CE-17001-23-33-000-2019-00016-01 (AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE

CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES AL DEBIDO PROCESO Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / DEFECTO SUSTANTIVO - Se configura, ya que se aplicó indebidamente la norma llamada a regular el caso / ACUMULACIÓN PROCESAL - Requisitos [L]as pretensiones formuladas en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no se excluyen, pues, como ya se dijo, los bomberos buscan el reconocimiento y pago de las mismas prestaciones. De hecho, tal pretensión debe tramitarse por el mismo procedimiento, esto es, el procedimiento ordinario, previsto por los artículos 179 y siguientes de la Ley 1437 de 2011. (…) En este caso no opera la caducidad, pues, conforme con el literal c) del numeral 1º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho puede presentarse en cualquier tiempo cuando se dirijan contra actos que nieguen prestaciones periódicas. (…) Así las cosas, se tiene que la acumulación de pretensiones formulada en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la parte actora, cumple los requisitos previstos en el artículo 165 de la Ley 1437 de 2011, para que proceda la acumulación de pretensiones. (…) la misma cuerda procesal e impide que se dicten sentencias contradictorias. (…) Bajo ese contexto, la Sala concluye que se vulneraron los derechos

fundamentales invocados por los señores Carmenza Arias Delgado, Henry Albeiro Botero López, Omar Castaño Castrillón, Albeiro Correa Hernández, Héctor Jaime Pérez Guarnizo, Uriel Giraldo Castañeda, Fabio Iván Giraldo Zuluaga, Carlos Arturo Hernández, Diego Ramírez Olarte, Lina María Ramírez Ossa, Carlos Darío Sánchez Ríos y José Rodolfo Vargas Usma, toda vez que se acreditó que el Juzgado Séptimo Administrativo de Manizales incurrió en defecto sustantivo, por indebida interpretación de los artículos 165 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 88 del Código General del Proceso. (…) Ahora, en consideración a que la presente solicitud de amparo se admitió únicamente respecto de los doce demandantes que otorgaron el poder correspondiente, es evidente que los efectos de esta sentencia deben cobijarlas no solo a ellas, sino a todas las demás personas que resultaron afectadas con la providencia del Juzgado Séptimo Administrativo de Manizales que se dejará sin efectos. (…) Si bien por disposición del numeral 2 del artículo 48 de la Ley 270 de 1996, las decisiones judiciales adoptadas en ejercicio de la acción de tutela tienen carácter obligatorio únicamente para las partes, también lo es que existen circunstancias que permiten ampliar el margen de protección a quienes no fueron parte, con el único fin de garantizar los derechos fundamentales de aquellos, por encontrarse en idéntica situación fáctica y jurídica. (…) Así, cuando el juez constitucional advierta que la acción u omisión violatoria de los derechos

fundamentales invocados por los tutelantes también afecta garantías principales de otras personas que no solicitaron el amparo, pero que se encuentran en las mismas circunstancias de los primeros, le está permitido extender la tutela a estos, con miras a garantizar el derecho a la igualdad. (…) La jurisprudencia ha señalado que esta alternativa es excepcional y solo procede cuando se está ante la evidencia de afectación de derechos fundamentales de sujetos que, si bien no fueron parte en la acción de tutela, se encuentra en los mismos supuestos fácticos que dieron lugar al amparo. (…) En el caso particular, se observa que hay lugar a que la orden de amparo cobije a quienes no siendo tutelantes sí fueron demandantes del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho Nº. 17001-3339-007-2017-00239-00.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO

164.

NOTA DE RELATORIA: Respecto de la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia del 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, exp No. 11001-03-15000-2009-01328-0. En cuanto al cumplimiento requisito de relevancia constitucional para la procedencia de la acción de tutela, ver: Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia del 5 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, exp: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá D.C., veintiocho (28) de marzo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 17001-23-33-000-2019-00016-01(AC)

Actor: LINA MARÍA RAMÍREZ OSSA Y OTROS Demandado: JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DE MANIZALES Decide la Sala la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 31 de enero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual se negaron las pretensiones de la acción de tutela de la referencia.

A N T E C E D E N T E S

1. La demanda Pretensiones El 18 de enero de 2018 (fls. 1 a 11), los señores Carmenza Arias Delgado, Henry

Albeiro Botero López, Omar Castaño Castrillón, Albeiro Correa Hernández, Héctor Jaime Pérez Guarnizo, Uriel Giraldo Castañeda, Fabio Iván Giraldo Zuluaga, Carlos Arturo Hernández, Diego Ramírez Olarte, Lina María Ramírez Ossa, Carlos Darío Sánchez Ríos, José Rodolfo Vargas Usma, Germán Agudelo Torres, José Robinson Aguirre, Andrés Aristizábal López, José Aurelio Botero Marín, Jimmy Franco Cebados, William Giraldo Salgado, Darío González Arias, Julio César Londoño Marín, Duván Alexander Marín Sierra, Jaime Arturo Orozco Aguirre,

Carlos Mario Piedrahíta Pérez, Rubelio Quintero Bohórquez, Ancízar Sepúlveda Gallego, Jorge Hernán Silva Rodríguez, José Aldemar Villa Amariles y Henry Walker Suárez, por medio de apoderado judicial, interpusieron acción de tutela contra el Juzgado Séptimo Administrativo de Manizales, por considerar vulnerados los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso. Como consecuencia, formularon las siguientes pretensiones (fl. 3): Primero: Tutelar sus derechos fundamentales a la administración de justicia y debido proceso, facultades que están siendo vulneradas por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral (sic) del Circuito de Manizales en virtud de defecto sustantivo.

Segundo: Como consecuencia de lo anterior se sirva ordenar al Juzgado Séptimo Administrativo Oral (sic) del Circuito de Manizales, que en un término no mayor a cuarenta y ocho (48) horas, suspenda los efectos del auto interlocutorio No. 011 proferido el día 15 de enero de 2019 dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que conoce bajo radicado No. 17001333900720170023900 y en su lugar proceda a admitir la demanda conjunta presentada por los accionantes.

Hechos En la demanda se narró que, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Lina María Ramírez Ossa y otros bomberos de Manizales, por medio de apoderado judicial, demandaron a ese municipio, con el fin de que se declarara la nulidad del oficio identificado con el número SSA-GH-00958 del 31 de octubre de 2014, así como del acto presunto

negativo, surgido del silencio frente al recurso de reposición y en subsidio de apelación que interpusieron en contra del oficio en mención, mediante los cuales se negó la petición de reconocimiento y pago de los recargos (diurnos y nocturnos) por exceder la jornada laboral; los recargos por turnos dominicales y festivos; los días compensatorios por turnos dominicales y el reajuste de las prestaciones sociales, con inclusión de los anteriores valores. El proceso le correspondió por reparto al Juzgado Séptimo Administrativo de Manizales, el cual, mediante auto del 16 de octubre de 2018, ordenó la desacumulación de la demanda, al considerar que no se cumplían los requisitos legalmente establecidos para la acumulación subjetiva de pretensiones. Contra la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de reposición, el cual fue negado a través de providencia del 15 de enero de 2019. Argumentos de la tutela La parte actora manifestó que, en las providencias del 16 de octubre de 2018 y 15 de enero de 2019, el Juzgado Séptimo Administrativo de Manizales incurrió en defecto sustantivo por error conceptual y de interpretación de los artículos 165 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 88 del Código General del Proceso, toda vez que se debía validar la acumulación de pretensiones, teniendo en cuenta que si bien existen diferencias en los horarios laborados por los demandantes, lo cierto es que la circunstancia fáctica que llevó a que ejercieran el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es la

misma, esto es, la renuencia de la administración municipal frente al reconocimiento y pago de las acreencias laborales a que tienen derecho.

2. Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 21 de enero del año en curso (fl. 24), se requirió al apoderado de la parte actora para que allegara los poderes para actuar dentro de la acción de tutela, suscrito por los todos y cada uno de los demandados. 2.2. En cumplimiento de lo anterior, el apoderado de la parte actora aportó solo los poderes de los señores Carmenza Arias Delgado, Henry Albeiro Botero López,

Omar Castaño Castrillón, Albeiro Correa Hernández, Héctor Jaime Pérez Guarnizo, Uriel Giraldo Castañeda, Fabio Iván Giraldo Zuluaga, Carlos Arturo Hernández, Diego Ramírez Olarte, Lina María Ramírez Ossa, Carlos Darío Sánchez Ríos y José Rodolfo Vargas Usma (fl. 27 a 38). 2.3. Precisa la Sala que, en providencia del 24 de enero de 2019 (fl. 40), el Tribunal Administrativo de Caldas admitió la tutela de la referencia “instaurada por Lina María Ramírez Ossa y otros”, sin que se hiciera referencia a que faltaron los poderes de los señores Germán Agudelo Torres, José Robinson Aguirre, Andrés Aristizábal López, José Aurelio Botero Marín, Jimmy Franco Cebados, William Giraldo Salgado, Darío González Arias, Julio César Londoño Marín, Duván Alexander Marín Sierra, Jaime Arturo Orozco Aguirre, Carlos Mario Piedrahíta Pérez, Rubelio Quintero Bohórquez, Ancízar Sepúlveda Gallego, Jorge Hernán

Silva Rodríguez, José Aldemar Villa Amariles y Henry Walker Suárez; y se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada. 2.4. En la misma fecha (fl. 43), se profirió auto que ordenó suspender los términos otorgados a los accionantes mediante auto del 15 de enero de 2019, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho por ellos promovido (radicado número 17001-33-39-007-2017-00239-00), que cursa en el Juzgado Séptimo Administrativo de Manizales. 2.5. El Juzgado Séptimo Administrativo de Manizales (fls. 45 a 47) rindió el informe respectivo y señaló que se acogía a lo que se determinara en la tutela de la referencia, siempre y cuando se estudiara la misma de conformidad con los presupuestos establecidos por la Corte Constitucional, respecto de la procedencia de la tutela contra providencias judiciales.

3. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Caldas, en providencia del 31 de enero de 2019 (fls. 134 a 137), negó las pretensiones de la tutela, por considerar que no se demostró la configuración del alegado defecto sustantivo, toda vez que, como lo expuso el juzgado demandado, en el caso concreto no se cumplían los requisitos para la procedencia de la acumulación subjetiva de pretensiones, pues cada uno de los demandantes laboró en períodos diferentes y, si bien buscan similares declaraciones, lo cierto es que cada uno tiene un panorama fáctico único que no es equiparable con los demás.

4. Impugnación El apoderado de la parte actora impugnó la anterior decisión y pidió que se

revocara (fls. 140 a 150), para lo cual reiteró los argumentos expuestos en la tutela. C O N S I D E R A C I O N E S La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela. En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 20121, aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental. Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones que allí se adoptan y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones.

Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; (ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas

genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: 1 Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores

judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales. Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional. Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente. Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos2, la Corte

Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, “sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de 2 Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional”. Problema Jurídico En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante el cual se denegó el amparo de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso de los demandantes. Como la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial, la Sala establecerá si se configuraron o no los defectos invocados por la parte actora, al haberse ordenado la desacumulación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, por ellos mismos interpuesta. Análisis del caso 3.1. Requisitos específicos de procedibilidad alegados por la parte actora

3.1.1. Del defecto sustantivo Lo primero que conviene decir es que, en general, el defecto sustantivo es una forma auténtica de violación directa de la ley (norma), que, a su vez, ocurre por falta de aplicación, por indebida aplicación o por interpretación errónea. Por lo general, la falta de aplicación de una norma ocurre cuando el juzgador ignora su existencia o porque, a pesar de que la conoce, no la aplica a la solución del caso. También sucede esa forma de violación cuando el juez acepta la existencia ineficaz de la norma en el mundo jurídico, pues no tiene validez en el tiempo o en el espacio. En los dos últimos supuestos, el juzgador examina la norma, pero cree, equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que resuelve. Ese es un evento típico de violación por falta de aplicación, no de interpretación errónea, en razón de que la norma por no haber sido aplicada no trascendió al caso y no se hizo valer en la parte resolutiva de la sentencia. La aplicación indebida, por su parte, ocurre cuando el precepto jurídico, que se hace valer, se aplica, a pesar de no ser pertinente para resolver el asunto que es objeto de decisión. Por ejemplo, porque la norma empleada no se ajusta al caso, no se encuentra vigente por haber sido derogada, o ha sido declarada inconstitucional. Y, finalmente, la interpretación errónea sucede cuando la norma que se aplica es la que regula el asunto por resolver, pero el juzgador le da un alcance errado y así, la aplica. Es decir, ocurre cuando el juzgador le asigna a la norma un sentido que

no le corresponde. En el mismo sentido, la Corte Constitucional considera que el defecto sustantivo se presenta cuando3: (i) la decisión judicial se sustenta en una norma inaplicable al caso concreto; (ii) a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución y la ley le reconoce a las autoridades judiciales, la interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido el alcance de la norma; (iii) la interpretación de la norma 3 Ver sentencias T-804 de 1999, T-522 de 2001, T189 de 2005, T-244 de 2007 y T-972 de 2007. se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática; (iv) la norma aplicable al caso concreto es desatendida y, por ende, inaplicada, o (v) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la que se aplicó. 3.2. De la acumulación de pretensiones en vigencia de la Ley 1437 de 2011 Para el desarrollo de este punto, la Sala reiterará lo expuesto por la Sección Cuarta de esta Corporación, en sentencia del 1° de octubre de 2014, que fue confirmada por la Sección Quinta, mediante fallo del 29 de enero de 2015 (expediente radicado No. 11001-03-15-000-2014-01236-00), así: Como se sabe, en vigencia del Decreto 01 de 1984, el control judicial de la

administración se ejercía por medio de las acciones judiciales, esto es, por el sistema de que cada acción tenía su correspondiente pretensión. Empero, con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 ese sistema cambió. Actualmente, no existen varias acciones judiciales, sino un único medio de control para reclamar tantas pretensiones como estén autorizadas. En la ponencia para primer debate del proyecto del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437), se explicaron las razones por las que se proponía establecer un solo procedimiento para todas las pretensiones. En lo pertinente, el documento dice4:

3. Unificación de procesos y redefinición de los medios de control judicial.

El proyecto propone cambiar el actual sistema que parte de la existencia de una pluralidad de acciones, por considerar que el derecho a accionar es uno y único, como una de las manifestaciones del Derecho Fundamental de Acceso a la Justicia, de manera que su unificación en un solo esquema procesal, evita que se haga nugatorio el acceso a la justicia por equivocaciones, por parte de los usuarios, en la selección del medio de control adecuado para acceder a la Jurisdicción. Con este propósito, el Título III de la Parte Segunda integra, además de los medios de control que actualmente se definen en el Código como acciones de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa, controversias contractuales y nulidad electoral, otro tipo de pretensiones como la nulidad por inconstitucionalidad prevista en el artículo 237 numeral 2 de la Constitución Política; el control inmediato de legalidad conforme al artículo 20 de la Ley 137 de 1994; la repetición de acuerdo con el artículo 2° de la Ley 678 de 2001; la pérdida

de investidura prevista en la Ley 144 de 1994; la protección de intereses y derechos colectivos y la reparación del daño causado a un grupo previstas en la Ley 472 de 1998; y el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos prevista en la Ley 393 de 1996. En esencia, aquellas acciones a las que se han dado en calificar como constitucionales porque su nombre fue dado directamente por la Constitución, simplemente se recogen en el capítulo de medios de control, sin modificarlas, bien porque ello implicaría una reforma a la Constitución como ocurre con la pérdida de investidura, donde el término para su trámite y decisión tiene consagración constitucional, ora porque el trámite es común para procesos adelantados por 4 Gaceta del Congreso número 1210 de 2009. jueces ordinarios y contencioso-administrativos, como sucede con las acciones populares y de grupo […]. Como se ve, el cambio de sistema tiene como fin evitar la excepción de indebida acumulación de pretensiones o indebida acumulación de acciones generada (que no solo limitaba el derecho de acceso a la justicia, sino que desconocía el principio de economía procesal), como se dice en la ponencia transcrita, por equivocaciones de los usuarios de la administración de justicia. De hecho, en el articulado del proyecto de ley primigenio existía una norma que expresamente prohibía la excepción de indebida acumulación de pretensiones. La norma decía5: Artículo 137. La acción administrativa será única con pluralidad de pretensiones, sin importar el origen de la litis. Las pretensiones en la acción administrativa podrán ser, entre otras que la ley señale, a) legalidad, b) restablecimiento del

derecho, c) reparatorias, d) contractuales, que incluye la nulidad absoluta, e) ejecutiva, f) electoral y g) relativas a intereses colectivos o difusos. Parágrafo. En ningún caso existirá indebida acumulación de pretensiones, siempre y cuando correspondan a la competencia de la misma autoridad judicial. No podrán acumularse pretensiones de carácter subjetivo con las que involucren intereses colectivos o difusos. Aunque después de los debates correspondientes ese artículo fue eliminado, debe precisarse que se suprimió por razones de técnica legislativa, pues la acumulación de pretensiones estaba regulada por otra norma (actualmente el artículo 165 de la Ley 1437 de 2011), mas no por razones de fondo6. Es decir, que el fin de evitar la excepción de indebida acumulación de pretensiones se mantuvo en el texto finalmente aprobado y que hoy es el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Ahora, si el objeto de cambiar el sistema de que cada acción tiene su pertinente pretensión a un sistema en el que todas las pretensiones se tramitan por un sólo procedimiento es garantizar el acceso a la administración de justicia y evitar que se proponga la excepción de indebida acumulación de pretensiones, resulta desacertado afirmar que en el proceso de lo contencioso administrativo no se puedan acumular pretensiones frente a varios demandados ni de varios 5 Tal como consta en las gacetas del Congreso números 264 y 440 de 2010. 6 Gaceta del Congreso número 638 de 2010. Las siguientes son las razones que se expusieron para eliminar dicho artículo:

“Artículo 137. Acción administrativa. Se elimina este artículo que señala que la acción administrativa será única con pluralidad de pretensiones, sin importar el origen de la litis, dado que en vez de ofrecer claridad conduce a confusiones y tiene serios reparos de técnica legislativa, por lo siguiente: (i) no se trata de regular una acción de administrativa, sino una acción judicial contencioso administrativa; (ii) lo relativo a la procedencia o no de la acumulación de pretensiones que se señala en el parágrafo se desarrolla más adelante en el proyecto en una disposición independiente (artículo 167), y (iii) es claro que en el Título III, relacionado con los medios de control (artículos 138 y ss.) se integran y desarrollan los tipos de pretensiones que se pueden invocar ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, cambiando el actual sistema que parte de la existencia de una pluralidad de acciones, por considerar que el derecho a accionar es uno y único, y a través de la acción contencioso administrativa se puede acceder a la administración de justicia para solicitar diferentes pretensiones, tales como la de nulidad, la de reparación directa, entre otras, como una de las manifestaciones del derecho fundamental de acceso a la justicia” (se destaca). demandantes contra un solo demandado, esto es, la acumulación subjetiva de pretensiones. Al hilo de lo anterior, la Sala advierte que el artículo 1657 de la Ley 1437 de 2011 no prohibió la acumulación subjetiva de pretensiones. Al menos, no lo hizo expresamente. Además, si, conforme con las modificaciones del nuevo código de lo contencioso administrativo, el artículo 165 permite que en una demanda se

acumulen pretensiones de nulidad, de nulidad y restablecimiento del derecho, las relativas a contratos y de reparación directa, con mayor razón se pueden acumular pretensiones de varios demandantes contra uno o varios demandados, siempre que se cumplan los requisitos que esa misma norma enuncia (conexidad, juez competente, no exclusión, no caducidad, igual procedimiento). De hecho, los artículos 1408 y 165 de la Ley 1437 prevén la posibilidad de acumular pretensiones frente a una entidad p