CE-17001-23-33-000-2018-00456-02(AP)A

ACCIÓN POPULAR / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO QUE DECRETÓ MEDIDA CAUTELAR EN ACCIÓN POPULAR / PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES / MEDIDAS DE REUBICACIÓN - debe contar con un estudio técnico que restrinja las condiciones de habitabilidad No es admisible que la alcaldía de Manizales pretenda desconocer la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran las personas del sector afectado. Más aun, después de haber facilitado el desarrollo urbanístico de aquel barrio, haber reconocido la necesidad de intervenir la zona y haber dimensionado la posibilidad y los alcances que supondría la materialización de un evento de calamidad pública. (…) En ese orden, las deficiencias constructivas que padece el sector afectado develan un ejercicio inadecuado de la función pública de vigilancia urbanística del municipio demandado. Aquel contexto negligente permitió la susceptibilidad, fragilidad o predisposición de la comunidad a sufrir efectos adversos ante fenómenos naturales climáticos. En ese sentido, no es coherente que el recurrente desconozca en sede judicial los hallazgos, diagnósticos, soluciones y compromisos que ha venido aceptando de forma reiterada en sede administrativa. (…) El recurrente se equivoca cuando afirma que no le atañe la administración y gestión de aquellos programas de reubicación. Aunque diversas instituciones del Estado confluyen en el desarrollo de la política de vivienda de interés social, no por ello el municipio puede confundir sus competencias en materia de gestión del riesgo, con las responsabilidades de otras autoridades en cuanto a la política de vivienda de interés social. Tal y como lo advirtió el a quo en

la medida cautelar, la orden de reubicación procede solamente «si las necesidades lo ameritan». En el caso concreto el nivel de riesgo puede llegar a variar hasta el punto de ser controlado porque, además, el sector bajo estudio no ha sido catalogado como zona de alto riesgo o de riesgo no mitigable. (…) Es claro que al ente territorial le asiste la razón cuando afirma que debe contar con un estudio técnico que restrinja las condiciones de habitabilidad antes de iniciar un proceso de reubicación. En el municipio de Manizales solo es posible limitar el uso del suelo en determinada zona cuando las autoridades competentes determinan que los factores de vulnerabilidad no pueden ser corregidos. (…) Ello significa, prima facie, que el riesgo de remoción puede ser atenuado y, en consecuencia, es necesario condicionar la orden cautelar de reubicación para que sea procedente, en el evento en que los estudios detallados de mitigabilidad determinen que las acciones adoptadas fueron insuficientes para garantizar la habitabilidad del sector en litigio.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 88 / LEY 472 DE

1998

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., nueve (9) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 17001-23-33-000-2018-00456-02(AP)

Actor: LUÍS ALFREDO MISAS CUERVO

Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDAS Y

MUNICIPIO DE MANIZALES La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el municipio de Manizales (Caldas), en contra del auto de 11 de diciembre de 2020, mediante el cual la Sala 4ª de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Caldas decretó una medida cautelar consistente en el desarrollo de actividades de protección e impermeabilización del suelo para evitar el colapso de un muro y la eventual reubicación de unas familias, en la acción popular de la referencia.

I. ANTECEDENTES

I.1. La demanda

1. El ciudadano Luis Alfredo Misas Cuervo, en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 5 de agosto de 19981 y 1437 de 18 de enero de 20112, presentó demanda en contra de la Corporación Autónoma Regional de Caldas (Corpocaldas) y del Municipio de Manizales, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos previstos en los literales h), l) y m) del artículo 4° de la Ley 4723, cuya afectación atribuyó al riesgo de desastre generado por el fenómeno de remoción en masa y de deslizamiento que se presenta en el barrio Bajo Cervantes del municipio de Manizales.

2. Como fundamento fáctico de la demanda, el accionante explicó que el 19 de

abril de 2017, las viviendas ubicadas en la carrera 34 B N.° 30 C del barrio Bajo Cervantes del municipio de Manizales resultaron afectadas debido a un fenómeno de remoción en masa que generó la cesión parcial de un muro de concreto

aledaño al sector y el deslizamiento de un talud ubicado en la parte superior de ese barrio.

3. En virtud de los efectos del evento natural, el demandante, y los demás habitantes del sector, fueron evacuados de manera preventiva. Luego de 3 meses de auxilio de arrendamiento, el demandante y su familia regresaron a la vivienda afectada.

4. El 30 de enero de 2018, la Unidad de Gestión del Riesgo de la Alcaldía de Manizales -por medio del cuerpo de bomberosemitió la Revisión a Predio N.° 06082 en la que recomendó la evacuación de carácter preventivo. Sin embargo, los residentes se vieron obligados a habitar nuevamente el predio afectado.

5. La Corporación Autónoma Regional de Caldas -Corpocaldas-, mediante Oficio N.° 2017-IE-00027246 emitió concepto sobre el estado del sector de Bajo

Cervantes en la Carrera 34 B N.° 30 C., en donde verificó que el muro de cerramiento había colapsado y que las aguas lluvias son dispuestas de forma directa a la cara expuesta del talud, lo cual favorece los procesos de infiltración y erosión superficial, generando así inestabilidad. 1 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 2 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 3 ARTICULO 4o. DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: (…)

h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes;

6. Por lo anterior, Corpocaldas recomendó la demolición del muro fallado y la construcción de un muro de pantalla en concreto que le otorgue estabilidad al talud posterior. Asimismo, advirtió que era necesario que los habitantes del sector instalaran canales y bajantes para el manejo de las aguas lluvias provenientes de las cubiertas de las viviendas. Esto, debido al riesgo latente.

7. La Secretaría de Obras Públicas de la alcaldía municipal de Manizales, mediante Oficio N.° SOPM-0378-GOE-18 de 8 de febrero de 2018, manifestó que la actividad de construcción del muro recomendado por Corpocaldas sería incluida dentro del inventario de necesidades para ejecutar de conformidad con la disponibilidad presupuestal y las prioridades en materia de gestión del riesgo de desastres.

8. El demandante afirmó que ninguna de las personas de su núcleo familiar tiene los recursos económicos para realizar las obras de estabilización requeridas, puesto que pertenecen al nivel uno del Sisbén, no son pensionados ni se encuentran trabajando.

9. A título de pretensiones, elevó las siguientes solicitudes: «1. Sea construido un muro – pantalla en concreto y anclajes pasivos a 9.0 m de profundidad, con la cual permita asegurar la estabilidad del talud posterior, evitando que

el muro permanezca en contacto directo con el terreno.

2. Que las accionadas realicen los estudios técnicos y asignaciones presupuestales que resulten necesarias no solo para la construcción del muro-pantalla sino todas aquellas obras necesarias para la mitigación del riesgo de mi vivienda.

3. Que me sea suministrado el subsidio de arrendamiento entre tanto se construyen las obras anteriormente mencionadas.

4. Sea exonerado del pago del impuesto predial, por encontrarse en una vivienda estrato uno de conformidad con lo expuesto en los acuerdos del Consejo Municipal que regula la materia».

II. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA

10. Mediante auto de 11 de diciembre de 2020, la Sala 4ª de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Caldas, en consideración a los hallazgos advertidos en el oficio N.º 2017-IE-00027246 de 8 de enero de 2018 y a la información expuesta por Corpocaldas en la audiencia de pacto de cumplimiento, adoptó las siguientes medidas cautelares: «[…]. DECRÉTASE como medida cautelar que la comunidad proceda de manera inmediata a ubicar plásticos con la resistencia suficiente para que protejan el área donde se encuentra el muro y aledaño para evitar las infiltraciones de aguas y a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDAS – CORPOCALDAS en coordinación con el MUNICIPIO DE MANIZALES, que procedan dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de este proveído, a adoptar las medidas técnicas necesarias a efectos de evitar el posible riesgo de colapso del muro que se halla en la

Carrera 34B número 30C-21 del barrio Bajo Cervantes. Adicionalmente, la municipalidad

accionada realizará monitoreo permanente al sitio. Si las necesidades lo ameritan, el Municipio de Manizales reubicará a las familias que habiten viviendas en el lugar y que puedan resultar eventualmente afectadas con los desprendimientos de tierra, ello para garantizar su vida e integridad personal. Realizadas las actividades correspondientes, dentro de los cinco (5) días siguientes ambas entidades se servirán informar al Tribunal sobre las tareas cumplidas».

11. Como fundamento de la decisión explicó que, en la zona objeto de la controversia, existe un muro de cerramiento suelto y colapsado de un área de aproximadamente 6 metros de longitud y 3 metros de altura. Este muro está en contacto directo con el terreno sobre el que se apoyan las viviendas que están ubicadas en la parte alta. Por lo anterior, no es conveniente que el inmueble que colinda con el citado muro se encuentre habitado, debido al riesgo latente de colapso. Además, todo el sector podría verse afectado, y no solo la vivienda del actor popular, de materializarse el siniestro

12. Adicionalmente, las viviendas del sector carecen de un sistema de conducción de aguas lluvias lo que favorece los procesos de infiltración, erosión superficial y desestabilización del terreno.

13. De tal manera, el Tribunal concluyó que se encontraba «[…] ante una situación que amerita la intervención inmediata tanto de la comunidad que representa el actor, como de las autoridades accionadas, todo para conjurar el riesgo inminente que se cierne sobre habitantes del sector, ante la posibilidad de un derrumbamiento de tierra y muro, lo que podría tornarse en inminente ante la presencia de fuertes lluvias […]».

III.FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN

14. La apoderada judicial del municipio de Manizales, mediante escrito de 12 de enero de 2021, interpuso recurso de apelación en contra del auto de 11 de diciembre de 2020, en el que solicitó la revocatoria de la medida cautelar decretada por el Tribunal, tras considerar que la autoridad judicial no consideró las competencias del ente territorial y, además, ordenó medidas de reubicación sin contar con un estudio técnico que indicara el riesgo.

15. De conformidad con la Ley 1537 de 20 de junio4 y el Decreto 1921 de 17 de septiembre5 de 2012 -política pública para vivienda-, el municipio de Manizales no tiene competencia en los trámites de reubicación de familias. Su función «[…] con respecto a los programas de vivienda es identificar y censar única y exclusivamente a las familias damnificadas por desastres naturales, calamidades públicas emergencia y aquellos ubicados en zonas de alto riesgo no mitigable […]».

16. La última actualización del censo tuvo lugar el 15 de octubre de 2015, con el fin de que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio viabilizara la posibilidad de que las personas allí incluidas pudieran ser tenidas en cuenta como potenciales beneficiarios del programa subsidio familiar de vivienda en especie -SFVE-. «[…] En este sentido la orden judicial según la competencia del municipio de Manizales únicamente se encaminaría a ordenar la inclusión de la accionante dentro del censo […]». (ver objetivos del programa)

17. El Departamento para la Prosperidad Social -DPSy el Fondo Nacional de ViviendaFonviviendason las autoridades competentes para la postulación y selección de los beneficiarios de los subsidios familiares de vivienda, de acuerdo con los criterios de priorización y focalización establecidos en la ley. El Municipio no es la entidad promotora de dicho programa.

18. De conformidad con el Oficio SOPM 1080 GOE 19 de 22 de abril de 2019, la Secretaría de Obras Públicas del municipio de Manizales precisó lo siguiente: «[…] el predio en el que se describe la problemática es de carácter privado y las medidas están más encaminadas a la recuperación de un cerramiento perimetral de la estructura de la vivienda que a la estabilidad como tal del talud, por lo cual coincidimos en que las actividades de mantenimiento y reparaciones locativas deben ser llevadas a cabo por el propietario del predio. 4 “Por la cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones”. 5 “por el cual se reglamentan los artículos 12 y 23 de la Ley 1537 de 2012”.

Una vez finalizada la visita […] se le recomienda al señor Luis Alfredo no hacer uso de la habitación que colinda con la pared que se encuentra deteriorada y avisar de manera inmediata al cuerpo oficial de bomberos o a la unidad de gestión del riesgo ante cualquier eventualidad que se pueda presentar en la zona. No obstante no se consideró necesario realizar una orden de evacuación y reubicación de las familias cercanas al sitio por no considerarlo una problemática de riesgo inminente. […]».

19. En criterio de la entidad territorial, «del anterior informe técnico se concluye que la medida cautelar fue decretada sin tener en cuenta ningún informe técnico que así lo

ameritara. Y como el informe realizado indica que no lo amerita, entonces no debió decretarse la medida cautelar».

IV.CONSIDERACIONES

IV.1. Competencia

20. De conformidad con lo previsto en los artículos 26 y 44 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998, 125 y 2436 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, la Sala es competente para resolver la impugnación presentada por la apoderada judicial del municipio Manizales, en contra del auto de 11 de diciembre de 2020, por medio del cual la Sala 4ª de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Caldas decretó una medida cautelar.

IV.2. Las medidas cautelares en las acciones populares

21. La acción popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resultan amenazados o vulnerados, existe peligro o agravio o un daño contingente por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares.

22. Dicha acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de sus derechos colectivos, finalidad que no se restringe a la obtención de una sentencia estimatoria de las pretensiones, sino que, a su vez, se hace efectiva durante el trámite del proceso mediante la posibilidad de solicitar medidas cautelares.

23. Evidentemente, «[…] las medidas cautelares en los procesos judiciales están instituidas para evitar que la sentencia mediante la cual se decidan, resulte nugatoria por cuenta de las modificaciones que se puedan producir en la situación inicial como

consecuencia del tiempo que se requiere para la tramitación del proceso, pues entre el momento en que el mismo se inicia y aquel en el que se puede materializar la sentencia, pueden suceder eventos que dificulten o imposibiliten, incluso, los efectos prácticos de la decisión. Es por ello que se conciben como “(…) precauciones inequívocamente diseñadas para garantizar que la solución que se adopte como resultado del proceso judicial podrá ser materializada”7, brindándole a quien acude a la jurisdicción, la certeza de que el trámite del proceso en sí mismo, no va a obrar en contra de sus intereses y que los mismos serán protegidos aún antes de la decisión definitiva […]”8.

24. Así las cosas, teniendo en cuenta la naturaleza de la acción popular, las medidas cautelares constituyen un mecanismo previo que tiene por objeto impedir perjuicios irremediables e irreparables, o suspender los hechos generadores de la amenaza a los derechos e intereses colectivos. 6 “Artículo 243. Apelación. <modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021> Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: […]. 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. […]. 8. Los demás expresamente previstos como apelables en este código o en norma especial. […]”. 7 Rojas Gómez, Miguel Enrique, “La Teoría del Proceso”, Universidad Externado de Colombia, 1ª ed., 2002, p. 219. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección B, auto del 16 de marzo de

2016, Radicación 11001-03-26-000-2013-00129-00(48517), Consejero Ponente: Danilo Rojas Betancourth.

25. En ese orden de ideas, como ha sido señalado por esta Corporación, «[…] acorde con la finalidad protectora de los derechos e intereses colectivos de la Ley 472 de 1998, las medidas previas buscan hacer efectiva dicha protección, cuando de esperarse a la culminación del proceso, las medidas que se adopten en el fallo podrían resultar ineficaces, es decir, buscan conjurar de manera previa al fallo, un peligro o vulneración que se está presentando o que se percibe como de inminente ocurrencia y que no da tiempo a esperar por un fallo definitivo. // Entonces, el objetivo pretendido con las medidas previas, es el de evitar que el daño se concrete o que de estarse produciendo, no se prolongue por un término mayor […]»9.

26. En consecuencia, el artículo 25 de la Ley 472 faculta al juez para decretar medidas cautelares, de oficio o a petición de parte, antes de ser notificada la demanda o en cualquier estado del proceso, con el propósito de prevenir un daño inminente o hacer cesar el que se hubiese causado.

27. Por su parte el artículo 26 ibidem, establece que contra el auto que accede a las medidas cautelares proceden los recursos de reposición y en subsidio de apelación, los cuales serán concedidos en el efecto devolutivo; agregando que la oposición a dichas medidas sólo podrá fundamentarse en los siguientes casos: «[…] a) Evitar mayores perjuicios al derecho o interés colectivo que se pretende proteger;

b) Evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público; c) Evitar al demandado perjuicios cuya gravedad sea tal que le haga prácticamente imposible cumplir un eventual fallo desfavorable. d) Corresponde a quien alegue estas causales demostrarlas».

28. Como puede observarse, las medidas previas procedentes en las acciones populares son aquellas tendientes a prevenir o a hacer cesar un daño de los derechos o intereses colectivos objeto de amparo. La ley 472 también encomendó a las partes afectadas por la decisión cautelar, la carga de oponerse a su procedencia, en la oportunidad indicada, con el propósito de evitar mayores perjuicios respecto: i) del derecho o interés colectivo que se pretende proteger; ii) del interés público o iii) del demandado cuando sea imposible cumplir un eventual fallo desfavorable.

29. En desarrollo de dichas disposiciones, esta Sección en proveído de 6 de febrero de 2014, estableció: «[…]. Los mencionados presupuestos para la procedencia de una medida cautelar, de acuerdo con la citada normativa, hacen relación a lo siguiente: a) Que esté debidamente demostrado en el proceso la inminencia de un daño a los derechos colectivos o que el mismo se haya producido, esto con el fin de justificar la imposición de la medida cautelar, el cual es prevenir aquel daño que está por producirse o a hacer cesar aquel que ya se consumó; b) Que la decisión del juez al decretar la medida cautelar esté plenamente motivada; y c) Que, para adoptar esa decisión, el juez tenga en cuenta los argumentos contenidos en

la petición que eleve el demandante, para que se decrete tal medida, lo cual, lógicamente, no obsta para que el juez oficiosamente, con arreglo a los elementos de juicio que militen en la actuación, llegue al convencimiento de la necesidad de decretar una medida cautelar y proceda en tal sentido […]»10.

30. Cabe resaltar que las citadas normas no son las únicas que regulan el procedimiento cautelar para la defensa y protección de los derechos colectivos. El CPACA, en su artículo 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 18 de julio de 2007, Rad. No. 0800123-31-000-2005-03595-01(AP). C.P.: Ramiro Saavedra Becerra. 10 Consejo de Estado. Sección Primera. Auto de seis (6) de febrero de dos mil catorce (2014). Expediente. Rad. 201300941. Magistrada Ponente María Claudia Rojas Lasso 229, señala que las medidas cautelares en este tipo de escenarios judiciales se rigen, igualmente, por lo dispuesto en el capítulo XI de la Ley 1437; remisión procesal que fue declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-284 de 2014.

31. En ese mismo sentido, esta Sección ha sostenido pacíficamente que el artículo 229 del CPACA no derogó tácitamente lo dispuesto sobre la materia en la Ley 472, sino que «ambas disposiciones deben ser interpretadas de manera armónica»11.

32. Los artículos 229 y subsiguientes de la Ley 1437 de 2011 contienen el régimen cautelar que el juez popular puede decretar, a petición de parte debidamente sustentada,

en los procesos de defensa de derechos e intereses colectivos, sin que su adopción implique prejuzgamiento.

33. Los artículos 231 a 233 del mencionado estatuto procesal determinan los requisitos, la caución y el procedimiento para decretar las medidas cautelares.

34. En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el juez para la adopción de una medida cautelar, como ya se anunció, éste cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción de la norma que señala que “podrá decretar las que considere necesarias”12.

35. No obstante lo anterior, a voces del artículo 229 del CPACA, su decisión estará sujeta a lo regulado en dicho Estatuto; previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente el demandante debe presentar «documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla» (resaltado fuera del texto).

36. Sobre este asunto, en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente núm. 2014-03799, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez), señaló: […] La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora. El primero, o apariencia de

buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho […]13 (Negrillas fuera del texto).

37. Por su parte, la Sección Tercera, mediante auto de 13 de mayo de 2015 (Expediente núm. 2015-00022, Consejero Ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa), sostuvo lo siguiente: […] Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto 11 Consejo De Estado, Sección Primera, Consejera Ponente: María Elizabeth García González, Ref.: Expediente AP 8500123-33-000-2017-00230-01. 12 Artículo 229 del CPACA 13 Providencia de 17 de marzo de 2015, Expediente núm. 2014-03799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez. sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad […]14

(Negrillas no son del texto) IV.3. Del caso concreto

38. Conforme a las consideraciones expuestas en el acápite IV.2 de esta providencia, a esta autoridad judicial le corresponde determinar si las medidas cautelares decretadas por la Sala 4ª de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Caldas cumplen con los requisitos de procedencia previstos en nuestro ordenamiento jurídico.

39. En aquel examen de procedibilidad, se verificará la concurrencia de los elementos tradicionales que ameritan la imposición de una cautela, a saber: (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, y (iii) ponderación de intereses.

40. Para el efecto, la Sala estudiará previamente: (i) las competencias de los municipios al interior del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres; (ii) la gestión de riesgos de desastres en relación con las personas que habitan zonas de alto riesgo; y, (iii) el material probatorio pertinente.

IV.3.1. De las competencias de los municipios al interior del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres

41. El artículo 2° de la Constitución Política señala que son fines esenciales del Estado, entre otros, «servir a la comunidad, promover la prosperidad general y

garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución». Igualmente, establece que «[l]as autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares».

42. La Ley 1523 de 24 de abril de 201215 adoptó la política nacional de gestión del riesgo de desastres y estableció el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. Esta regulación definió la gestión del riesgo de desastres como: «[…] [el] proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento[16] y la reducción[17] del riesgo y para el 14 Sobre la aplicación de la proporcionalidad, la misma providencia indicó: “(…) Se ha sostenido en anteriores ocasiones: (…) Allí donde el Juez Administrativo no esté gobernado por reglas, lo más posible es que la actuación se soporte en principios o mandatos de optimización, luego la proporcionalidad y ponderación no son metodologías extrañas en la solución de conflictos y en la reconducción de la actividad de la jurisdicción contencioso administrativa al cumplimiento material de los postulados del Estado social de derecho. En todo caso, la proporcionalidad y la ponderación no representan ni la limitación, ni el adelgazamiento de los poderes del juez administrativo, sino que permiten potenciar la racionalidad y la argumentación como sustento de toda decisión judicial. Cabe, entonces, examinar cómo se sujeta la actividad discrecional

del juez administrativo a las reglas de la ponderación, como expresión más depurada del principio de proporcionalidad’ // En consecuencia, la observancia de este razonamiento tripartito conlleva a sostener que en la determinación de una medida cautelar, que no es más que la adopción de una medida de protección a un derecho en el marco de un proceso judicial, el Juez debe tener en cuenta valoraciones de orden fáctico referidas a una estimación de los medios de acción a ser seleccionados, cuestión que implica i) que la medida decretada sea adecuada para hacer frente a la situación de amenaza del derecho del afectado (idoneidad); ii) que, habida cuenta que se trata de una decisión que se adopta al inicio del proceso judicial o, inclusive, sin que exista un proceso formalmente establecido, la medida adoptada sea la menos lesiva o invasora respecto del marco competencial propio de la administración pública (necesidad) y, por último, es necesario iii) llevar a cabo un razonamiento eminentemente jurídico de ponderación , en virtud del cual se debe determinar de manera doble el grado de afectación o no satisfacción de cada uno de los principios contrapuestos 15 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. 16 “Artículo 4. […] 7. Conocimiento del riesgo: Es el proceso de la gestión del riesgo compuesto por la identificación de escenarios de riesgo, el análisis y evaluación del riesgo, el monitoreo y seguimiento del riesgo y sus com