CE-17001-23-33-000-2018-00125-01(AP)A-2018

RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO QUE RECHAZA LA DEMANDA DE

ACCIÓN POPULAR / RESPUESTA FAVORABLE A RECLAMACIÓN PREVIA

CONLLEVA A PERDIDA DE OBJETO DE LA ACCIÓN POPULAR /

DISPOSICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN A EMPRENDER ACCIONES PARA CESAR LA VULNERACIÓN ¿Procede el rechazo de la demanda de acción popular cuando las autoridades demandadas respondieron de manera positiva a la solicitud previa del accionante de adoptar las medidas necesarias para impedir la afectación de los derechos colectivos, en cumplimiento del requisito de procedibilidad establecido en el artículo 144 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo? (…) [L]a Sala encuentra que estuvo bien rechazada la presente demanda, por cuanto, al encontrarse que las entidades demandadas están dispuestas a proteger los derechos colectivos ejecutando las obras y demás medidas necesarias, la acción popular pierde su objeto, que es evitar un daño contingente, hacer cesar un peligro, amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos, y nada dice que la jurisdicción deba dudar de lo expresado, para adelantar un proceso que carece de objeto.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 144

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 17001-23-33-000-2018-00125-01(AP)A

Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDASCORPOCALDAS, GOBERNACIÓN DE CALDAS La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la decisión del 9 de abril de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que rechazó la demanda de acción popular instaurada por el ciudadano Enrique Arbeláez Mutis en contra de la Corporación Autónoma Regional de Caldas – Corpocaldas y la Gobernación de Caldas.

1. SÍNTESIS DEL CASO El ciudadano Enrique Arbeláez Mutis instauró demanda de acción popular el 02 de abril de 2018, en contra de la Corporación Autónoma Regional de Caldas – Corpocaldas y la Gobernación de Caldas, con el fin de que sean protegidos los derechos colectivos a un ambiente sano, la prevención de desastres previsibles técnicamente y el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.

Señaló que a raíz de la falta de manejo de las aguas lluvias y de obras públicas eficientes y oportunas, debido a múltiples procesos de erosión, se ha ocasionado un daño grave a la vía principal en la vereda Miraflores, generando inestabilidad en la ladera y en la carretera, y especialmente la finca Santa Rita donde se han afectado los cultivos de manera significante. En el acápite de pretensiones solicitó lo siguiente: “Que el despacho ordene mediante sentencia, lo siguiente:

1. De manera urgente obras para el adecuado manejo de aguas lluvias sobre la vía carreteable, con la implementación de cunetas

vehiculares que conduzcan las aguas hacia transversales, las cuales deben ser conducidas hasta la quebrada en la parte inferior, a través de canales o tubería, evitando el contacto de las mismas con el terreno.

2. Buscar nuevos sitios para el descole de las transversales, teniendo en cuenta el grado de afectación de la ladera en los sitios donde actualmente se ubican dichas transversales.

3. Para la mitigación de los procesos de inestabilidad existentes en la ladera, se recomienda la construcción de obras de bioingeniería, como la implementación de trinchos vivos escalonados, complementados con siembra de estacas de especies forestales nativas de la región que cuenten con sistema radical profundo que a la vez disipen y regulen la escorrentía superficial de las aguas lluvias.”

2. DECISIÓN RECURRIDA En providencia del 9 de abril de 2018, el Tribunal Administrativo de Caldas rechazó la demanda al considerar que no obraba evidencia de que las demandadas fueran renuentes a mitigar o eliminar el riesgo de violación o amenaza de los derechos colectivos conculcados.

En síntesis, el a quo indicó que para que se pueda iniciar una acción popular es necesario que previamente los actores hayan constituido en renuencia a las autoridades que presuntamente incurrieron en la vulneración o amenaza de los derechos colectivos, para lo cual es necesario no solo presentar escrito de petición ante dichas autoridades, sino que se evidencie que no hubo respuesta alguna por parte de éstas o que con su respuesta se manifieste claramente la no intención de mitigar o eliminar el riesgo a los derechos colectivos.

Señaló que, en el presente caso, de conformidad con la petición elevada por el accionante, la Corporación Autónoma Regional de Caldas – Corpocaldas efectuó una visita al predio Santa Rita donde verificó e identificó el problema de la ladera del predio y de la vía carreteable, por lo que procedió a realizar las recomendaciones pertinentes para resolver los problemas identificados; y por su parte, la Gobernación de Caldas manifestó conocer la problemática presentada, por lo que verificó las necesidades y aseguró priorizar las obras recomendadas por Corpocaldas dentro de las actividades a ejecutar en el año 2018. En razón de lo anterior, el a quo concluyó: “Conforme lo anterior, se observa que la entidad demandada, conoce del riesgo a los derechos colectivos, ante los cuales está planeando y la tiene como prioridad para el año 2018, construir un canal revestido en concreto con disipadores de energía izquierda del talud superior de la vía, con lo anterior se evidencia que no hay lugar a considerar la demandada como renuente”, y procedió a rechazar la demanda resaltando que si pasado el año 2018, las obras no son realizadas se podrá promover nuevamente la demanda.

3. EL RECURSO DE APELACIÓN El actor interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, el cual sustentó así: Consideró que la medida de rechazo de la demanda fue apresurada e incoherente porque únicamente la Gobernación de Caldas se comprometió a realizar las obras, mientras que Corpocaldas no lo hizo, ni señaló el tiempo que se tomaría en realizarlas, sino que únicamente se limitó a indicar las medidas que debían

tomarse frente al problema identificado y las obras que debían emprenderse. Agregó que el a quo debió llevar el proceso hasta la audiencia de pacto de cumplimiento para asegurar que las obras realmente fueran llevadas a cabo y no aceptar una promesa sin compromiso legal que señala que dichas obras serán parte de las actividades a desarrollar en el año 2018, dejando en grave riesgo los derechos colectivos amenazados.

4. COMPETENCIA Esta Sala es competente para resolver el presente recurso, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 1251, 150, 152 y 243-1,2 de la Ley 1437 de 2011. y la Ley 472 de 1998.

5. CONSIDERACIONES DE LA SALA Atendiendo las argumentaciones del recurrente, previamente a resolver, se analizará el siguiente problema jurídico: ¿Procede el rechazo de la demanda de acción popular cuando las autoridades demandadas respondieron de manera positiva a la solicitud previa del accionante de adoptar las medidas necesarias para impedir la afectación de los derechos colectivos, en cumplimiento del requisito de procedibilidad establecido en el artículo 144 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo? A partir de la expedición de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es imperativo que antes de interponer una demanda de acción popular el accionante solicite a las autoridades o al particular que ejerce funciones administrativas, la adopción de medidas tendientes a proteger el derecho o interés colectivo que considera que está siendo amenazado o vulnerado. Lo anterior de conformidad con lo señalado por el

artículo 144 de la mencionada Ley que establece lo siguiente: 1 El artículo 125 de la Ley 1437 de 2011 dispone: “Será competencia del juez o magistrado ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3, y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia (…)” 2 El artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 dispone: “Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los jueces. También serán apelables los siguientes autos (…). 1. El que rechace la demanda (…).” “[…] Artículo 144. Protección de los derechos e intereses colectivos. Cualquier persona puede demandar la protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos. Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe

solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado. Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez. Excepcionalmente, se podrá prescindir de este requisito, cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos, situación que deberá sustentarse en la demanda […]”. (Subrayado fuera de texto) De conformidad con la norma transcrita, la autoridad o particular con funciones administrativas ante las cuales se presenta la solicitud de cese de la vulneración o adopción de medidas para mitigar la amenaza o vulneración de cualquier derecho colectivo por parte del accionante cuenta con el término de 15 días para responderla; si dentro dicho término la autoridad no da respuesta o responde de manera negativa, se podrá proceder a presentar la respectiva demanda de acción popular ante el juez correspondiente. Sobre el particular se ha pronunciado esta Corporación señalando que “[…] al imponer esta obligación al usuario, el Legislador pretendió que la Administración sea el primer escenario para solicitar la protección del derecho colectivo presuntamente violado, en aras de que, de ser posible, cese de manera inmediata la vulneración de tales derechos de suerte que al Juez Constitucional se debe acudir solamente cuando la autoridad administrativa, a la que se le imputa la vulneración, no conteste o se niegue a ello; de igual forma, se puede prescindir

del requerimiento cuando exista un inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable, lo cual debe sustentarse en la demanda. […]”3 Ahora bien, la única hipótesis en la que es posible presentar una acción popular sin dar cumplimiento a dicho requisito se presenta “[…] cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos […]”4, pues en esos casos el accionante se encuentra ante “una situación de tal magnitud”5, cuya inminencia e impostergabilidad es tal, que de presentarse una solicitud ante la entidad demandada y tener que esperar su respuesta, se concretaría el daño que se pretende evitar. Corolario de lo anterior es que para que se admita una acción popular en contra de cualquier entidad o persona que ejerza funciones administrativas, es necesario acudir primero ante ella en búsqueda de la protección del derecho o interés colectivo que se considera está en peligro o ha sido vulnerado, y sólo si ésta no contesta o contesta de manera negativa, es que es posible acudir a la instancia judicial para interponer la demanda. En el caso sub examine, el 9 de febrero de 2018 el accionante presentó derecho de petición ante la Corporación Autónoma Regional de Caldas – Corpocaldas y ante la Secretaría de Infraestructura de la Gobernación de Caldas, solicitando lo siguiente6: “De conformidad con la Constitución y las leyes, solicito lo siguiente:

1. Llevar a efecto una visita al predio denominado finca Santa Rita, vereda Miraflores, municipio de Villamaría, que se encuentra altamente afectada por factores de mal manejo de aguas, erosiones, flujos de suelo y detritos.

2. Sobre el estado de la finca que está altamente afectada por esos fenómenos naturales, da razón la señora Alba Arias Quiceno,

carrera 41 número 9-28 Barrio La Pista, en Chinchiná.

3. Hay problemas en el carreteable, en la ladera, donde deben hacerse obras de ingeniería a fin de evitar problemas que se presentan. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 13 de julio de 2017, Consejera Ponente: María Elizabeth García González, radicación número: 25000-2341-000-2016-02092-01(AP) A. 4 Inciso 3° del artículo 144 del CPACA 5 ibídem 6 Folios 4 y 5 cuaderno principal.

4. Hay problemas en el carreteable, la vía se pone en malas condiciones por la falta de canalización y manejo de aguas.

Múltiples problemas de carcavamiento, deslizamientos etc. Por lo que debe prestarse seria atención en aras de que se eviten problemas en la vida y bienes de las personas que habitan esos espacios territoriales adyacentes. Solicito que se muestre fotografía y resultado de la visita técnica que se haga, más la solución de hecho que debe prestarse, para evitar los daños que se vienen presentando. Pongo de presente el art. 144 del código administrativo, para que se adopten medidas tendientes a evitar que se vulneren derechos colectivos consagrados en el artículo 4 de la ley 472 de 1998, a saber: ambiente sano, prevención de desastres previsibles técnicamente, obras públicas eficientes y oportunas”. De conformidad con lo anterior, se encuentra que el accionante cumplió con su

obligación de presentar ante las entidades demandadas, la solicitud de adopción de medidas para mitigar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos que considera vulnerados de manera previa a la presentación de la presente demanda de acción popular. No obstante, se observa dentro del plenario que la Corporación Autónoma Regional de Caldas – Corpocaldas, dio contestación a la solicitud en la que manifestó que se había realizado la visita de verificación solicitada en la ubicación indicada por el accionante, donde se encontró que se trata de una ladera de fuerte pendiente que presenta procesos erosivos de diferentes magnitudes, y describió las causas de la problemática de la siguiente manera7: “(…) Respecto del uso del suelo, la ladera se está aprovechando agrícolamente observándose un cultivo de café recién soqueado, este tipo de cultivo, por ser de carácter semipermanente, obliga que la ladera cada 5 años, en la época de renovación, se vea afectada por la exposición de los suelos, hecho que sumado a la topografía, estructura geográfica (suelos erodables), presencia de lluvias fuertes y prolongadas, hace que durante el periodo de soqueo se presenten procesos erosivos como se evidencian en los numerales 2 y 3 del registro fotográfico del inicio del presente informe. La cárcava 2 y los procesos erosivos observados a media ladera, obedecen al uso que actualmente se da al suelo. 7 Folios 15 y 16 cuaderno principal. En la base de la cárcava 1, se evidencia la construcción de trinchos en guadua, los cuales no son suficientes para mitigar el proceso de

socavación del terreno (…)” Asimismo, hizo algunas recomendaciones como la implementación de cunetas que conduzcan las aguas lluvias hacia transversales con sus respectivos descoles hacia la quebrada, buscar nuevos sitios de descole de las transversales, construir obras bioingenieriles y la implementación, por parte del propietario del terreno, de cultivos de cafetales de sombrío que se puedan complementar con especies agroforestales en los sectores donde la ladera tiene menos pendiente para conformar barreras perpendiculares a la línea de máxima pendiente de la ladera, además de indicar que se enviaría copia de dicha respuesta a la Secretaría de Infraestructura del Departamento para las acciones pertinentes. Por su parte, la Gobernación de Caldas también dio respuesta a la solicitud elevada por el accionante, en la que manifestó que con base en el informe que fue presentado por el ingeniero enviado por la Corporación Autónoma Regional de Caldas – Corpocaldas al sitio indicado en la solicitud, se encontró la necesidad de construir un “canal revestido en concreto con disipadores de energía por la margen izquierda talud superior de la vía, con el fin de conducir las aguas superficiales al descole actual con una estructura de disipación. La Secretaría de Infraestructura priorizará estas actividades dentro de las obras a ejecutar en el año 20188”. (Negrilla fuera de texto) De conformidad con lo anterior, es posible evidenciar que no solo las entidades demandadas dieron respuesta al derecho de petición instaurado por el accionante, sino que accedieron a sus peticiones, pues realizaron la visita de verificación en el

sitio que éste indicó, lo que permitió identificar el problema, las causas y las gestiones que deben realizarse para solucionarlo, las cuales están dispuestas a realizar en el año 2018, de manera que de las respuestas de las entidades no se denota una negativa en proteger los derechos colectivos conculcados, sino por el contrario, demuestran un interés en adoptar las medidas que sean necesarias para garantizar su protección. Más aún, en relación con las recomendaciones y soluciones propuestas el demandante no ha presentado objeción alguna, por lo que bien puede 8 Folios 9 a 13 cuaderno principal. establecerse que la administración adelantará de manera adecuada las tareas que requiere la zona y nada hace presumir que hará caso omiso a lo dicho. En consecuencia, la Sala encuentra que estuvo bien rechazada la presente demanda, por cuanto, al encontrarse que las entidades demandadas están dispuestas a proteger los derechos colectivos ejecutando las obras y demás medidas necesarias, la acción popular pierde su objeto, que es evitar un daño contingente, hacer cesar un peligro, amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos, y nada dice que la jurisdicción deba dudar de lo expresado, para adelantar un proceso que carece de objeto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: PRIMERO: Confirmar el auto proferido el 9 de abril de 2018, por el Tribunal Administrativo de Caldas, que rechazó la demanda, por las razones expuestas en este proveído.

SEGUNDO: En firme esta decisión, devuélvase al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha.

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero de Estado Consejero de Estado