CE-17001-23-33-000-2018-00251-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD

[Corresponde a la Sala resolver si] ¿[d]esconoció el a quo que la [accionante] no contó con apoderado judicial para intervenir en el proceso ejecutivo? (…) [P]ara intervenir en el proceso ejecutivo que se adelanta en su contra y ejercer el derecho de defensa y contradicción, debe constituir apoderado judicial, quien puede exponer ante el juez natural los argumentos esgrimidos en la presente acción de tutela. (…) La subsidiariedad es requisito fundamental de procedibilidad de la acción de tutela, el cual hace referencia a que el interesado debe agotar los medios ordinarios de defensa cuando estos sean oportunos y eficaces, de modo que asegure una adecuada protección de sus derechos. (…) En virtud de lo anterior, no es procedente el estudio de la solicitud de tutela porque no se cumplió con el requisito de subsidiariedad.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 160

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 17001-23-33-000-2018-00251-01(AC)

Actor: MARTHA LILIA GARCÍA ZULUAGA Demandado: JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE MANIZALES La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia

del 23 de mayo de 2018 y contra la adición de sentencia de 6 de junio de 2018, proferidas por el Tribunal Administrativo de Caldas.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones La señora Martha Lilia García Zuluaga, mediante apoderado judicial, ejerció acción de tutela contra el Juzgado Tercero Administrativo de Manizales, por considerar vulnerados los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad. En consecuencia, formuló la siguiente pretensión: “Solicito respetuosamente al Honorable magistrado ponente (reparto), que dentro de las 48 horas siguientes a la emisión de su fallo, se le amparen los derechos fundamentales invocados a mi poderdante; se ordene la nulidad procesal y como medida provisional o transitoria, se suspendan todas las actividades y diligencias tendientes al desalojo de mi mandante señora Martha Lilia García Zuluaga.”

2. Hechos Se advierten como hechos relevantes, los siguientes: El 22 de marzo de 2017, la señora Martha Lilia García Zuluaga asistió a audiencia de conciliación prejudicial convocada por el municipio de Palestina (Caldas), con el fin de que la citada señora le restituya un inmueble arrendado. En dicha audiencia las partes acordaron fórmula conciliatoria, consistente en la entrega del inmueble el 30 de junio de 2017.

La señora García Zuluaga no cumplió con la entrega del inmueble, por lo que el apoderado del municipio de Palestina interpuso proceso ejecutivo. El 14 de noviembre de 2017, el juzgado libró mandamiento ejecutivo a favor de la

parte ejecutante y contra la actora. El 23 de febrero de 2018, la actora propuso directamente excepciones de mérito. El 23 de abril de 2018, el juzgado desestimó el memorial de excepciones presentado por la actora, porque fue presentado en nombre propio y no mediante apoderado judicial y ordenó seguir adelante la ejecución de la obligación contenida en el mandamiento ejecutivo.

3. Argumentos de la tutela A juicio de la parte actora, la autoridad judicial demandada vulneró los derechos fundamentales invocados porque no existe claridad sobre si el proceso adelantado corresponde a un ejecutivo o a uno de restitución de bien inmueble.

Afirmó que si la demanda presentada por la Alcaldía de Palestina es un proceso ejecutivo singular debió ser instaurada ante el Juzgado Promiscuo Municipal de Palestina o en los Juzgados del Circuito de Chinchiná. Sostuvo que se encuentra al día en los pagos del canon de arrendamiento, de modo que el contrato suscrito con la Alcaldía de Palestina se encuentra vigente. Además, que ocurrió la renovación automática del mismo.

4. Oposición El Juzgado Tercero Administrativo de Manizales respondió la acción de tutela y se remitió a los argumentos expuestos en las providencias judiciales controvertidas.

Adujo que la presente acción de tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad, toda vez que el actor cuenta con otros medios de defensa judicial para solicitar la nulidad de lo actuado en el proceso ejecutivo. Por ende, solicitó que el amparo se declare improcedente.

5. Terceros con interés en el proceso La apoderada de la Alcaldía de Palestina contestó la acción de tutela y realizó un

resumen de las actuaciones que derivaron en la conciliación prejudicial suscrita entre las partes y el proceso ejecutivo instaurado con fundamento en ese título ejecutivo. Afirmó que la actora ha pagado de forma voluntaria los cánones de arrendamiento por la ocupación del inmueble. No obstante, ese hecho no conlleva a que se haya renovado el contrato, puesto que al tratarse de un bien inmueble de propiedad de una entidad pública no es posible la prórroga automática. Sostuvo que el proceso adelantado en contra de la actora se trata de un ejecutivo por obligación de hacer, tal como consta en las providencias judiciales acusadas. Anotó que, conforme con lo previsto en los artículos 159 y 160 del CPACA, las partes del proceso deben comparecer al mismo mediante apoderado judicial y el desconocimiento de la ley no puede servir de excusa ante las omisiones en las que incurrió la señora García Zuluaga. Manifestó que la jurisdicción competente para conocer del asunto sub examine es la de lo contencioso administrativo, porque la conciliación fue citada por el medio de controversias contractuales, Por ello, una vez suscrita el acta de conciliación en la que se plasmó una obligación de hacer, ante el incumplimiento de la señora García Zuluaga, interpuso proceso ejecutivo. Relató que el Juzgado Tercero Administrativo de Manizales comisionó al Juzgado Promiscuo de Palestina para que adelante la diligencia de restitución y entrega del inmueble. Solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela, máxime si se tiene en cuenta que la actora contó con otros medios de defensa judiciales para solicitar

la nulidad del proceso ejecutivo.

6. Providencia impugnada El Tribunal Administrativo de Caldas, en sentencia de 23 de mayo de 2018, declaró improcedente la acción de tutela, porque no cumplió con los requisitos generales de inmediatez y subsidiariedad.

En cuanto al requisito de inmediatez, dijo que el mandamiento ejecutivo fue notificado el 14 de noviembre de 2017 y la acción de tutela fue interpuesta el 7 de mayo de 2018. Respecto al requisito de subsidiariedad, adujo que, acorde con lo previsto en el artículo 134 del CGP, la señora García Zuluaga cuenta con la posibilidad de solicitar la nulidad de lo actuado en el proceso ejecutivo.

7. Impugnación La parte actora presentó recurso de impugnación contra el fallo de primera instancia, en el que advirtió que, para el momento procesal en el que pudo solicitar la nulidad procesal, no contó con apoderado judicial para intervenir en el proceso.

Reiteró que el municipio de Palestina, al recibir el pago del canon de arrendamiento, aceptó tácitamente la renovación del contrato de arrendamiento del inmueble.

8. Adición de la sentencia impugnada e impugnación contra la adición La apoderada del municipio de Palestina presentó solicitud de adición de la sentencia de primera instancia, porque en el auto admisorio de la acción de tutela el a quo decretó medida cautelar, no obstante, en el fallo no realizó pronunciamiento en cuanto a esta.

El Tribunal Administrativo de Caldas resolvió dicha solicitud en el sentido de adicionar la parte resolutiva del fallo y levantar la medida cautelar decretada en el

auto admisorio de la tutela. El 12 de junio de 2018, la actora impugnó la adición de la sentencia de tutela, con fundamento en que el juez de primera instancia no podía modificar su decisión, pues al ser impugnada correspondía pronunciarse sobre la adición al juzgador de segunda instancia.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. De la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para

proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para conceder la tutela. A partir del año 20121, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20142, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez

puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: a) defecto sustantivo, b) defecto fáctico, c) defecto procedimental absoluto, d) defecto orgánico, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente y h) violación directa de la Constitución. Planteamiento del problema jurídico Previo a plantear los problemas jurídicos que se abordarán, es necesario advertir que no se efectuará ningún estudio respecto a la renovación del contrato de arrendamiento suscrito entre la actora y el municipio de Palestina, puesto que la tutela fue presentada por la presunta vulneración de los derechos fundamentales en que incurrió el Juzgado Tercero Administrativo de Manizales. En los términos de la impugnación, le corresponde a la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos: ¿Desconoció el a quo que la señora García Zuluaga no contó con apoderado judicial para intervenir en el proceso ejecutivo? ¿Erró el juez de primera instancia al resolver la solicitud de adición de sentencia presentada por la apoderada de la Alcaldía de Palestina? 1 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 2 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. La Sala Plena precisó: 2.1.11.- Entonces, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela sí procede contra las providencias del Consejo de Estado, materializadas en autos y sentencias, en la medida en que la Corporación hace parte de una de las ramas del poder público –Rama Judicial-,

conforme con los artículos 113 y 116 de la Constitución y, por tanto, es una autoridad pública. Aceptar la procedencia de la acción de tutela contra las providencias del Consejo de Estado, no es otra cosa que aceptar la prevalencia de los derechos fundamentales de las personas y, por ende, desarrollar los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 1, 2, 4, 6, 121 y 230 Constitucionales.2.1.12.- No puede perderse de vista que los autos y sentencias que profieren los jueces de las distintas jurisdicciones, incluidos los órganos que se encuentran en la cúspide de la estructura judicial, pueden vulnerar los derechos fundamentales de las personas.

1. Caso concreto De acuerdo con lo expuesto en la impugnación, la parte actora adujo que, si bien contó con otros medios de defensa, el juez de primera instancia no tuvo en cuenta que no contaba con apoderado judicial que la representara en el proceso ejecutivo, por lo que le fueron vulnerados los derechos fundamentales, con la providencia del 23 de abril de 2018, proferida por el Juzgado Tercero

Administrativo de Manizales. Al respecto, resulta necesario traer a colación lo previsto en el artículo 160 de la Ley 1437 de 2011, que respecto al derecho de postulación establece: “Artículo 160. Derecho de postulación. Quienes comparezcan al proceso deberán hacerlo por conducto de abogado inscrito, excepto en los casos en que la ley permita su intervención directa. Los abogados vinculados a las entidades públicas pueden representarlas en los procesos contenciosos administrativos mediante poder otorgado en la forma ordinaria, o mediante delegación general o

particular efectuada en acto administrativo.” Encuentra la Sala que el CPACA señala que en la jurisdicción de lo contencioso administrativo las partes deben acudir a los procesos mediante abogado, excepto en los casos en que se permita su intervención directa. De ahí que la actora, para intervenir en el proceso ejecutivo que se adelanta en su contra y ejercer el derecho de defensa y contradicción, debe constituir apoderado judicial, quien puede exponer ante el juez natural los argumentos esgrimidos en la presente acción de tutela. Por esa razón, la Sala comparte lo señalado por el a quo respecto al incumplimiento del requisito de subsidiariedad de la presente acción de tutela. La subsidiariedad es requisito fundamental de procedibilidad de la acción de tutela, el cual hace referencia a que el interesado debe agotar los medios ordinarios de defensa cuando estos sean oportunos y eficaces3, de modo que asegure una adecuada protección de sus derechos, excluyendo la posibilidad de usar el recurso de amparo como primera opción ya que resulta improcedente. La Corte Constitucional4 reiteró los pronunciamientos acogidos por la Sala Plena de esa Corporación, en el sentido de que la procedencia de la acción de tutela se encuentra condicionada a la previa utilización por el accionante de los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico5, afirmando que: “(…) no puede reemplazar las figuras procesales destinadas a obtener la satisfacción de sus derechos, ni puede subsanar la incuria o negligencia de las partes en hacer uso de ellas de la manera y dentro de los términos previstos legalmente para ello.”

(…) 3 Al respecto, pueden consultarse las sentencias T-441 de 2003; T-742 de 2002 y T-606 de 2004, Corte Constitucional. 4 Sentencia T-451 de 2010, M.P. Dr. Humberto Antonio Sierra Porto 5 Sentencias T-469 de 2000, SU-061 de 2001 y T-108 de 2003, Corte Constitucional. De esta manera, si la parte afectada no ejerce las acciones o utiliza los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico para salvaguardar los derechos amenazados o vulnerados, éste mecanismo de amparo no tiene la virtualidad de revivir los términos vencidos, ni se convierte en un recurso opcional de las instancias previstas en cada jurisdicción.” En virtud de lo anterior, no es procedente el estudio de la solicitud de tutela porque no se cumplió con el requisito de subsidiariedad. Finalmente, en cuanto a la adición de sentencia realizada por el juez de primera instancia, debe señalarse que el artículo 287 del Código General del Proceso6 establece la adición de providencias judiciales, que se presenta en el evento que la autoridad judicial no se hubiese pronunciado respecto a un punto objeto de debate. Por ello, el Tribunal Administrativo de Caldas resolvió la solicitud de adición presentada dentro del término legal por el municipio de Palestina y dispuso adicionar la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, en el sentido de levantar la medida cautelar decretada en el auto admisorio. Así las cosas, la Sala confirmará el fallo del 23 de mayo de 2018 y la adición de sentencia de 6 de junio del mismo año, proferidas por el Tribunal Administrativo de Caldas. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de

su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. FALLA

1. Confirmar la sentencia del 23 de mayo de 2018 y la adición de 6 de junio de 2018, proferidas por el Tribunal Administrativo de Caldas.

2. Enviar el expediente de la referencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. 6 Artículo 287. Adición. Cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada en la misma oportunidad. El juez de segunda instancia deberá complementar la sentencia del inferior siempre que la parte perjudicada con la omisión haya apelado; pero si dejó de resolver la demanda de reconvención o la de un proceso acumulado, le devolverá el expediente para que dicte sentencia complementaria. Los autos solo podrán adicionarse de oficio dentro del término de su ejecutoria, o a solicitud de parte presentada en el mismo término. Dentro del término de ejecutoria de la providencia que resuelva sobre la complementación podrá recurrirse también la providencia principal. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ