CE-17001-23-33-000-2018-00476-01(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ

[L]a Sala advierte que la solicitud de amparo carece del requisito de inmediatez que la caracteriza, porque se atacan los autos de 14 de marzo de 2017, 24 de marzo de 2017 y 2 de junio de 2017, este último notificado en estado el 5 de junio de 2017, así, a la fecha de presentación de esta acción, 28 de septiembre de 2018, han transcurrido más de catorce meses. (…) [E]s claro que no es procedente el estudio de la solicitud de tutela porque no cumple con el requisito de inmediatez, pues en este caso el período transcurrido entre la fecha de notificación del auto de 2 de junio de 2017 demandado y la radicación de la demanda de tutela desvirtúa la urgencia y necesidad de que se proteja los derechos fundamentales del demandante.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de enero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 17001-23-33-000-2018-00476-01(AC)

Actor: FIDUAGRARIA S.A.

Demandado: JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DE MANIZALES La Sala decide la impugnación presentada por la parte demandante contra la sentencia del 17 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de

Caldas, Sala de Decisión, que resolvió:

“Por incumplimiento del requisito de inmediatez, DECLÁRASE IMPROCEDENTE la TUTELA proferida por FIDUAGRARIA S.A. contra el

JUZGADO 8º ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MANIZALES.

(…)”.1

ANTECEDENTES

1. Pretensiones La sociedad Fiduagraria S.A., mediante apoderado, ejerció acción de tutela contra el Juzgado Octavo Administrativo de Manizales, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO – Que se tutele los derechos fundamentales de mi representada al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia, 1 Folio 137 respaldo que han sido vulnerados por el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DE MANIZALES al proferir los autos interlocutorios No. 291 de 14 de marzo de 2017, No. 327 de 24 de marzo de 2017 y No. 621 de 2 de junio de 2017.

SEGUNDO – Que como consecuencia de lo anterior, se ordene revocar la decisión del 14 de marzo de 2017 mediante la cual el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DE MANIZALES negó el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de primera instancia dentro del trámite de acción popular con Rad (sic) No. 17001-33-31-004-2011-00806-00. TERCERO – Que como consecuencia de lo anterior se ordene revocar la decisión del 24 de marzo de 2017 mediante la cual el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DE MANIZALES concedió el recurso de queja e impuso

una carga procesal a FIDUAGRARIA. CUARTA – Que como consecuencia de lo anterior se ordene revocar la decisión del 2 de junio de 2017 mediante la cual el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DE MANIZALES declaró desierto el recurso de queja. QUINTA – Que como consecuencia de lo anterior se ordene al JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DE MANIZALES a admitir el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de primera instancia, y que remita al superior jerárquico el expediente para que conozca del mismo.”2

2. Hechos En el escrito de tutela la entidad actora señaló como relevantes los siguientes hechos: El 10 de noviembre de 2011, la Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL EICE entidad liquidada, hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, instauró acción popular en contra de Industria Licorera de Caldas.

El proceso correspondió al Juzgado Octavo Administrativo de Manizales, que, en sentencia de 23 de febrero del 2017, declaró probada la excepción de cosa juzgada. El 9 de marzo de 2017, el apoderado de Fiduagraria S.A., en calidad de vocera del Patrimonio Autónomo de Cuotas Partes Pensionales de la Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL EICE liquidada, interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia. El 14 de marzo de 2017, el Juzgado Octavo Administrativo de Manizales rechazó por extemporáneo el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de

Fiduagraria S.A. En contra de la anterior decisión el demandante interpuso recurso de apelación y en subsidio el de queja. El Juzgado Octavo Administrativo de Manizales, en proveído del 24 de marzo de 2017, resolvió no reponer el auto y concedió el recurso de queja, al tiempo que, ordenó al recurrente que en el término de los 5 días siguientes a la notificación suministrara las copias de las piezas procesales atacadas, so pena de declarar desierto el recurso. 2 Folio 23. El 2 de junio de 2017, el Juzgado Octavo Administrativo de Manizales declaró desierto el recurso, porque el recurrente no dio cumplimiento a lo dispuesto en el auto de 24 de marzo del 2017, en consecuencia, el apoderado de Fiduagraria S.A. interpuso recurso de reposición, para lo cual, solicitó que se aceptaran las copias aportadas con ese escrito y, en consecuencia, se diera trámite el recurso. En escrito separado, interpuso incidente de nulidad. El Juzgado Séptimo Administrativo de Manizales3, mediante auto del 30 de enero de 2018, negó la solicitud de nulidad propuesta por Fiduagraria S.A., porque los argumentos planteados no se enmarcaron en la causal de nulidad contemplada en el numeral 8 de artículo 165 del CGP y, decidió no reponer el auto de 2 de junio de 2017, en cuanto, los argumentos del recurso fueron los mismos expuestos en la solicitud de nulidad. En escrito radicado el 5 de febrero de 2018 Fiduagraria S.A recurrió la anterior

decisión y el Juzgado Séptimo Administrativo de Manizales, en auto del 7 de septiembre de 2018, lo rechazó por improcedente, adicionalmente, hizo un llamado al apoderado de la sociedad para que se abstuviera de ejercer nuevos recursos en los que proponga discusiones que ya fueron resueltas en las oportunidades procesales correspondientes.

3. Argumentos de la acción de tutela El apoderado de la demandante, en las pretensiones de la acción de tutela de la referencia, señaló que el Juzgado Octavo Administrativo de Manizales incurrió en defecto sustantivo al proferir los autos del: (i) 14 de marzo de 2017, mediante el que negó por extemporáneo el recurso de apelación contra la sentencia popular de primera instancia; (ii) 24 de marzo de 2017, que concedió el recurso de queja y ordenó aportar copia de la providencia cuestionada y, (iii) del 2 de junio de 2017, que declaró desierto el recurso de queja, dentro del proceso de acción popular.

Considera que la exigencia de allegar la copia de las piezas procesales cuestionadas para darle trámite al recurso de queja desconoce el procedimiento establecido en los artículos 324 y 353 del Código General del Proceso e impone una carga adicional a la que corresponde. Lo anterior, con fundamento en que el artículo 353 del CGP, si bien, señala que la reproducción de las piezas procesales procederá en forma prevista para el trámite del recurso de apelación, las expensas solo son exigibles cuando el a quo conserve la competencia, circunstancia que en el presente caso no ocurrió.

Asimismo, afirmó que el auto de 24 de marzo de 2017, no fue debidamente notificado, por lo tanto, no tuvo acceso al expediente en el terminó de ejecutoria y, en ese sentido, no pudo dar cumplimiento a lo ordenado, consecuencia de lo cual, se declaró desierto el recurso mediante auto de 2 de junio de 2017.

4. Oposición El Juzgado Octavo Administrativo de Manizales solicitó que se niegue la presente acción por no cumplir con el requisito de inmediatez, si se tiene en 3 En Oficio del 28 de septiembre de 2017, la Juez titular del Juzgado Octavo Administrativo de Manizales, manifestó impedimento para conocer de la acción popular con radicado número 17-00133-31-004-2011-00806-00 y, mediante auto de 16 de noviembre de 2017, el Juzgado Séptimo Administrativo de Manizales lo declaró fundado y avocó conocimiento. cuenta que ha transcurrido más de un año desde que se profirieron las providencias de 24 de marzo de 2017 y 2 de junio de 2017.4

5. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Caldas – Sala de Decisión, en sentencia del 17 de octubre de 2018, rechazó por improcedente el amparo solicitado porque no cumplió con el requisito de la inmediatez.

6. Impugnación La parte actora impugnó la decisión de primera instancia, para lo cual señaló que agotó todos los mecanismos judiciales que tenía a su alcance, al punto que, contra el auto del 2 de junio de 2017, que declaró desierto el recurso de queja,

ejerció incidente de nulidad, el cual fue resuelto de manera negativa. Adicionalmente, contra el anterior auto, interpuso recurso de apelación, que fue rechazado por improcedente en auto de 7 de septiembre del 2018. Que, de acuerdo con lo anterior, el término de la inmediatez debe contabilizarse a partir del auto del 7 de septiembre de 2018 y no desde el auto del 24 de marzo de 2017, como concluyó el juez de tutela de primera instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto». Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el presente caso Fiduagraria S.A., solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y de acceso a la administración de justicia que considera vulnerados por el Juzgado Octavo Administrativo de Manizales. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias

judiciales, se precisa que, de manera excepcionalísima, se ha aceptado la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad5. 4 Folio 127 a 128. 5 Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01 y de 5 de marzo de 2009, Exp. AC 2008-01063-01. Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales, la Sala adecuó su posición respecto de la improcedencia de esta acción contra providencias judiciales y acogió el criterio de la procedencia excepcional6. En el mismo sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 31 de julio de 2012, exp 2009-01328-01, aceptó la procedencia de la tutela contra providencia judicial, en los siguientes términos: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004

(Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.” (Subraya la Sala) Aún más, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20147, aceptó que la acción de tutela es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por los órganos judiciales de cierre (Consejo de Estado, Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura), pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra “cualquier autoridad pública”. Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado. En esa sentencia la Corte Constitucional precisó que las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son:

(i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; 6Entre otras, ver sentencias de 28 de enero de 2010 (Exp. AC-2009-00778); de 10 de febrero de 2011 (exp AC-2010-1239) y de 3 de marzo de 2011 (Exp. 2010-01271). 7 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: ALPINA PRODUCTOS

ALIMENTICIOS S.A. Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN PRIMERA.

(iv)Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi)Que no se trate de sentencias de tutela. (Se destaca) Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f)

decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución. Caso concreto La parte demandante solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y de acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados por el Juzgado Octavo Administrativo de Manizales. Al respecto, la Sala advierte que la solicitud de amparo carece del requisito de inmediatez que la caracteriza, porque se atacan los autos de 14 de marzo de 2017, 24 de marzo de 2017 y 2 de junio de 2017, este último notificado en estado el 5 de junio de 20178, así, a la fecha de presentación de esta acción, 28 de septiembre de 20189, han transcurrido más de catorce meses. Ahora bien, para esta Sección, por regla general, el plazo razonable para el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales es de seis meses, contado a partir de la fecha de notificación del proveído acusado. Lo anterior, en atención a la naturaleza del acto jurisdiccional, a los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios contra aquellos, al derecho a la tutela judicial efectiva y a la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda10, en la medida en que la naturaleza misma de este

medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. Lo anterior no implica un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. La inmediatez es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que se 8 Folio 80 (revés). 9 Folio 1. 10 Corte Constitucional. Sentencia T123 de 2007 tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, es que se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso concreto, los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados. Circunstancias que en el caso concreto no se acreditaron, pues, si bien, la parte actora alegó en la impugnación que el término de la inmediatez se debe

contabilizar desde la expedición de auto que declaró improcedente el recurso de apelación interpuesto contra el auto que negó la nulidad propuesta del auto que declaró desierto el recurso de queja, tales argumentos no están llamados a prosperar, por dos razones específicas a saber. Por un lado, tal argumento no fue planteado en el escrito de tutela, por el contrario, únicamente cuestionó la expedición de los autos concerniente a la declaratoria de extemporáneo del recurso de apelación y de desierto del recurso de queja y, solo con la impugnación, planteó que los autos del 30 de enero y del 7 de septiembre de 2018 también hacían parte de reproche constitucional. Luego, no podría ser un asunto analizado a instancias de la segunda instancia de la acción de tutela. Por otro lado, porque la decisión de negar el incidente de nulidad propuesto y el recurso de apelación contra el auto que negó la solicitud de nulidad, en nada altera el cómputo del término de la inmediatez, si se tiene en cuenta que son dos actuaciones independientes a los autos que se cuestionan mediante la presente acción de tutela. Al punto que, la solicitud de nulidad fue propuesta en escrito aparte, la cual, en todo caso, no se encontró configurada y fue negada. En este orden de ideas, la entidad actora no puede pretender que los autos del 30 de enero de 2018 y 7 de septiembre de 2018, mediante los que se negó la nulidad propuesta y se declaró improcedente el recurso de apelación contra esa decisión, respectivamente, alteren, en alguna medida, el conteo del término de la

inmediatez, porque no son objeto de cuestionamiento en el escrito de tutela y porque en nada modifican la firmeza de la decisión que declaró desierto el recurso de queja. De hecho, el Juzgado Séptimo Administrativo de Manizales, en auto de auto de 7 de septiembre de 2018, hizo un llamado de atención al demandante en el sentido de señalar que, en adelante evitara interponer más recursos frente a situaciones jurídicas que ya han sido definidas. Así: “(…) se abstenga de seguir planteando discusiones que ya fueron definidas por esta Sede Judicial de manera oportuna y con plena garantía del debido proceso; la conducta contraria será entendida, como una violación a los deberes de las partes consagrados en el artículo 40 del Código General del Proceso, en especial los relacionadas con el obrar con lealtad y buena fe en las actuaciones, así como la de obrar sin temeridad en la defensa y en el ejercicio de sus derechos”. En virtud de lo anterior, para la Sala es claro que no es procedente el estudio de la solicitud de tutela porque no cumple con el requisito de inmediatez, pues en este caso el período transcurrido entre la fecha de notificación del auto de 2 de junio de 2017 demandado y la radicación de la demanda de tutela desvirtúa la urgencia y necesidad de que se proteja los derechos fundamentales del demandante. En suma, en el presente caso, las razones expuestas por la parte actora no justifican la falta de cumplimiento del requisito de la inmediatez, razón por la cual la Sala confirmará 17 de octubre de 2018, proferida por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, objeto de impugnación.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. FALLA

1. Confirmar la sentencia del 17 de octubre de 2018, proferida por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, objeto de impugnación.

2. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual Revisión.

3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ