CE-17001-23-33-000-2017-00725-01(ACU)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / INCUMPLIMIENTO

DEL REQUISITO DE CONSTITUIR EN RENUENCIA A LA AUTORIDAD DEMANDADA Con el libelo introductorio la parte actora allegó la comunicación remitida el 28 de abril de 2017 al ICBF mediante la cual buscó constituir en renuencia a la entidad demandada (...) La Sala observa que si bien en la anterior petición expresamente se hace alusión al propósito de agotar un requisito de procedibilidad, y sus fundamentos coinciden con aquéllos expuestos en la demanda, lo cierto es que ésta no reúne los requisitos necesarios para constituir en renuencia a la entidad demandada, toda vez que no se indican con precisión cuáles son las normas que contienen los deberes supuestamente incumplidos por la autoridad demandada. (...) Por lo tanto, dado que la parte actora no agotó en debida forma el requisito de procedibilidad consistente en la constitución en renuencia de la entidad demandada, la Sala revocará el fallo de primera instancia, para en su lugar ordenar el rechazo de la demanda. En efecto, en dicho escrito la Personera Municipal de Manizales no hace alusión a ninguna disposición aplicable con fuerza material de ley o actos administrativos que deba ser cumplida por el ICBF, requisito previsto en el segundo inciso del artículo 8 de la Ley 393 de 1997.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 87 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 150 - NUMERAL 10 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 341 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 1 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 5 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 6 / LEY 393 DE 1997 ARTÍCULO 8 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 9 / LEY 715 DE 2001 - ARTÍCULO 2 - PARÁGRAFO 2 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 125 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 150 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 243 / DECRETO 056 DE 2015ARTÍCULO 38

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., quince (15) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 17001-23-33-000-2017-00725-01(ACU)

Actor: TULIA ELENA HERNÁNDEZ BURBANO COMO PERSONERA DEL

MUNICIPIO DE MANIZALES Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR La Sala decide la impugnación interpuesta por la actora contra la sentencia de 16 de noviembre de 2017, a través de la cual el Tribunal Administrativo de Caldas negó las pretensiones de la presente acción de cumplimiento.

1. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud A través de escrito presentado el 12 de octubre de 20171 ante la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial – Oficina Judicial de Manizales, la señora Tulia Elena Hernández Burbano, en su calidad de Personera Municipal de Manizales demandó del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, en adelante ICBF, el cumplimiento de los numerales 1º, 2º y 4º del artículo 41 de la Ley 1098 de 2006. 1.2. Hechos La Sala sintetiza los supuestos fácticos de la demanda así:  Desde hace unos dos años ha crecido entre los niños y adolescentes la práctica de lanzarse con sus bicicletas en rutas de descenso a gran velocidad, hacer piruetas, ir en contravía y realizar otras prácticas extremas por las calles de Manizales, lo que ha comprometido su vida e integridad física. Incluso, la actora afirma que tres menores de edad han muerto en dichas actividades.  La demandante alega que “(…) [l]os esfuerzos que realizan las autoridades de tránsito en el municipio son insuficientes para prevenir estas situaciones, hallando serios inconvenientes en la aplicación de las sanciones, por ausencia de la autoridad en materia de infancia y adolescencia que le corresponde al Sistema de Bienestar Familiar, en este caso ICBF por tratarse de menores de edad de quienes se desconoce su red parental (…)”. 1.3. Pretensiones En la demanda se formularon las siguientes pretensiones: “(…) PRIMERA: Que se adopten las medidas técnicas, jurídicas, económicas, presupuestales e institucionales que sean necesarias a fin que

el Sistema de Bienestar Familiar bajo la coordinación del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar en Manizales, le dé cumplimiento a la Ley 1098 de 2006, o Ley de Infancia y Adolescencia en acciones enmarcadas bajo el artículo 41: Artículo 41. Obligaciones del Estado. El Estado es el contexto institucional en el desarrollo integral de los niños, las niñas y los adolescentes. En cumplimiento de sus funciones en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal deberá:

1. Garantizar el ejercicio de todos los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes 1 Ver folios 1 a 3.

2. Asegurar las condiciones para el ejercicio de los derechos y prevenir su amenaza o afectación a través del diseño y la ejecución de políticas públicas sobre infancia y adolescencia.

4. Asegurar la protección y el efectivo restablecimiento de los derechos que han sido vulnerados Bien sea mediante acciones y operativos adelantados por su cuenta en esta misma jurisdicción, o en su defecto acompañando los operativos de control de tránsito a las bicicletas que realizan las autoridades del municipio de Manizales, para que lleve a cabo las acciones de su competencia conforme al procedimiento administrativo para el restablecimiento de derechos, se protejan los derechos e intereses colectivos de la comunidad en cuanto a la preservación de la vida y bienes de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes que realizan prácticas extremas de desplazamiento en bicicletas y/o motocicletas, con tránsito abierto, sin equipo de protección sin contar con autorización de autoridad competente, a la vez que se controla el riesgo al que está expuesta la integridad de los ciudadanos y de su patrimonio

vehicular cuya estructura es utilizada sin consentimiento de los conductores para realizar enganche de bicicletas en tramos de ascenso, en todas las vías urbanas y rurales del municipio de Manizales.

SEGUNDA: Que entre esas medidas que se adopten se dé inicio a los procesos de restablecimiento de derechos, donde se involucre a los padres de familia con el cumplimiento de sus deberes de amparo y protección de sus hijos hallados en las prácticas ya señaladas (…).” 1.4. Trámite en primera instancia La demanda fue admitida mediante auto de 17 de octubre de 2017,2 en el cual la Magistrada Ponente del Tribunal Administrativo de Caldas ordenó su notificación personal a la Directora Regional (E) del ICBF.

Mediante auto de 7 de noviembre de 2017,3 la Magistrada Ponente tuvo como no contestada la demanda por parte del ICBF debido a la respuesta extemporánea de la entidad. 1.5. Contestaciones A través de escrito radicado el 30 de octubre de 2017,4 el apoderado judicial del ICBF solicitó que se desestimaran las pretensiones de la demanda. 2 Ver folio 35. 3 Ver folio 49. 4 Ver folios 39 y 40. Explicó que a la fecha el ICBF no ha recibido solicitudes de restablecimiento de derechos por casos como los descritos en la demanda, ni solicitudes de parte de la Policía de Infancia y Adolescencia. Agregó que no ha habido transgresión por parte del ICBF de la normatividad citada en el libelo introductorio, pues dicha entidad ha cumplido con el mandato previsto en la Ley 1098 de 2006, de acuerdo a su competencia legal y

constitucional. Concluyó que se oponía a las pretensiones de la demanda por carecer de fundamentos, pues “(…) en los principios de corresponsabilidad que atañe a los integrantes del Sistema de Bienestar Familiar, donde los integrantes, de acuerdo a sus competencias legales, deben actuar y frente a lo cual es responsabilidad de las entidades del orden municipal el hacer las gestiones para salvaguardar la vida e integridad de sus conciudadanos, y al ICBF le compete conocer y tramitar los cosos (sic) de presuntas vulneraciones de derechos de los niños, niñas y adolescentes que llegan a su conocimiento por denuncias o conocimiento de oficio, pero no participar en operativos de tránsito o similares (…)”. Luego, mediante memorial radicado el 10 de noviembre de 2017,5 el apoderado de la entidad amplió las razones por las cuales considera que deben ser negadas las pretensiones de la demanda, para lo cual explicó las competencias del ICBF en el marco del Sistema Nacional de Bienestar Familiar y la naturaleza del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos y de las comisarías de familia. 1.6. Fallo impugnado El Tribunal Administrativo de Caldas, en sentencia de 16 de noviembre de 2017, negó las pretensiones de la demanda por los siguientes motivos: Luego de encontrar superados los presupuestos adjetivos de procedencia de la acción, el a quo concluyó que si bien el ICBF, a través de los defensores de familia, es la autoridad competente para adelantar la actuación administrativa tendiente al restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, en este preciso caso no ha incurrido en incumplimiento del mandato referido en la

demanda. Al respecto explicó lo siguiente: “(…) En efecto, se pudo establecer a partir de la constitución de (sic) renuencia efectuada por la accionante, que la entidad a través de su Directora Regional admitió el posible estado de riesgo de los menores de edad que practican el descenso extremo en bicicletas utilizando distintas vías –espacio público– de la ciudad, al considerar el peligro que ello representa para su integridad personal y una posible negligencia de las figuras cuidadoras. 5 Ver folios 55 a 59. En consonancia con ello, solicitó a la requirente, Personera de Manizales, que de manera indispensable suministrara a la entidad el nombre de los adolescentes y las direcciones de ubicación, con el fin que el equipo interdisciplinario procederá (sic) las gestiones propias para determinar los derechos vulnerados, amenazados o inobservados. Es decir, asumió el deber que le corresponde, para cuyo ejercicio, en este caso, requería de los datos de identificación de los menores en riesgo, actitud que acredita fehacientemente que no soslayó el deber legal que le corresponde. Así las cosas no le asiste razón a la parte actora en cuanto señala que el ICBF ha incumplido el artículo 41 de la Ley 1098 dada su ausencia en los operativos de control de menores en bicicleta en el espacio público de la ciudad, puesto que la función de vigilancia y control en los lugares de recreación y deportes y demás espacios públicos en donde habitualmente concurran niños, niñas y adolescentes, es de la Policía Nacional a través de la Policía de Infancia y Adolescencia, y no del ICBF. (…)” Por las anteriores razones el Tribunal negó las pretensiones de la demanda.

Esta providencia fue notificada a las partes a través de correos electrónicos remitidos el 17 de noviembre de 2017.6 1.7. Impugnación A través de escrito radicado el 22 de noviembre de 2017,7 la parte actora impugnó la anterior decisión por los siguientes motivos: Alegó que el juez debe analizar el alcance de la norma incumplida en concordancia con otras cuyo cumplimiento no se ha reclamado, como lo es el bloque de constitucionalidad. Luego, advirtió que no se tuvo en cuenta el carácter interinstitucional y el enfoque sistémico para garantizar los derechos bajo la acción administrativa incumplida. Así mismo, censuró que no se hubieran valorado los hechos relacionados con las medidas preventivas que deben adoptarse en este caso, no solo en manos de la Policía, que sólo es un instrumento, sino de las autoridades que integran el sistema. Por lo tanto, señaló que “(…) el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, en adelante ICBF, es el supremo rector del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, y que como tal orienta y aplica la política pública de dicho sector, dónde (sic) la Policía Nacional en su versión de Infancia y Adolescencia es un instrumento operativo, que jamás puede mirarse como institución independiente (…)”. 6 Ver folios 71 y 72. 7 Ver folios 75 y 76.

2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra el fallo de primera instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –

C.P.A.C.A.– Ley 1437 de 2011,8 y el Acuerdo 015 de 22 de febrero de 2011 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 2.2. Generalidades de la acción de cumplimiento9 La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos". Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para

demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la 8 “Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (…)” 9 Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias dictadas por esta Sección: sentencia de 15 de diciembre de 2016, Expediente: 25000-23-41-000-2016-00814-01; 26 de mayo de 2016, Expediente: 52001-23-33-000-2016-00136-01, con ponencia de Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 10 de noviembre de 2016, radicación 20001-23-33-000-2016-00371-01 CP Alberto Yepes Barreiro ; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación 1100133-42-048-2016-00636-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez (E). posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el

cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” (subraya fuera del texto) 10. Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)11. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). El artículo 8 señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable” caso en el cual deberá ser sustentado en

la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 2.2.1. Normas contra las que procede la acción de cumplimiento y requisitos Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción de cumplimiento comprenden tanto la ley en sentido formal como la ley en sentido material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el Presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política.12 10 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Drs. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 11 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Sin dejar a un lado, la procedencia de la acción de cumplimiento contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa lo anterior, si se tiene en cuenta que no es dable el mecanismo constitucional previsto en el artículo 87 constitucional frente a actos de mera

ejecución, pues tales determinaciones no tienen la categoría de un verdadero acto administrativo, ya que solo se limitan a materializar una orden judicial o administrativa .13 Dentro de este contexto, resulta pertinente manifestar que es inadecuada la acción de cumplimiento en relación con normas fundamentales, “pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C193 de 1998, al concluir que no procede ésta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas”14. Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad de la acción, y para ello, es necesario que el demandante previamente a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado.15 Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que haga desplazar el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable. Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Lo cual se explica en “garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea

efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones. No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", C.P.: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546. 13 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P Alberto Yepes Barreiro, expediente 25000-23-41-000-2013-0048601 14 Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU) 15 Consejo de Estado, Sección Quinta C.P. Dra. Susana Buitrago Valencia (E). 9 de mayo de 2012, 76001-2331-000-2011-00891-01 (ACU). acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio…”16. Como consecuencia de lo anterior, y a manera enunciativa por vía de ejemplo, la acción constitucional en estudio no procede para exigir el cumplimiento de obligaciones consagradas en los contratos estatales,17 imponer sanciones,18 hacer

efectivo los términos judiciales de los procesos,19 o perseguir indemnizaciones,20 por cuanto, para dichos propósitos, el ordenamiento jurídico establece otros cauces procesales, al tratarse de situaciones administrativas no consolidadas. Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción de cumplimiento no se puede incoar frente a normas que generen gastos,21 a menos que estén apropiados;22 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 Superior.23 2.2.2. La diferencia entre la acción de cumplimiento con otras acciones constitucionales Finalmente, pertinente resulta resaltar, por pedagogía, la diferencia que existe entre la acción de cumplimiento con otras de categoría constitucional como son las populares, de grupo o de tutela, veamos: La acción de cumplimiento y la popular tienen como rasgo distintivo en que la primera “busca la protección del ordenamiento jurídico y en algunos casos la eficacia del derecho del particular, contenido en una norma legal…”24, por su parte la segunda “procura la protección de derechos e intereses colectivos, a través de medidas dirigidas a evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio o la restitución de las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.”25 Y, la diferencia entre la acción de cumplimento y la de tutela es explicada por la jurisprudencia constitucional al señalar: “Cuando lo que se busca es la protección directa de derechos constitucionales fundamentales que pueden verse vulnerados o

amenazados por la omisión de la autoridad, se está en el ámbito de la acción de tutela. Cuando lo que se busca es la garantía de derechos de 16 Consejo de Estado, Sección Quinta C.P., Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 7600123-31-000-2012-00499-01(ACU). 17 Consejo de Estado, sentencia del 28 de septiembre de 1999, expediente ACU-927. 18 Consejo de Estado, sentencia del 18 de febrero de 1999, expediente ACU-585. 19 Consejo de Estado, sentencia del 3 de diciembre de 1997, expediente ACU-088. 20 Consejo de Estado, sentencia del 1 de octubre de 1998, expediente ACU-403. 21 Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-000-2000-467301(ACU). 22 Consejo de Estado, sentencia de 14 de mayo de 2015, expediente, radicado 25000-23-41-000-2015-0049301, C.P. Alberto Yepes Barreiro. 23 Sentencia ibídem. 24 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia 28 de octubre de 2003, radicado 25000-23-25-000-20040903-01(AP). 25 Sentencia ibídem. orden legal o lo que se pide es que la administración de aplicación a un mandato de orden legal o administrativo que sea específico y determinado, lo que cabe en principio, es la acción de cumplimiento”26. Por su parte, la acción de grupo es disímil a la de cumplimiento, ya que la primera

de ellas centra su objetivo en la reparación de los daños ocasionados a un grupo de personas que no puede ser inferior a veinte, mientras la figura jurídica del artículo 87 constitucional se contrae en la búsqueda de la efectividad de las leyes o los actos administrativos. 2.3. Análisis del caso concreto Hechas las anteriores precisiones le corresponde a la Sala determinar si confirma, revoca o modifica la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la acción de cumplimiento formulada por la señora Hernández Urbano, como Personera Municipal de Manizales, contra el ICBF. Para el efecto, analizará los presupuestos para la prosperidad de la acción. 2.3.1. Lo que se pide cumplir En la demanda se pretende el cumplimiento de los numerales 1º, 2º y 4º del artículo 41 de la Ley 1098 de 2006 que disponen: “Artículo 41. Obligaciones del Estado. El Estado es el contexto institucional en el desarrollo integral de los niños, las niñas y los adolescentes. En cumplimiento de sus funciones en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal deberá:

1. Garantizar el ejercicio de todos los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes

2. Asegurar las condiciones para el ejercicio de los derechos y prevenir su amenaza o afectación a través del diseño y la ejecución de políticas públicas sobre infancia y adolescencia. (…)

4. Asegurar la protección y el efectivo restablecimiento de los derechos que han sido vulnerados. (…)” En virtud de esta disposición, la actora solicita al ICBF que adelante acciones y operativos para prevenir los accidentes causados por la creciente práctica entre

los niños, niñas y adolescentes de lanzarse con sus bicicletas en rutas de descenso a gran velocidad, hacer piruetas, ir en contravía y realizar otras prácticas extremas por las calles de Manizales, o que en su defecto realice el acompañamiento de los operativos de tránsito adelantados por las autoridades locales. Así mismo, solicita al ICBF iniciar los procedimientos administrativos de restablecimiento de derechos contra los padres de los niños, niñas y adolescentes que participan en dichas actividades. 26 C-1194/01 2.3.2. De la renuencia27 Como se explicó previamente, la procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que “…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento28…”. Sobre este tema, esta Sección29 ha dicho que: “Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no

está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento. Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con 27 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000-2016-02003-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000-2016-00690-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016-00249-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez. 28Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 29 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 4700123-31-000-2011-00024-01. C.P.: Doctora Susana Buitrago.

relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición d