CE-17001-23-33-000-2017-00767-01(AC)-2018

VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE LIBRE ESCOGENCIA - Sistema de

Seguridad Social en Salud / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO / TRASLADO DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD - Cumplimiento de condiciones / PRESUNCIÓN DE VERACIDADAplicación [E]n el caso bajo estudio, se observa que el joven [J.L.R.R.] efectuó la solicitud de traslado ante Cafesalud (sustituida por Medimás), lo que implica que cumple con el primero de los requisitos. Respecto a la segunda condición, es decir, la permanencia mínima de 360 días en la misma EPS, se aclara que si bien el Tribunal Administrativo de Caldas al revisar la base de datos de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES advirtió que la fecha de afiliación efectiva a Medimás EPS S.A.S Contributivo del señor [J.L.R.R.] era el 1 de agosto de 2017, también lo es que esta Subsección al efectuar nuevamente la verificación encontró como fecha el 20 de noviembre de 2004 , lo cual conlleva a concluir que el accionante acredita el tiempo de permanencia en la EPS mencionada. Repárese que (…) cuando se trata de un beneficiario que adquiere las condiciones para ser cotizante, el término de permanencia en la EPS debe contabilizarse desde su inscripción como beneficiario. Frente a la exigencia de no estar el afiliado cotizante o cualquier miembro de su núcleo familiar internado en una institución prestadora de servicios de salud, se tiene que el accionante afirmó cumplir con todos los requisitos y es procedente aplicar el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, que (…) comoquiera

que Medimás EPS no rindió informe alguno dentro del trámite de la tutela, a pesar de que fue debidamente notificada de la admisión de la misma (…) En ese orden de ideas, el tercer requisito a su vez se encuentra cumplido. En cuanto a la cuarta exigencia se indica que dentro del expediente está probado que el estado de la vinculación del joven [J.L.R.R.] es activo, por lo tanto, se colige que se encuentra a paz y salvo en el pago de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Por último, en relación con el requisito de solicitar el traslado de todo el núcleo familiar, se advierte que el joven [J.L.R.R.] manifestó que puso de presente ante Cafesalud (sustituida por Medimás) su condición de ser hombre soltero, de no tener hijos ni beneficiarios y, que por el contrario, su papá, quien lo tenía como beneficiario desde el 20 de noviembre de 2004, se encuentra a la fecha en otra ciudad. Así las cosas, no puede perderse de vista que la EPS Medimás —como quedó antes expuesto— no rindió informe alguno ni demostró que el accionante no hubiese puesto en su conocimiento su nueva condición de hombre soltero, sin hijos e independiente. Por ende, debe darse nuevamente aplicación de la presunción de veracidad (…) En esos términos, se colige que el joven [J.L.R.R.] cumple con todos los requisitos exigidos en el Decreto 2353 de 2015 para trasladarse de la EPS Medimás a Sura y el hecho de impedirle el traslado transgrede su derecho fundamental al debido proceso administrativo y desconoce el principio de la libertad de escogencia que rige el Sistema de Seguridad Social

en Salud y que cobija a los usuarios.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 29 / DECRETO 2353 DE 2015 - ARTÍCULO 50 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 20

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., ocho (08) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 17001-23-33-000-2017-00767-01(AC)

Actor: JOSÉ LUIS ROJAS RODRÍGUEZ

Demandado: DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Y

OTROS ASUNTO La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la impugnación presentada por el accionante contra la sentencia del 10 de noviembre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas. HECHOS RELEVANTES a) Traslado de EPS Indicó que desde el 1.º de marzo de 2017 se encuentra vinculado como Oficial Mayor en el Juzgado Séptimo Penal del Circuito Judicial de Manizales, con una interrupción entre el 15 y el 18 de septiembre de la misma anualidad. Explicó que el 26 de octubre de 2017 ingresó a la página web de la EPS Medimas, con el fin de obtener certificado de su afiliación como cotizante para posteriormente trasladarse a la EPS Sura. Sin embargo, en la plataforma figuraba como suspendido, sin capacidad de pago y registraba que el 14 de septiembre de

2017 había sido la última fecha de cotización. Agregó que posiblemente luego de reintegrarse el 18 de septiembre de 2017, en el departamento de Recursos Humanos de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Seccional Manizales no efectuaron el trámite correspondiente para que continuara con la afiliación a seguridad social en salud, razón por la cual considera transgredidos sus derechos fundamentales. Por otro lado, precisó que en alguna oportunidad la EPS Cafesalud negó su petición de traslado a Sura bajo el argumento de que no había realizado la solicitud teniendo en cuenta su unidad familiar. Empero, para ello no tuvo en cuenta que es soltero, no tiene ningún beneficiario y su madre con la que convive se encuentra afiliada a la EPS Sura. PRETENSIONES Solicitó el amparo de los derechos fundamentales a la salud y seguridad social. En consecuencia, ordenar a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Seccional Manizales resolver el problema presentado con su afiliación a Medimas EPS. Adicionalmente, peticionó tenerse en cuenta la transgresión por parte de la EPS Medimas, bajo el entendido de que Cafesalud negó su solicitud de traslado a Sura. CONTESTACIÓN AL REQUERIMIENTO Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial, Manizales (f. 16) Explicó que el servidor Rojas Rodríguez presentó una desvinculación por tres días en el mes de septiembre de 2017, razón por la cual dentro de la planilla de aportes de seguridad social debía marcarse doble casilla, es decir, “retiro e ingreso”. No obstante, la EPS Medimás sólo tuvo en cuenta la casilla de retiro, lo que originó la

inconsistencia en la prestación del servicio de salud. Puntualizó que una vez tuvo conocimiento de la situación antes descrita procedió a subsanarla con la EPS en mención. Para probar lo anterior, aportó certificado de afiliación emitido por Medimás en la que consta que los servicios de salud del señor José Luis Rojas Rodríguez se encuentran activos. EPS y Medicina Prepagada Suramericana - S.A. EPS Sura (ff. 19 a 22) Sostuvo que en ningún momento ha vulnerado derecho fundamental alguno del accionante, ya que la EPS Medimás es la que no permite el traslado a Sura. Señaló que en efecto el 30 de marzo de 2017 el señor Rojas Rodríguez presentó solicitud de afiliación ante esa empresa en calidad de cotizante, pero la misma fue negada por la causal “no solicita traslado por el grupo familiar básico completo”. Igualmente, expuso que hasta que Medimás no autorice y dé vía libre al traslado del accionante, no podrá vincularlo como afiliado a la EPS Sura, toda vez que dicho rechazo queda debidamente evidenciado con el Fondo de Solidaridad y Garantía en Salud – Fosyga, glosándose la novedad de traslado, lo cual impide totalmente llevar a cabo dicho trámite. Por último, precisó que es vital tenerse en cuenta que de acuerdo con la normativa vigente para el efecto, la movilidad en el sistema no podrá realizarse sin el cumplimiento de las condiciones de traslado. EPS Medimás No emitió pronunciamiento alguno, a pesar de que el 27 de octubre de 2017 fue

debidamente notificada (f. 15). FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El 10 de noviembre de 2017 el Tribunal Administrativo de Caldas declaró falta de objeto por hecho superado en relación con el derecho a la salud del señor José Luis Rojas Rodríguez, por cuanto la afectación cesó cuando la entidad accionada corrigió el estado de la afiliación del mismo, esto es, de suspendido pasó a estar vigente en la EPS Medimás. Por otro lado, en lo que tiene que ver con la solicitud de traslado de la EPS Medimás a Sura, la autoridad judicial de la referencia negó las pretensiones al colegir que el accionante no probó el cumplimiento de los requisitos previstos en el Decreto 2353 de 2015, específicamente, el tiempo de fidelidad, esto es, la permanencia en Medimás de un mínimo de 360 días. IMPUGNACIÓN El accionante impugnó la decisión de primera instancia, en el sentido de discutir que el Tribunal no aplicó la presunción de veracidad contemplada en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, toda vez que al no haber contestado la EPS Medimás la presente acción debió tener en cuenta lo que él afirmó en el escrito de tutela, esto es, que cumplía con todos los requisitos exigidos en el Decreto 2353 de 2015 para trasladarse a otra EPS. Lo anterior, toda vez que el tiempo de permanencia no debe contabilizarse desde la creación de Medimás, sino desde cuando estuvo vinculado como beneficiario en Saludcoop, lo cual sucedió desde hace muchos años atrás. Aunado a lo anterior, discutió que su padre, quien lo tenía como beneficiario en el sistema de salud, vive en otra ciudad y su madre con quien actualmente convive

está afiliada a la EPS Sura. CONSIDERACIONES Competencia La Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el cual regula que: “[…] Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]”. Problema jurídico El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en la siguiente pregunta: 1. ¿El señor José Luis Rojas Rodríguez cumple con los requisitos exigidos para trasladarse de la EPS Medimás a Sura? Para resolver el problema así planteado se abordará la siguiente temática: (I) Debido proceso administrativo; (II) caso concreto. Veamos:

I. Debido proceso administrativo El artículo 29 de la Constitución Política determina que el debido proceso debe regir todas las actuaciones adelantadas bien sea en procesos judiciales o en trámites administrativos.

Al respecto, es importante recordar que el debido proceso ha sido definido por la Corte Constitucional1 como el conjunto de garantías que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para proteger a una persona dentro del trámite de un proceso judicial o administrativo. En relación con el debido proceso en las actuaciones administrativas, debe anotarse que este derecho busca que todas las actuaciones y decisiones adoptadas por funcionarios al interior de trámites administrativos se realicen con cumplimiento de las garantías propias del ejercicio de la administración pública. Sobre el particular, la Corte Constitucional, en uno de sus primeros pronunciamientos sobre el debido proceso administrativo2, aseveró que aquel

derecho debe ser desarrollado en todas las manifestaciones de la administración pública y que los actos administrativos deben ser dictados previos los procedimientos y los requisitos exigidos por la ley. Más adelante, en la sentencia T-214 de 2004, el máximo tribunal constitucional3 definió el debido proceso administrativo como el conjunto de condiciones impuestas a la administración por la ley sobre el cumplimiento de una secuencia de actos, cuya finalidad esta previamente determinada constitucional y legalmente y cuyo objeto es asegurar el funcionamiento ordenado de la administración y la validez de sus actuaciones. Así como proteger los derechos de los administrados, especialmente a la seguridad jurídica y a la defensa. Igualmente, en la sentencia C-980 de 2010, el mencionado tribunal manifestó que el debido proceso administrativo es un derecho constitucional fundamental, de aplicación inmediata en los términos del artículo 29 de la Constitución Política y que está en armonía con los artículos 6° y 209 de la Constitución Política sobre la responsabilidad de los servidores públicos y los principios que rigen la actividad administrativa del Estado. 1 Corte Constitucional. Sentencia C-341 de 2014. M.P. Mauricio González Cuervo. 2 Corte Constitucional. Sentencia T-442/1992. M.P. Simón Rodríguez Rodríguez 3 Corte Constitucional. Sentencia T-214/2004. MP. Eduardo Montealegre Lynett Más recientemente, la Corte Constitucional4 reiteró las consideraciones expuestas en las anteriores sentencias y adicionalmente precisó que el debido proceso administrativo obliga a los funcionarios públicos a estar actualizados sobre las modificaciones que se realicen a las leyes que regulan sus funciones.

En cuanto a ello, agregó que el debido proceso administrativo constituye un límite al ejercicio de las funciones de las autoridades públicas, puesto que deben actuar dentro de los procedimientos previamente fijados por el ordenamiento jurídico. En ese orden de ideas, se colige que el debido proceso administrativo es un derecho fundamental que sirve como garantía para los administrados frente a las actuaciones y decisiones adoptadas dentro de los procedimientos establecidos por la ley.

II. Traslado de EPS en el caso bajo estudio Una vez revisado el expediente, se advierte que el señor José Luis Rojas Rodríguez interpuso acción de tutela con la intención de que le fueran protegidos los derechos fundamentales de salud y seguridad social, presuntamente vulnerados por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Seccional Manizales y las EPS Medimás y Sura.

Para ello, sostuvo que desde el 18 de septiembre de 2017 la referida Dirección no efectuó su afiliación al sistema de seguridad social en salud, a pesar de estar vinculado como Oficial Mayor en el Juzgado Séptimo Penal del Circuito Judicial de Manizales y, por otro lado, la EPS Medimás (quien asumió los usuarios de Cafesalud) no ha permitido su traslado a Sura, bajo el argumento de que no solicitó traslado de todo el grupo familiar. Lo anterior, sin tenerse en cuenta que es soltero, no tiene beneficiarios y su mamá, con quien convive, se encuentra afiliada a la EPS Sura (ff. 1 a 4). Al respecto, se observa que el Tribunal Administrativo de Caldas mediante sentencia del 10 de noviembre de 2017 declaró carencia actual de objeto por

considerar que hubo hecho superado respecto a la inconsistencia que se presentó en la afiliación al sistema general de salud del señor Rojas Rodríguez, toda vez 4 Corte Constitucional. Sentencia T-051/2016. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Seccional Manizales corrigió el estado de la afiliación del mismo. Adicionalmente, se observa que la autoridad judicial en mención negó las pretensiones relacionadas con la solicitud de traslado de la EPS Medimás a Sura, bajo el argumento de que el accionante no acreditó el cumplimiento de todos los requisitos previstos en el Decreto 2353 de 2015, especialmente, el tiempo de permanencia en dicha empresa (ff. 27 a 31). Sin embargo, la parte accionante insistió, en sede de impugnación, en que tal como lo afirmó en el escrito de tutela, cumple con todos los requisitos exigidos para trasladarse de EPS, por cuanto el tiempo de permanencia debe contabilizarse desde cuando estuvo como beneficiario en Saludcoop y, además, señaló que su padre, quien lo tenía afiliado como beneficiario, vive en otra ciudad y su mamá, la persona con la que actualmente vive, se encuentra afiliada a la EPS Sura (f. 43). Pues bien, lo primero que se advierte, es que el 13 de octubre de 2017 el Jefe de Área de Talento Humano de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Seccional Manizales certificó que el señor José Luis Rojas Rodríguez para esa fecha se encontraba vinculado laboralmente en la Entidad Rama Judicial Distrito Caldas y desempeñaba el cargo de Oficial Mayor Circuito en el Juzgado Séptimo

Penal del Circuito de Manizales (f. 5). De igual manera, se observa que el 26 de octubre de 2017 la EPS Medimás certificó que el señor Rojas Rodríguez se encontraba suspendido en el sistema de salud (f. 6). No obstante, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Seccional Manizales aportó un nuevo certificado expedido el 27 de octubre de 2017 por la EPS de la referencia, en el que consta que el accionante ya se encontraba activo en el sistema de salud (f. 17). Por otro lado, se tiene que el accionante afirmó que presentó ante la EPS Cafesalud (sustituida por Medimás) solicitud de traslado a Sura, quien de acuerdo con lo expuesto en el escrito de tutela, negó su petición bajo el argumento de que no había realizado dicha solicitud teniendo en cuenta su núcleo familiar. De esta forma, la Subsección infiere que el tema objeto de discusión se centra en determinar si en efecto el joven José Luis Rojas Rodríguez cumple con los requisitos previstos en el Decreto 2353 de 2015 para trasladarse de la EPS Medimás a Sura. Por tanto, se procederá al estudio de cada uno de ellos. Sobre el particular, se resalta que a través del Decreto 2353 de 2015 se unificaron y actualizaron las reglas de afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud, además se creó el Sistema de Afiliaciones Transaccionales y se definieron los instrumentos para garantizar la continuidad en la afiliación y el goce efectivo del derecho a la salud. Específicamente, en el artículo 505 de la norma en comento se encuentran las

condiciones para el traslado de una entidad promotora de salud a otra, a saber, (i) el registro de la solicitud de traslado por parte del afiliado cotizante o cabeza de familia podrá efectuarse en cualquier día del mes; (ii) encontrarse inscrito en la misma EPS por un período mínimo de 360 días continuos o discontinuos contados a partir del momento de la inscripción. En el régimen contributivo el término previsto se contará a partir de la fecha de inscripción del afiliado cotizante y en el régimen subsidiado se contará a partir del momento de la inscripción del cabeza de familia. Si se trata de un beneficiario que adquiere las condiciones para ser cotizante, este término se contará a partir de la fecha de su inscripción como beneficiario; (iii) no estar el afiliado cotizante o cualquier miembro de su núcleo familiar internado en una institución prestadora de servicios de salud; (iv) estar el cotizante independiente a paz y salvo en el pago de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud; (v) inscribir en la solicitud de traslado a todo el núcleo familiar. Ahora, en el caso bajo estudio, se observa que el joven Rojas Rodríguez efectuó la solicitud de traslado ante Cafesalud (sustituida por Medimás), lo que implica que cumple con el primero de los requisitos. Respecto a la segunda condición, es decir, la permanencia mínima de 360 días en la misma EPS, se aclara que si bien el Tribunal Administrativo de Caldas al revisar la base de datos de la Administradora de los Recursos del Sistema General de

Seguridad Social en Salud – ADRES advirtió que la fecha de afiliación efectiva a Medimás EPS S.A.S Contributivo del señor Rojas Rodríguez era el 1.º de agosto 5 Artículo compilado en el artículo 2.1.7.2 del Decreto Único Reglamentario 780 de 2016. de 2017, también lo es que esta Subsección al efectuar nuevamente la verificación encontró como fecha el 20 de noviembre de 20046, lo cual conlleva a concluir que el accionante acredita el tiempo de permanencia en la EPS mencionada. Repárese que tal como se expuso en párrafos precedentes, cuando se trata de un beneficiario que adquiere las condiciones para ser cotizante, el término de permanencia en la EPS debe contabilizarse desde su inscripción como beneficiario. Frente a la exigencia de no estar el afiliado cotizante o cualquier miembro de su núcleo familiar internado en una institución prestadora de servicios de salud, se tiene que el accionante afirmó cumplir con todos los requisitos y es procedente aplicar el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, que textualmente dispone “Si el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria otra averiguación previa”, comoquiera que Medimás EPS no rindió informe alguno dentro del trámite de la tutela, a pesar de que fue debidamente notificada de la admisión de la misma (f.15). En ese orden de ideas, el tercer requisito a su vez se

encuentra cumplido. En cuanto a la cuarta exigencia se indica que dentro del expediente está probado que el estado de la vinculación del joven Rojas Rodríguez es activo, por lo tanto, se colige que se encuentra a paz y salvo en el pago de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Por último, en relación con el requisito de solicitar el traslado de todo el núcleo familiar, se advierte que el joven Rojas Rodríguez manifestó que puso de presente ante Cafesalud (sustituida por Medimás) su condición de ser hombre soltero, de no tener hijos ni beneficiarios y, que por el contrario, su papá, quien lo tenía como beneficiario desde el 20 de noviembre de 2004, se encuentra a la fecha en otra ciudad. Así las cosas, no puede perderse de vista que la EPS Medimás —como quedó antes expuesto— no rindió informe alguno ni demostró que el accionante no hubiese puesto en su conocimiento su nueva condición de hombre soltero, sin 6 Información verificada en la siguiente página: http://aplicaciones.adres.gov.co/BDUA_Internet/Pages/RespuestaConsulta.aspx? tokenId=wIix38XLNF8QNhk/IdzuTg==. hijos e independiente. Por ende, debe darse nuevamente aplicación de la presunción de veracidad de que trata el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991. En esos términos, se colige que el joven José Luis Rojas Rodríguez cumple con todos los requisitos exigidos en el Decreto 2353 de 2015 para trasladarse de la EPS Medimás a Sura y el hecho de impedirle el traslado transgrede su derecho

fundamental al debido proceso administrativo y desconoce el principio de la libertad de escogencia que rige el Sistema de Seguridad Social en Salud y que cobija a los usuarios. Por tanto, se revocará el ordinal segundo de la sentencia del 10 de noviembre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas que negó el amparo deprecado por el señor José Luis Rojas Rodríguez en relación con la solicitud de traslado entre las entidades promotoras de salud Medimás y Sura, para en su lugar, amparar el derecho fundamental al debido proceso administrativo del accionante. En consecuencia, se ordenará a las entidades promotoras de salud Medimás y Sura que de manera coordinada y, dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas a partir de la ejecutoria de esta providencia, trasladen al joven José Luis Rojas Rodríguez en los términos solicitados. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Revocar el ordinal segundo de la sentencia del 10 de noviembre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas que negó el amparo deprecado por el señor José Luis Rojas Rodríguez en relación con la solicitud de traslado entre las entidades promotoras de salud Medimás y Sura. En su lugar, amparar el derecho fundamental al debido proceso administrativo del accionante.

Segundo: Ordenar a las entidades promotoras de salud Medimás y Sura que de manera coordinada y, dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas a partir de la ejecutoria de esta providencia, trasladen al joven José Luis Rojas Rodríguez en

los términos solicitados.

Tercero: Confirmar en lo demás la sentencia impugnada, por las razones aquí expuestas.

Cuarto: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Contra la presente decisión no procede recurso alguno.

Quinto: Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

Sexto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo

XXI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS