CE-17001-23-33-000-2019-00154-01(AC)-2019

ACCION DE TUTELA - Improcedente / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO PARA INTERPONER ACCIONES DE TUTELA - Está facultada para presentar acciones de tutela en nombre de otra persona si advierte la amenaza o vulneración de sus garantías fundamentales siempre y cuando está se lo pida o se encuentre en condiciones de desamparo o indefensión [T]eniendo en cuenta que si bien en el escrito de apelación la Defensora del Pueblo Regional Caldas manifestó allegar el documento en el que consta la solicitud de intervención elevada por las personas que dice representar, lo cierto es que en el expediente no se evidencia esa prueba (…) tampoco se acreditó (…) que los sujetos identificados en el escrito de tutela se encuentren en una situación de desamparo o indefensión que les imposibilite ejercer su propia defensa pues la accionante solo se limitó a manifestar que entre ellos se encuentran personas de la tercera edad, menores y discapacitados lo que de forma alguna puede llevar a la convicción sobre el carácter cierto de esos hechos. (…) la Sala (…) concuerda con el Tribunal (…) en que la Defensora del Pueblo (…) no cuenta con la legitimación en la causa por activa para interponer la acción de tutela (…).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 10 / DECRETO 1983 DE 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá D.C., trece (13) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 17001-23-33-000-2019-00154-01(AC)

Actor: DEFENSORA DEL PUEBLO REGIONAL CALDAS

Demandado: JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE MANIZALES Y OTROS La Sección Segunda, Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, decide la impugnación formulada por la señora JAZMÍN GÓMEZ AGUDELO, DEFENSORA DEL PUEBLO, REGIONAL CALDAS en contra de la sentencia del 8 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas que declaró improcedente el amparo solicitado.

I. ANTECEDENTES

1.1.- PRETENSIONES1

La señora JAZMÍN GÓMEZ AGUDELO en calidad de DEFENSORA DEL PUEBLO REGIONAL CALDAS y en nombre de los habitantes del Barrio Girasoles de la ciudad de Manizales (Caldas) que identificó con los nombres: JUAN JOSÉ SERNA

ARIAS, MARÍA FERNANDA SERNA ARIAS, MANUELA VALENCIA TIBADUIZA,

SALMÉ VALENCIA TIBADUIZA, ALLISON GIRALDO VILLADA, GUADALUPE

GIRALDO VILLADA, MARIANA NARANJO TABARES, SEBASTIÁN MARTÍNEZ,

ALLISON DAHIANA MEJÍA GÓMEZ, DAVID SIERRA MARTÍNEZ, ALIXON

VALERIA SÁNCHEZ RAMOS, VALERIA QUINTERO, VALENTINA QUINTERO,

JERÓNIMO MARTÍNEZ, ISABELA GONZALEZ OSORIO, WILTON DARWIN

LUCUARA MARTÍNEZ, JACOBO VELÁSQUEZ MARTÍNEZ, BRAYAN ANDRÉS

VALLEJO RAMIREZ, MARÍA ZULMA TORO TORO, GILMA TORO TORO,

HAROLD ANDRÉS MORALES, LUISA MARÍA OSPINA GIL, JHON DARWIN

GARCÍA PÉREZ, GERÓNIMO GARCÍA PÉREZ, HELEN GAVIRIA OCAMPO,

JUAN DAVID OSPINA, MATÍAS ARIAS SUAREZ, MILAGROS LÓPEZ BECERRA,

MARÍA ÁNGEL QUINTERO JIMÉNEZ, SARA QUINTERO JIMÉNEZ, MIGUEL

ÁNGEL QUINTERO DÍAZ, MARÍA NIDIA GONZALEZ, MARÍA RUBIELA

CÁRDENAS, MIGUEL SÁNCHEZ, GRACIELA GIRALDO, JAIRO NARANJO

GARCÍA, RUTH MARINA TAMAYO, BERNARDA QUICENO DE RAMIREZ, FLOR

MARÍA PÉREZ, JOSÉ HENRY LUCUARA CASTRILLON, MYRIAM SÁNCHEZ

LOZANO, OMAIRA ARENAS CASTAÑO, DEYANIRA MATEUS AGUDELO, JHON

ALEJANDRO GARCÍA RAMIREZ, MARÍA HERCILIA OCHOA OCHOA, ALDEMAR

ARIAS, MARÍA AURORA REINOSA, JESÚS MARÍA GÓMEZ CUERVO,

MANUELA JIMÉNEZ SERNA, HELEN GAVIRIA OCAMPO Y STEVEN OROZCO

VARGAS, presentó acción de tutela en contra de la Inspección Quinta Urbana de Manizales, el Municipio de Manizales y el Juzgado Séptimo Administrativo de Manizales por la violación de sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa y contradicción. Como consecuencia de lo anterior, pidió que (i) se declararan las personas precitadas como sujetos de especial protección del Estado (ii) se declarara la nulidad de todo lo actuado en el proceso policivo que los afecta hasta que se 1 Folio 11 del expediente. integren al mismo como parte activa y (iii) se ordenara la práctica de unas pruebas en el curso del mismo.

1.2.- HECHOS2

La Defensora del Pueblo Regional de Caldas, señaló como fundamentos fácticos de la acción de tutela los siguientes: En el curso de una acción popular presentada en contra del Municipio de Manizales, CORPOCALDAS, Gustavo Martínez Arboleda, Martín Emilio Ocampo, Adiela Naranjo García, Carlos Ariel Marín y Carlos Alberto Duque, para obtener la protección de los derechos colectivos relacionados con el goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, el Tribunal Administrativo de Caldas profirió sentencia de segunda instancia a través de la cual amparo esas garantías constitucionales y ordenó, entre otras cosas, que se realizaran las gestiones necesarias tendientes a la recuperación y mantenimiento de un lote ubicado al costado de los antiguos talleres del Departamento de Caldas en la carrera 32 con calle 52 del Barrio Eucaliptos de la ciudad de Manizales.

Con motivo del cumplimiento del precitado fallo y de un incidente de desacato que se interpuso respecto del mismo, el Municipio de Manizales por intermedio de la Inspección Quinta Urbana de Policía de Manizales, inició en octubre de 2018 proceso policivo bajo el radicado 2018-17737 por la presunta transgresión de los artículos 77 y 135 numeral 7 de la Ley 1801 de 2016 que afecta a sus representados puesto que en la zona identificada como de recuperación y mantenimiento están ubicadas sus viviendas. El 28 de noviembre de 2018 la comunidad del Barrio Los Girasoles presentó tutela contra el Tribunal Administrativo de Caldas, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito y el Municipio de Manizales por la vulneración del debido proceso en razón a las sentencias proferidas en el trámite de la acción popular. Esta acción aún no se ha decidido y las circunstancias alegadas en la misma versan sobre situaciones diferentes a las aquí expuestas. 2 Folios 2 a 4 del expediente.

1.3.- FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA SOLICITUD DE TUTELA3

La accionante, en síntesis, manifestó que el proceso policivo viola los derechos fundamentales invocados en protección de las personas que dice representar toda vez que la demolición y desalojo de sus viviendas se ejecutará sin tener en cuenta que no se notificaron debidamente a los presunto infractores, se negó la práctica de las pruebas solicitadas y no se les permitió tomar copia de los expedientes para ejercer una defensa técnica. 1.4.- INFORMES - La Inspectora Quinta Urbana de Policía4, solicitó que se declarara la

improcedencia de la tutela puesto que el proceso policivo al que se refiere la presente acción se encuentra conforme a derecho por cuanto no transgreden preceptos de índole constitucional, esto es, se ha respetado el debido proceso de las partes lo cual se materializó, por ejemplo, en escuchar y valorar los argumentos de los presuntos infractores. - La apoderada del Alcalde del Municipio de Manizales5 requirió su desvinculación del proceso de la referencia por falta de legitimación en la causa por pasiva toda vez que las garantías cuya protección se invoca no fueron transgredidas por esa entidad territorial. - La Jueza Séptima Administrativa del Circuito de Manizales6 manifestó que acogerá las decisiones que se tomen en la tutela de la referencia e indicó que ya se han presentado varias acciones del mismo tipo por los habitantes del Barrio Eucaliptos de esa ciudad y en todo caso resaltó que durante el curso de la acción popular no se evidenció en ningún momento la afectación de viviendas en la franja de terreno objeto de las pretensiones, solo con posterioridad a la sentencia se tuvo conocimiento de la venta irregular de lotes a particulares. - La Personera Municipal de Manizales7 expresó que se atenía a lo que se 3 Folios 3 a 11 del expediente. 4 Folios 208 a 213 del expediente. 5 Folios 214 a 218 del expediente. 6 Folios 221 a 223 del expediente. 7 Folios 229 a 232 del expediente. dispusiera en el proceso pero que se debe tener en cuenta que el problema en el asunto radica en la ocupación permanente de un cauce con una infraestructura que incumple los lineamientos técnicos y unas redes hidráulicas que se apartan de

la norma rectora para la captación, conducción y entrega de aguas residuales lo cual ha terminado incrementando el riesgo de las estructuras que se levantaron sobre los escombros que ocupa el cauce que se ordenó recuperar. 1.5.- PROVIDENCIA IMPUGNADA El 8 de mayo de 2019, el Tribunal Administrativo de Caldas8 profirió sentencia de primera instancia a través de la cual declaró improcedente el amparo solicitado pues concluyó que la DEFENSORA DEL PUEBLO REGIONAL CALDAS no contaba con legitimación en la causa por activa para interponer la tutela al incumplir con las condiciones especiales definidas en la jurisprudencia relacionadas con la solicitud de los titulares del derecho para actuar en su representación o la acreditación de la situación de desamparo e indefensión de los mismos. Tampoco manifestó que actuaba como agente oficioso. 1.6.- IMPUGNACIÓN La DEFENSORA DEL PUEBLO REGIONAL CALDAS9 interpuso recurso de apelación en el que reprochó al Tribunal Administrativo de Caldas por admitir la acción cuando podía inadmitirla y pedir su corrección. De igual forma y contrario a lo dicho por el juez de primera instancia, afirmó que sí está legitimada para actuar en el presente asunto en representación de los intereses de la comunidad afectada toda vez que de acuerdo con el artículo 5 de la Resolución 638 de 2008, la Defensoría del Pueblo puede actuar de forma oficiosa en los siguientes eventos: «1. Cuando exista una ostensible violación de derechos fundamentales de personas que no puedan promover su propia defensa, en virtud de su manifiesto estado de indefensión.

8 Folios 291 a 295 del expediente. 9 Folios 298 y 309 a 311 del expediente.

2. Cuando exista una ostensible violación de derechos colectivos y la entidad encargada de velar por su protección ha contribuido a ese menoscabo por su acción o su omisión.

3. Cuando se pretenda velar por el cumplimiento de una norma de carácter general, cuya inobservancia acarrea la violación de Derechos

Humanos.

4. Cuando en el ordenamiento jurídico existan normas notoriamente incompatibles con derechos y libertades consagrados en la Constitución Política o con tratados internacionales ratificados por Colombia que versen sobre Derechos Humanos.» En ese orden de ideas, afirmó que está facultada para interponer la tutela porque representa a personas en una grave situación de vulnerabilidad como menores y discapacitados, los cuales le han solicitado apoyo permanente tendente a evitar que se genere un daño antijurídico que transgreda sus derechos.

Asimismo afirmó que llamó a alguno de los afectados para que plasmaran por escrito el requerimiento de apoyo que realizaron ante esa Entidad para que defendiera sus intereses.

II. CONSIDERACIONES 2.1.- Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991 y 1983 de 2017, así como el Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en el trámite de la acción constitucional de la referencia. 2.2.- Problema jurídico De acuerdo con los argumentos de la sentencia impugnada y los que fundamentaron el recurso de apelación, el problema jurídico a resolver en esta

instancia se contrae a determinar: ¿La señora JAZMÍN GÓMEZ AGUDELO en calidad de DEFENSORA DEL PUEBLO REGIONAL CALDAS tiene legitimación en la causa por activa para presentar la acción de tutela de la referencia? Resuelto el cuestionamiento anterior se determinará si la providencia impugnada debe ser o no confirmada. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso 2.3.1.- La legitimación por activa de la Defensoría del Pueblo para interponer acciones de tutela. A pesar del carácter informal de la acción de tutela, la Corte Constitucional ha señalado que no puede obviarse el cumplimiento de unas condiciones mínimas de procedibilidad, entre ellas, la legitimación en la causa por activa de que trata el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, así: «Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no este en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.» A propósito, el Alto Tribunal en sentencia T-799 de 2009, expresó: «La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el

demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. Es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. Por tanto, cuando una de las partes carece de dicha calidad o atributo, no puede el juez adoptar una decisión de mérito […]» Ahora bien, la Constitución Política en su artículo 86 señala que la acción de tutela puede ser presentada por la persona que considere amenazados o vulnerados sus derechos fundamentales, por si misma o por quién actúe en su nombre. En consonancia con lo anterior, en su artículo 282 la Carta Magna facultó al Defensor del Pueblo para «interponer las acciones de tutela, sin perjuicio del derecho que asiste a los interesados.», norma que fue desarrollada por el artículo 46 del Decreto 2591 de 1991 en los siguientes términos: «Legitimación. El defensor del pueblo podrá, sin perjuicio del derecho que asiste a los interesados, interponer la acción de tutela en nombre de cualquier persona que se lo solicite o que este en situación de desamparo e indefensión.» Según esta disposición normativa, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha entendido que el Defensor del Pueblo puede interponer tutelas en representación de terceras personas solo si cumple con estas dos condiciones: « (i) que el titular de los derechos haya solicitado actuar en su representación; o (ii) que la persona se encuentre desamparada e indefensa, esto es, que carezca de medios físicos y/o jurídicos, en aras de evitar o resistir la amenaza o violación a sus derechos fundamentales10. »11 En cuanto a estas condiciones esa Corporación ha dicho12 que la primera se

refiere a la necesidad de acreditar, al menos sumariamente, que la persona afectada solicitó la intervención de la Defensoría del Pueblo mientras que la segunda gira en torno a establecer la imposibilidad del interesado de presentar la acción por las condiciones de desamparo o indefensión en las que se encuentra o, que existiendo los medios y elementos para ello, estos no tengan la virtualidad necesaria para oponerse o repeler la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales. De esa manera «la jurisprudencia de la Corte se ha limitado a aplicar lo ordenado por la Constitución y la ley en cuanto al campo de acción del agente oficioso, del 10 Cit. de cit. Sentencias T-161 de 1993 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) y T-682 de 2013 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). 11 Sentencia T-299 de 2014. M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva. 12 Sentencia T-253 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez Defensor del Pueblo y de los Personeros Municipales, en el sentido de no pasar por encima del querer de aquel que se presume interesado. Es decir, realmente, lo que pretenden las normas, y así lo ha entendido la Corte, es reconocer la capacidad de decisión de las personas, que actúen por su propia voluntad, cuando pretendan ejercer la acción de tutela. Asunto que adquiere mayor claridad e importancia, en esta clase de acciones, que, por su naturaleza, están desprovistas de formalidades, y pueden ser ejercidas por el afectado directamente, sin tener que acudir a un abogado o a un representante».13 En esa línea de ideas, se concluye que la Defensoría del Pueblo está facultada

para presentar acciones de tutela en nombre de otra persona si advierte la amenaza o vulneración de sus garantías fundamentales siempre y cuando está se lo pida o se encuentre en condiciones de desamparo o indefensión. 2.4.- Caso en concreto De conformidad con el marco normativo y jurisprudencial expuesto y orientados por el problema jurídico planteado, la Sala de Subsección considera que en el sub examine la providencia impugnada debe ser confirmada. Lo anterior teniendo en cuenta que si bien en el escrito de apelación la DEFENSORA DEL PUEBLO REGIONAL CALDAS manifestó allegar el documento en el que consta la solicitud de intervención elevada por las personas que dice representar, lo cierto es que en el expediente no se evidencia esa prueba, es decir (i) no hay constancia que el titular de los derechos haya solicitado actuar en su representación. Por otra parte, (ii) tampoco se acreditó, al menos sumariamente, que los sujetos identificados en el escrito de tutela se encuentren en una situación de desamparo o indefensión que les imposibilite ejercer su propia defensa pues la accionante solo se limitó a manifestar que entre ellos se encuentran personas de la tercera edad, menores y discapacitados lo que de forma alguna puede llevar a la convicción sobre el carácter cierto de esos hechos. Bajo ese escenario, la Sala de Subsección concuerda con el Tribunal Administrativo de Caldas en que la DEFENSORA DEL PUEBLO REGIONAL 13 Sentencia T-420 de 1997, M.P. Jorge Arango Mejía. CALDAS no cuenta con la legitimación en la causa por activa para interponer la acción de tutela de la referencia de modo que no puede ser otra la decisión que la

de confirmar la sentencia reprochada. En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 8 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas que declaró improcedente el amparo solicitado, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

TERCERO: NOTIFÍQUESE a las partes por el medio más expedito posible.

La anterior decisión fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y COMUNÍQUESE

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ