIII. EL FALLO IMPUGNADO 3 Radicado número 11001-01-02-000-2011-04019-00 / 1531 de 9 de febrero de 2011. M.P. José

Ovidio Claros Polanco. El Tribunal Administrativo de Caldas profirió sentencia de primera instancia el 30 de junio de 2017, mediante la cual dispuso: “[…] PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela instaurada por el señor

JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA en contra del JUZGADO QUINTO

ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MANIZALES, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia […]”. Adoptó tal decisión porque, a su juicio, se evidencia en el caso concreto que la demanda aún se encuentra en trámite, toda vez que la declaratoria de la falta de jurisdicción solo es el primer paso de un conjunto de fases sucesivas establecidas en el ordenamiento jurídico para determinar la competencia, razón por la cual se debe esperar a que se pronuncie el juez de la jurisdicción ordinaria y si éste considera que a su vez es incompetente, se trabaría el conflicto de competencia que definitivamente sería definido por el Consejo Superior de la Judicatura, determinando a qué jurisdicción corresponde el conocimiento de la acción popular, tal como lo prevé el numeral 2 del artículo 250 de la Constitución Política, y el numeral 2 del artículo 112 de la Ley 270 de 1996. De conformidad con lo anterior, el Tribunal Administrativo de Caldas expuso que es necesario que la manifestación de falta de jurisdicción efectuada por el Juez Quinto Administrativo del Circuito de Manizales, surta las diferentes etapas señaladas en la anterior norma, porque de lo contrario no puede el juez Constitucional ocupar el puesto del juez ordinario. Así mismo señaló que lo que le interesa a la comunidad es que “[…] un juez con jurisdicción y competencia proteja los derechos colectivos presuntamente vulnerados, que es lo principalmente importante, extraña entonces este Juez plural que la parte actora en lugar de procurar que se dé pronta solución a ello, pretenda trabar un conflicto que en nada favorece el asunto principal […]”.

IX. LA IMPUGNACIÓN

El accionante, señor Javier Elías Arias Idárraga, mediante comunicación electrónica, manifestó “[…] Apelo y solicito amparar mi acción […]”. No puso de presente las razones de su disenso con el fallo de tutela de primera instancia.

X. CONSIDERACIONES DE LA SALA X.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por el accionante, en contra de la sentencia proferida el 30 de junio de 2017, por el Tribunal Administrativo de Caldas, de conformidad con lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19914.

X.2. Problema Jurídico De acuerdo con los hechos planteados en la solicitud de amparo y en el escrito de impugnación, a la Sala le corresponde establecer: Si el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales, le ha vulnerado al señor Javier Elías Árias Idárraga sus “[…] garantías procesales […]” al admitir la acción popular presentada por él en contra del municipio de Manizales, radicada bajo el número 2017-00052-00, y, posteriormente, remitirla por competencia a la jurisdicción ordinaria, como consecuencia de la vinculación del Banco de Bogotá, desconociendo el principio de jurisdicción perpetua. Lo anterior se determinará si previamente se satisfacen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela interpuesta en contra de una providencia judicial.

XI. La procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Requisitos generales y especiales de procedibilidad En sentencia de 31 de julio de 20125, la Sala Plena del Consejo de Estado cambió

su postura inicial y decidió acometer el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 4 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". 5 Radicación 2009-01328-01 (IJ). Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. La sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció unos requisitos generales y especiales de procedencia para el ejercicio de la acción de tutela en contra de providencias judiciales. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación dentro del proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 1º de octubre de 20156. Como requisitos especiales de procedibilidad, a partir de cuya ocurrencia el juez constitucional puede dejar sin efectos una providencia judicial, estableció los siguientes defectos: i) orgánico, ii) procedimental absoluto, iii) fáctico; iv) material o sustantivo, v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del

precedente, y viii) violación directa de la Constitución. En consecuencia, en primer lugar se debe verificar la ocurrencia de los requisitos generales y, de ser así, en segundo término corresponde examinar si se presenta uno de los defectos especiales.

XII. El caso concreto En cuanto a la observancia en el caso concreto de los requisitos generales previstos para la procedencia de la acción de tutela presentada en contra de una providencia judicial, resulta pertinente poner de presente que el asunto bajo estudio ostenta relevancia constitucional pues el debate, en los términos planteados, puede llegar a comprometer los derechos fundamentales del actor, identificados por él como “[…] garantías procesales […]”, si, en efecto, el Tribunal Administrativo de Caldas desatendió el principio de jurisdicción perpetua al admitir la acción popular presentada por en contra del municipio de Manizales, radicada bajo el número 2017-00052-00, y posteriormente remitirla por competencia a la jurisdicción ordinaria, como consecuencia de la vinculación del Banco de Bogotá.

6 M.P. Mauricio González Cuervo. Ahora bien, en cuanto al requisito general de subsidariedad resulta pertinente efectuar las siguientes precisiones: El auto que motiva la inconformidad del accionante es el proferido el 4 de mayo de 2017 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales, dentro de la acción popular radicada bajo el número 2017-00052-00, mediante el cual se resolvió: “[…] 1. RECHÁZACE, por extemporáneo, el recurso de reposición interpuesto por el apoderado judicial del Banco de Bogotá, contra el

auto del catorce (14) de febrero de dos mil diecisiete (2017).

2. DECLÁRASE la falta de jurisdicción para conocer de la demanda instaurada por el señor JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA en contra

del establecimiento ubicado en la carrera 23 Nro. 21 – 21 y, que de acuerdo a la consulta temática realizada por el Municipio de Manizales, corresponde al BANCO DE BOGOTA.

3. Por la Secretaría del Despacho, envíese el expediente a la Oficina Judicial para que proceda a efectuar el reparto respectivo entre los Jueces Civiles del Circuito de Manizales, como asunto de su competencia […]” El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales fundamentó la declaratoria de falta de jurisdicción en el artículo 155 numeral 16 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – C.P.A.C.A.7 y en el artículo 15 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.8

Del contenido de tales normas concluyó que si bien es cierto que la acción popular se dirigió inicialmente en contra del municipio de Manizales, la realidad es que de los documentos acompañados con la contestación de la demanda se pudo advertir que el inmueble objeto de la acción pertenece a un particular y en el mismo funcionada la entidad bancaria BBVA. Por ello, determinó la ausencia de relación directa o indirecta entre la entidad territorial y las omisiones descritas por el señor Javier Elías Arias Idarraga. 7 “Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 16. De los relativos a la protección de los derechos e intereses colectivos, reparación de daños causados

a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades de los niveles departamental, distrital, municipal o local o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas”. (Subrayas no originales). 8 “La jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones populares originadas en actos, acciones, u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con las disposiciones vigentes cobre la materia. En los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil”. Subrayas no originales. La decisión de 4 de mayo de 2017 se notificó por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales, mediante estado electrónico de 5 de mayo de 2017. El Banco de Bogotá interpuso recurso de reposición en su contra, particularmente en cuanto rechazó por extemporáneo el recurso presentado respecto del auto de 14 de febrero de 2017. Por su parte, el señor Javier Elías Arias Idárraga interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, respecto de la declaratoria de falta de jurisdicción. El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales, mediante auto de 24 de mayo de 2017 resolvió los recursos de reposición interpuestos por el señor Javier Elías Arias Idárraga y por el apoderado del Banco de Bogotá. También hizo lo propio en relación con el recurso de apelación interpuesto en forma subsidiaria por el actor popular. Para ello tuvo en cuenta lo siguiente: Consideró procedente el estudio del recurso de reposición presentado por el

señor Javier Elías Arias Idárraga, sin embargo no repuso el auto recurrido porque comprobó que el predio donde se pide que se construya la batería sanitaria pertenece a un particular y en él funciona el Banco de Bogotá. Expuso que el recurso subsidiario de apelación resulta improcedente porque el artículo 243 del C.P.A.C.A. no contempla como susceptible de apelación el auto que declara la falta de jurisdicción o competencia. En cuanto al recurso de reposición presentado por el Banco de Bogotá, dispuso no darle trámite al considerarlo improcedente para recurrir una decisión mediante la cual de decide un recurso similar. En contra del auto de 24 de mayo de 2017, notificado al día siguiente por medio de estado electrónico, el señor Javier Elías Arias Idárraga presentó insistencia. El apoderado del Banco de Bogotá presentó recurso de reposición. El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales, mediante auto de 12 de junio de 2017, auto interlocutorio número 297, decidió en recurso de reposición interpuesto por el apoderado judicial del Banco de Bogotá y la petición de insistencia de Javier Elías Arias Idárraga respecto de la decisión de falta de jurisdicción. Del anterior recuento de las actuaciones adelantadas dentro de la acción popular radicada bajo el número 2017 00052 00, se advierte que el señor Javier Elías Arias Idárraga ha agotado los recursos previstos en la Ley 472 de 1998 y en Código General del Proceso, para controvertir las decisiones respecto de las cuales se ha mostrado inconforme. Pese a ello, la Sala encuentra que la acción de tutela presentada por el señor

Arias Idárraga resuta improcedente, por cuanto su pretensión se extiende a controvertir un asunto propio de la acción popular, en el que no se ha proferido decisión definitiva. Lo anterior por cuanto pese a que mediante auto de 4 de mayo de 2017, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales declaró la falta de jurisdicción para conocer de la demanda de acción popular, y ordenó la remisión del asunto, por competencia, a los Jueces Civiles del Circuito de Manizales, lo cierto es que no existe elemento de juicio alguno a partir del cual se pueda concluir que se haya decidido sobre la admisibilidad del asunto por parte de alguno de ellos. Del anterior orden de ideas, se advierte que el quejoso hizo uso de la acción de tutela sin que la autoridad judicial a la cual se remitió la acción popular haya dirimido su competencia para pronunciarse respecto de esta última. Nótese, en este mismo sentido, que si el juez ordinario decide proponer colisión de competencia negativa frente al Juez Quinto Administrativo del Circuito de Manizales, corresponderá a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura definir a qué despacho judicial deberá enviarse el expediente, según lo previsto en el numeral 6 del artículo 256 de la Constitución Política y en el numeral 2 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. Además, según la situación fáctica establecida, resulta evidente que el juez constitucional no está llamado a definir la autoridad judicial a la que le asiste la competencia para decidir la acción popular objeto de la inconformidad del actor, porque si procediera a ello estaría desplazando, sin justificación alguna, a la Sala

Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en caso se presentarse el conflicto negativo de competencia. Ante la desatención del requisito general de subsidiariedad cuya observancia se exige para acometer el estudio de fondo de la acción de tutela interpuesta en contra de una providencia judicial, la Sala confirmará el fallo de tutela impugnado que declaró improcedente el amparo solicitado por el señor Javier Elías Arias Idárraga. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, esto es la sentencia de 30 de junio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas que declaró improcedente la acción de tutela presentada por el señor Javier Elías Arias Idárraga.

SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

PRESIDENTE

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ